下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
作为一种新型的广告形式，网络广告进入中国时间不算长。如果以从搜狐、新浪等门户网站商用为我国网络广告作为广告事业中一个重要门类发展的起始点，到现在也不过 20 余年时间。随着信息技术和网络科技的迅速发展和迭代，网络广告也在这短短的 20 余年中走过了几个时代，如以门户网站为主要媒介载体的展示广告时代，以百度、谷歌等搜索引擎巨头引领潮流的搜索广告时代，以大数据和人工智能技术为基础的精准推广和智能匹配的广告时代。值得一提的是，在当前智能传播语境下，网络科技的迭代突飞猛进，各种广告传播技巧在智能技术加持下花样翻新，网络广告生态也随之重构。无论是互联网媒介的经营模式还是广告运作形态都在发生剧变，一些过去见所未见的传播手段、传播方式层出不穷。尽管监管部门正在努力从监管理念和监管手段上奋起直追，无奈还是难以望其项背。
面对我国数字经济欣欣向荣的局面，我们从政策上既要积极助力网络广告事业的发展，更应高瞻远瞩、为其构建一套行之有效的治理体系和治理机制，以保障它能健康发展，走得更远，发展得更好。当然，构建网络广告治理长效机制还在路上。尽管有国外经验可借鉴，但基于国情不同，还需要根据我国实际情况来论证。同时，我们需要解决一个理论支撑和方法论选择的问题。经过对本研究领域的文献梳理，本章拟引入公共治理理论、新公共管理理论、生态学理论以及熵和耗散结构理论四个相关理论，并分析该系列理论对构建我国网络广告治理长效机制的指导作用。
生态学（ecology）是德国的生物学家恩斯特·海克尔在 1866 年定义的一个概念。他认为，生态学是研究生物体与周围环境（包括非生物环境和生物环境）之间相互关系的科学。而生态系统（ecosystem）的概念是由英国的生态学家唐斯莉于 1935 年首先提出来的，指生物物种和非生物环境的统一体。约阿希姆和阿瑟斯认为，只要有种群（population，即在一定时间内占据一定空间的同种生物的所有个体）存在，并各自发挥特定的作用和相互作用从而达到某种机能上的稳定，这个整体就可视为生态系统
。后来，系统论、控制论、信息论的概念和方法逐步被引入，促进了生态学理论的发展，20 世纪 60年代形成了系统生态学。随着生态学向多层次的综合研究发展，与其他某些学科的交叉研究日益显著，逐渐形成了社会生态学、政治生态学、经济生态学等学科门类。
生态学有一套基本范畴，如种群、群落和生态系统等。生态学强调几个基本观点：一是整体观和综合观。在一定的空间内，事物都是一个综合的整体，各个组成部分之间存在着复杂而又有机的联系，彼此都不可能孤立；每个高级层次都有其下级层次所不具有的某些整体特性，这些特性不是低级层次单元特性的简单叠加，而是当低级层次单元以特定方式组合在一起时产生的新特性。二是层次观。客观世界都有层次，且这种层次是无限的；构成客观世界的各个层次都有自己的结构和功能，自己的特点；任何一个层次的研究和发现都有助于对另一个层次的研究和认识。三是平衡观。生态系统是宽泛的概念，任何生物群落与其环境的组合都可以称为生态系统。在系统中，生产者、消费者和分解者的种类与数量，或物质和能源的输入输出强度，都保持着相对平衡的关系；或者是说，共同生活在同一群落中的物种处于一种稳定状态。当然，生物群落不是一成不变的，而是一个动态系统，会随着时间的推移而发展和变化，组成群落的物种始终处在不断地变化之中，自然界中的群落没有整体的稳定，只有群落的抗逆性和复原力。生态系统内部各因子的联系总是处于“平衡—不平衡—新的平衡”这样一种不断运动、变化、发展的过程中。
我们可以将网络广告产业视为一个相对完整的生态系统。网络广告的生态系统分为生态主体和生态环境两个部分。网络广告系统的主体应该是指围绕广告运作形成的广告市场主体与受众互动而形成的系统，而广告治理体系又是一个相对独立的生态系统，是整体广告生态的环境因素。但是，这两个系统并不是孤立的，生态主体和生态环境之间是整体与综合的关系。
近年来，有的学者已将生态学的观点引入网络治理机制的研究领域，认为“政府与公众通过网络媒体形成的特定互动关系的动态过程，包括了具体主体性的人和与之相应的环境，完全符合作为一个生态系统的条件”
。尤其是在智能化传播时代，网络技术对广告产业的冲击巨大，也给广告生态带来了翻天覆地的变化。不少学者也关注到这点。如李亦宁、杨琳、李欣璟等学者从大数据在广告行业的运作对广告行业的影响进行了分析，钱广贵从广告形态学的角度论及了网络技术、智能技术对网络广告生存形态的影响与未来发展，等等。因后文将在现有研究的基础上，借助生态系统学的相关原理为建立网络广告治理长效机制搭建理论的框架，故在此只做简略阐述。
所谓熵，即热力学第二定律。“这个名称是由德国的物理学家鲁道夫·克劳修斯在 1868 年第一次创造出来的”
。热力学第一定律指出，能量是守恒的、不可破坏的，只能从一种形式转变到另一种形式。而热力学第二定律指出，能量只能不可逆地沿着一个方向转化，即是从“可利用”到“不可利用”的状态，从有效的状态到无效的状态转化。熵就是这种不能再被转化做功的能量的总和。当系统内越来越多的不能再被转化的能量汇集到一起时，就会走向“热寂”，当有效物质全部耗尽时，则会变成“物质混乱”状态。因此，熵的核心概念是“混乱和无序”，是系统中混乱的程度，是不能再被转化、无效能量的总和。
对于孤立系统，由于其不存在与外界的物质、能量交换，系统会自发地从非平衡状态发展到性质均匀的平衡状态，并且这个过程不可逆，在两种状态的转化过程中系统的熵不断增大；对于开放系统，由于存在和外界的物质、能量交换，此时不仅需要考察系统内部产生的正熵，还需要考虑到系统与外界环境之间的熵交换。通常，熵理论会作为衡量系统提供一个可以量化的可行工具
。
耗散结构是一种远离平衡态的开放有序结构。耗散结构理论是比利时普里戈金在贝特朗菲系统论的基础上，于 1969 年提出的一个揭示复杂系统中自组织运动规律的重要理论。普里戈金等认为，“在远离平衡态条件下，我们可能得到从无序、混沌到有序的转变。这一过程中产生一些新力学态物质，反映给系统与其周围环境相互作用的状态。我们把这些新的结构叫作耗散结构。”
从概念中，我们可以将耗散结构理论视为熵的孪生理论，两者有着紧密的内在联系和意义上的衔接性。在系统学中，通常用有序、无序、平衡、非平衡等描述客观事物状态。其中，有序是指系统内部各要素之间有特定规则的联系或转化，无序是指系统内部各要素在运动转化上体现出的无规律性。无论是自然系统还是社会系统，都有两种有序系统：一种是动态有序，由其形成的系统称为非平衡系统；另一种是静态有序，由其形成的系统称为平衡系统
。
耗散结构是一个动态的、稳定的、有序的结构，不同于静态平衡结构，它是“活”的稳定有序结构，当它远离平衡时，可以通过涨落由无序变为有序，并从一种耗散结构向另外一种更高层次的耗散结构发展和跃迁
。之所以称之为耗散结构，是因为维持这类组织需要不断地对系统进行某种形式物质、能量的交换，即不断地“耗散”能量。用熵理论解释，对于一个开放系统，系统有序程度取决于系统内部产生的正熵和与外界交换熵的和，即当系统从外界环境引入的负熵的绝对值大于系统内部产生的正熵时，系统总熵小于 0 时，此时系统由无序转向有序，形成非平衡状态下的稳定有序结构。可见，这种非平衡状态下的稳定需要不断从外界负熵输入，当总熵值达到一定分界点时，系统从一种非平衡稳定状态发展到另一种非平衡稳定状态，这就是耗散结构的本质特征。
根据耗散结构理论，为了维持一个动态有序的系统，必须满足三个要求：系统处于开放状态、系统远离平衡状态、系统内存在非线性交互作用并产生涨落。这三个条件相互作用、相互影响。耗散结构理论是揭示开放非平衡系统有序进化规律的理论，对社会学、管理学、经济学等学科具有重要的借鉴意义。
作为某种状态，熵/耗散结构的提出本是针对自然态的描述。但是，从系统映射的角度看，与自然态有着异质同构的社会状态又何尝不是如此。任何一种社会状态也总是在动态/静态、平衡/非平衡、稳定/非稳定的状态之间转换的。用熵/耗散结构是可以描述特定社会态的某一时刻的具体特征的。同理，熵/耗散结构理论也可以用来分析特定社会状态的变化现象，寻找一定的变化规律。其实，学术界早已将熵/耗散结构理论运用到社会治理、公司治理、产业发展等领域的研究中，并提出了诸如治理熵、系统熵、文化熵、机制熵等延伸范畴，很好地解释了政治、社会、经济和文化等事业运行中的实际问题。本书拟将熵/耗散结构理论作为网络广告治理机制研究的重要切入视角，结合广告生态系统分析，寻求广告治理系统合理的耗散结构。
多年以来，公共治理理论在我国学术界维持较高热度。其理论中所包含的“协商式管理”和“多元主义的合法性”等思想在学术界具有很高的关注度。
在我国，“治理”一词自古有之。如《荀子·君道》：“明分职，序事业，材技官能，莫不治理，则公道达而私门塞矣”；又如《汉书·赵广汉传》中“一切治理，威名流闻”。从字面意思来看，这里的治理是管制、统治之义，只是在当时“治理”是否作为一个专用名词还不能确认。而“治理”一词作为管理学的一个范畴，一般认为是 20 世纪 80 年代随着全球化进程而出现的，是随着公共事务的复杂性、动态性和不确定性增加而诞生的。在学术上，治理有新旧之分。旧治理指的是“政府及其行为”；新治理则可以上溯至 1989 年世界银行的《南撒哈拉非洲：从危机走向可持续增长》报告中，它指的是“政府与社会之间的伙伴关系”
。随后，治理理论便成了政治学、行政学和管理学等学科研究的热点。
1995 年，治理理论的鼻祖詹姆斯·罗西瑙在其《没有政府的治理》一书中把“治理”定义为一系列活动领域里未受到授权却能有效发挥作用的管理机制
。鲍勃·杰索普认为，协商过程就是利益博弈和价值观争执的过程，因而达成共识和共同目标的过程是漫长的，有时是不可能的
。此后，又有很多学者，从不同学科视角对于治理提出了定义。比如英国纽卡斯尔大学的罗茨教授和斯托克等人
分别提出了六形态学说和五形态学说。但他们都集中强调了以下三点：一是治理主体不仅仅只有政府，二是治理目的是最大限度地增进公共利益，三是治理的力量不仅仅来自政府或者其他部门的强制力，更多是一种主体自发行为。
20 世纪末，国内学者陆续对治理理论进行了研究。如徐勇在 1997 年就已经提出治理主要是统治、管理或统治方式、管理方法，即统治者或管理者通过公共权力的配置和运行来管理公共事务，从而支配、影响和调控社会
。他重点强调了我国当下的治理困境主要是政府的管理能力不足，而并非完全市场化下的市场资源分配、无法达到“帕累托最优”。俞可平在《治理与善治》一文中系统探讨了治理理论，认为治理主要是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围运用公共权威维持秩序，满足公众的需要
。他强调了政府和公民对社会生活的共同管理，并提出了合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效和稳定七大基本要素
。
有学者就治理与统治、管理等相关概念进行了区分。余军华等认为，治理概念的不确定中出现了四个问题：分类错误、程序主义问题、概念狭隘和概念延伸。他们认为，由于治理是要实现社会的整体目标，因此为了满足个人的目标所形成的协作也就是所谓的私人治理不应该纳入研究范围；同时，与管理相比，治理是一种实现管理的手段，而治理中又不仅仅只有管理，还有信任与权力、利益与冲突，等等
。何翔舟等在回顾公共治理理论的发展之后认为，在中国，治理理论运用还存在三个问题：一是提出公共治理理论的前提是市场和政府的双效失衡，而目前中国市场化程度还没有达到西方的高度，面临的问题主要是政府的规制能力和效率低下；二是中国目前的公民团体很难达成治理理论中提到的“政府—市场—社会”的平等治理；三是治理本身所倡导的政府—市场—社会三者合作如何有效整合存有疑虑，这是一种理想状态，在现实中很难达成。比如房地产行业
。21 世纪初期，这些研究为治理概念的厘清带来了很大的帮助，也为治理在后来几年成为各个学科的研究对象奠定了基础。
国外学者对于治理理论的研究是基于他们当下所处的一种政府和市场双失灵的社会环境，在这种大背景下所形成的一种政府、市场、企业、组织和社会公众多主体参与的社会治理体系。这个概念被引入国内后，学者们立足中国国情又做出了新阐释与延伸。
随着经济全球化发展，经济发达国家在政治、经济和社会等方面发生了重大变迁，尤其是政府财政危机与政府管理失灵促使了人们对原有治理理论和治理实践方法进行反思，一种新公共治理理论应运而生。公共治理是指政府及其他组织组成自组织网络，共同参与公共事务管理，谋求公共利益的最大化，并共同承担责任的治理形式。该理论强调，治理主体的多元化，公共权力多中心网络化运行，信任和合作是其实现机制等。
目前，学术界对于治理的研究主要有以下三个视角：一是方式视角下的治理（治理形式），主要有网络化治理和多层次治理；二是主体视角下的治理（治理主体），包含全球治理、新公共治理和公司治理；三是目标视角下的治理（治理目标），表现为善治
。其中，善治是治理理论主要的研究领域，也成为治理领域的研究目标。善治最早由世界银行提出，主要理论主张包括：增加政府与公共事务的透明和责任，减少公共支出的浪费；增加基本健康、教育和社会保障方面的投入；通过监管改革增强私营部门的力量。这些措施强调合法性和效率的政治、行政和经济价值。
从治理形式视角看，治理强调从传统科层制向多层次、多中心转变，如网络化治理和多层次治理。其中，网络化治理又可以分为私人网络和公共网络。公共网络如欧盟成员国为了集体行动而制定的欧盟政策。不同层级的政府（准政府性质的欧盟组织、成员国政府、地方政府）所形成的类似于垂直结构的网络治理形式。私人网络主要指单个企业与其他企业的协作以达成共同目的。罗茨曾经指出，治理是自组织的组织之间的网络，网络视角下的治理有四个基本特征：公共、私人、自愿部门组织间的相互依存；网络成员间基于交换资源、协商共同目的需要的持续互动；以信任和规则为基础进行调节；保持相当程度的相对于国家的自主性。
近 20 年互联网的飞速发展，成了公共治理理论转向的一个重要原因。美国学者斯托克在 2006 年提到，网络治理的关键在于建立和发展良好的关系，尤其提到网络治理的一个很重要的特点，也是互联网的元特点，即互动和合作。对此，陈振明强调网络化治理是多元治理主体共享公共权力进行公共事业管理的过程
。陈剩勇等人提到网络化治理是一种在同一种制度框架下的联合行动
。近几年，还有学者把治理置于互联网的背景下加以研究，如王群和汪玉凯等人研究了在互联网背景下公众参与和政府政务革新的可能。互联网给普通公众搭建了一个便捷的公共治理参与平台，从而有助于构建政府治理的多元模式。
从主体视角来看，近几年最热的研究领域就是新公共治理。新公共治理是在 21 世纪初兴起的一种管理模式和理论，它超越了以政府为中心的传统官僚行政模式和以市场为中心的公共管理模式的二分法，试图构建一个以“服务”为中心的多主体、多元化的公共服务过程
。新公共治理主要起源于英国，是对于高福利国家政策的一种反思。萨拉蒙在《政府的工具：新治理导论》一书中提到，在公共管理中引入新公共治理，需要重点关注特定的技能，即谈判和说服、协作和实现。
与之前众多“治理”比，新公共治理又新在哪里呢？新公共治理的主要提出者斯蒂芬·奥斯本等指出，新公共治理是围绕公共政策的执行和公共服务的提供，而这种执行和提供在多组织国家和多主义国家产生了新的情况，这是以前的公共行政和公共管理所不能应对的
。近几年，国内关于新公共治理的研究开始增多，但还是主要集中在政府规制和社会治理层面，更多的也只是选取政府管理中比较小的一个横切面进行研究，如李以所在公私合作制（PPP）项目中引入新公共治理的概念，他提出新公共治理理论对于开展PPP讨论有锚定作用。当PPP被视为新公共治理的实现路径和问题解决方案的创新概念时，一定会在政府和民间产生无数新的合作可能
。李彦霞等人又将新公共治理理论运用至建设智慧城市的过程当中，认为智慧城市恰恰要建立在一种“公共服务主导”的服务理论上
。胡炎平等人又从更微观的视角研究了新公共治理在对行政服务审判改革的作用与效度
。总之，国内关于新公共治理还都局限在政府规制范围，并没有进行跨学科的交流与研究。
以行政监管为主导是我国广告治理的体制特征，因此行政监管效率直接影响了广告治理的成效。针对复杂的网络广告传播问题，有必要从行政监管理念和模式等方面适时创新，而新公共管理理论为我们提供了有益借鉴。
20 世纪 70 年代后期，世界多地掀起了新一轮公共行政理论和政府管理模式的改革浪潮。针对传统行政管理模式过分强调等级原则、计划和直接控制，强调由政府机构自身来提供公共福利，强调集权而导致的以绝对的等级权利为中心，在政府的行政过程中实行脱离群众式的专断，缺乏公共服务精神等问题
。新公共管理理论认为，随着时代的发展，传统行政管理模式的固有弊端逐渐暴露出来，已难以适应社会发展对政府的新的需求，特别是在公共服务的提供方面。因此，新公共管理理论倡导的服务、协作等理念逐渐成为行政改革的指导思想之一。
1991 年，英国著名的公共管理学家胡德在《一种普适的公共管理模式》一文中首次提出了“新公共管理”的概念。该理论强调公众参与，以及将企业管理模式引入政府管理领域等主张得到广泛关注。随后，该理论在欧美多国得到落实和完善。如果我们去伪存真，抛弃其中资本主义意识形态的糟粕，以批判的态度将该理论有关提升政府执政能力的做法引入，对我们的研究是有一定借鉴意义的。以下将梳理新公共治理理论的要点，并以此探讨该理论对网络广告治理的借鉴意义。
传统政府管理模式是一种全能型政府形态，因过度强调集权而导致事事亲力亲为，执政过程中因顾及所有的工作致使政府工作效率大大下降。新公共管理理论强调将政府角色定位为一名“掌舵者”，而在政务工作的具体落实上政府可一定程度上“放手”。
新公共管理以现代经济学为自己的理论基础，提倡在政府和其他公共部门采用私营部门成功的竞争机制和管理方法，重视公共服务的产出，实行更加灵活、富有成效的管理
。新公共管理理论认为，政府对职能的优化尤为重要，它可以准确地定位政府的具体职责，规定政府该做什么、不该做什么。对于公众日益增长的政务诉求，政府可以清晰自身工作边界，将可能出现“缺位”“错位”“越位”的工作减掉，避免政府出现效率降低和权利滥用等问题。
另外，该理论还强调政府要引入企业中的绩效评估制度，以期更好地从总体上把握政府各组织的表现，提升政府工作效率。而对政府的绩效评估标准则来自公民，要以政府工作的效果是否符合公众的期待、是否满足公众的需求为重点。这种行政绩效评估导向所倡导的，不仅强调政府履职是否遵章守法，而且要求其落实到最终的行政结果上，同时，还要提倡把奖惩与绩效相挂钩，调动行政执法人员的积极性。
无论是对政府职能的优化提升，还是强调绩效导向，对广告行政监管而言都有很好的借鉴作用。一是各级行政管理部门应清晰各自行政职权的边界，要有所为有所不为，抓住广告治理的关键环节，发挥政策指导和依法行政的核心作用，更要注重调动多方治理主体的积极性，协同治理好网络广告；二是要重视行政监管的绩效评估，完善相关绩效评估机制。
政府行政过程中让市场做主、顾客做主的提法是新公共管理理论的重要观点，适当将市场化的管理模式引入政府的政务管理中是其创新之处。重视行政中的“顾客意识”，以顾客为导向，把顾客的需求和满意度作为政府部门的思考与分析问题的出发点，破除传统政府管理体制中管理者与管理对象之间缺乏联系的弊端，政府将公民视为消费者，在保证两者主体地位平等的基础上满足群众的实际需求，才能为他们提供更好的公共服务。
以此理论观照广告治理领域，那应该如何在行政管理中落实“顾客导向”和“服务意识”？广告行政监管的目标就是从根本上以社会大众为服务对象，广告治理目标是为社会公众创造一个风清气爽的广告传播环境，从而推动广告产业发展，使社会整体受益；治理也不是简单将广告主体作为监管处罚的对象，而是要以服务意识重新定位管理者和被管理者的关系，以合作关系而非对抗关系来处理一些广告违法问题，以增强广告主体的责任意识、帮助其提高自律水平为治理目标，通过建立政企协作机制，以协同治理方式来达到广告治理的目的，切实提升其管理效能。
新公共管理理论还提出，政府应加大公众参与管理的力度，充分调动公众的主动性和积极性。公众在政治领域享有知情权、参与权、监督权和言论权，而要真正实现这些权利，政府就必须放手，让公民更多地参与到政治管理中。而公民对权利的充分利用，也有助于政府完善公共服务与管理。新公共管理理论认为，在政府执政过程中，如果失去了公众的参与，政府所做的可能是闭门造车，而无法适应群众的需求。
在广告监管实践中亦如此。广告治理是一个系统工程，行政监管机关扮演着主要的监管角色，但它并不是唯一的主体。因为广告治理的过程和结果都涉及社会公众的广泛利益，公众有知情权、参与权和监督权。按照此观点，政府在广告治理中就应该秉持开放的态度和长远的目光，鼓励公众参与到广告治理之中来。尤其是对于网络广告而言，鼓励社会公众乃至大众媒体参与到治理中来是必要的，也是必需的。
构建透明型政府是提高行政服务绩效的重要途径。要打造透明型政府，公众的参与是必不可少的。为此，不仅需要政府部门的考核机制做保障，也需要依靠社会的监督。有了公众参与，就可以对行政监管的决策和执行进行监督，对行政执法人员的违法行为进行投诉举报，这样就能使政务工作始终在阳光下运行，推进透明型政府的建设。为了落实公众更好地监督广告行政监管过程，就需要建立公众参与到广告治理中的机制。具体而言，既要求行政机关在网络广告问题发现、处理过程等环节积极主动接受公众的举报、投诉，也要在广告违法问题处理的过程和结果上接受公众的监督等。