1 导论

根据发展财政学理论，基于经济发展的不同阶段，财政分为民生财政、民权财政和民主财政三个方面。其中，民生财政旨在推动经济基础设施建设，构建经济社会发展的物质资本，促进经济增长；民权财政旨在推动公共教育、养老、医疗和就业事业的发展，构建经济社会发展的人力资本，提高社会福利发展水平；民主财政旨在推崇公开、透明、法治的制度建设，不断完善经济社会发展的制度资本，构建民主社会。在民生财政、民权财政和民主财政的共同建构下，人民日益增长的美好生活需要得到满足。在财政分权理论下，地方政府债务作为一种重要的财政工具，是指地方政府举借且负有偿还责任的债务，主要投向于经济性基础设施建设等公益资本性项目，是民生财政领域的重要内容。蒂布特（Tiebout，1956）的“用脚投票”理论、斯蒂格勒（Stigler，1957）的最优分权模式和奥茨（Oates，1972）的分权定理都分别论证了多级政府、财政分权与地方政府举债融资的必要性。1994年，我国分税制改革确定了财政分权的体制与机制，基本确立了政府间的事权支出责任和财权财力的分配格局。然而，在体制建构过程中，我国政府间的事权和支出责任划分改革相对滞后于财权财力划分改革，导致地方政府财权财力与事权责任不相匹配的矛盾产生且不断加剧。如图1-1所示，1994年，地方一般公共预算支出占全国的比例为69.71％，2020年该比值上升至85.71％；1994年，地方一般公共预算收入占全国的比例为44.3％，2020年该比值上升至54.75％。由此可见，地方政府的财政收支缺口一直在持续扩大，财政困难长期未得到有效解决。基于此，地方政府债务成为我国地方政府主要的融资来源。如图1-2所示，2012年，地方政府债务余额占国内生产总值（GDP，下同）的比重为17.88％，到2014年高达25.04％。2015年新预算法改革之后，该比重回落到21.52％。2016—2018年，该比重小幅回落。2020年，该比重恢复到25.26％。从资金投向领域来看，根据万得（Wind）数据披露，2017—2019年，我国新增地方政府专项债券资金投向基础设施建设的比例分别为64.1％、30.3％、27％。2017—2018年，新增地方政府一般债券资金投向基础设施建设的比例分别为51.4％、48％。

地方政府债务作为积极财政政策的重要工具和抓手，在促进我国经济增长与社会福利发展方面做出了较为显著的历史贡献。一方面，地方政府债务可以有效缓解我国纵向财政失衡问题（杜彤伟等，2019），扩大地方政府投资性支出规模进行基础设施建设，通过“双重引资”作用刺激市场经济促进经济增长。如图1-3所示，2008年以来，我国实际GDP增长率始终维持在6％以上。在新冠病毒感染疫情（以下简称“新冠疫情”）冲击下，2020年中国实际GDP增长率为2.19％，维持了经济正增长。2020年6月，世界银行《全球经济展望》预测2021年中国实际GDP增长率为6.9％；国际货币基金组织《世界经济展望报告》预测2021年中国实际GDP增长率为8.2％。与世界其他国家对比，中国是极少能够在2020年实现经济正增长的国家，且能够在2021保持比较强劲的经济增长态势。另一方面，地方政府债务加快了我国城镇化进程。如图1-4所示，我国1990年的城镇化发展水平为26.41％，到2020年时城镇化发展水平已达到63.89％。瓦格纳的“政府活动扩张法则”认为，伴随着城镇化、工业化进程的不断加快，社会和经济的发展增加了对政府公共活动的需求，这是公共支出不断扩张的客观必然性（张庆君和闵晓莹，2019）。

然而，自2009年以来，实体经济下行、国际贸易形势恶化以及2020年新冠疫情蔓延等多重风险集聚，中国经济运行过程中积累的大量问题与矛盾开始集中爆发。其中，地方政府债务高企及其风险问题被视为我国经济发展方式转变过程中面临的主要掣肘性因素之一，以银行信贷扩张作为支撑的地方政府债务风险问题也已成为当前威胁中国金融稳定和经济增长的重要隐患（梁琪和郝毅，2019）。

在当前经济下行压力较大的背景下，中央政府通过减税降费以拉动企业投资、扩大政府投资性支出等多项举措并行共同拉动经济增长。这将会导致地方政府面临财政收入减少与投资支出增加的双重压力，可能进一步加剧地方财政困难。在地方财政困难的背景下，地方政府债务缺少有效的偿还保障机制，将会产生较大的偿债风险。当前，地方政府专项债券是我国新预算法允许的地方政府投融资方式的主要选择，政府性基金收入是其主要的偿还保障。从表1-1中的数据来看，2016—2020年，我国政府性基金预算财力虽然呈现逐年上升趋势，但其增长速度相对慢于地方政府专项债券余额的增长速度。具体来看，2016—2020年，地方政府专项债券占政府性基金预算财力的比例由118.5％上升到138.22％，偿债压力逐年增加。可以发现，除2018年以外，地方政府专项债券债务率在各年份已突破100％的警戒线，表明专项债券的偿债风险已突显出来，偿债压力逐年增加。

在“影子银行”（Sano，2014）、土地财政（陈志勇等，2015；张莉等，2018）和间接金融分权（毛捷等，2019）等推动下，地方政府债务规模急剧扩张。一方面，广义货币供应量（M2）／GDP和债务／ GDP攀升并维持在高位，金融空转问题日益凸显（余海跃和康书隆，2020）。如图1-5所示，1994年，我国M2／ GDP值仅为0.96，之后持续攀升，在2015年之后直至当前长期维持在2左右，在2020年时达到高点2.15。另一方面，地方政府债务规模的扩张可能会挤占金融资源，提高企业融资成本，挤出企业投资（Ru，2018；Huang，2020），导致金融体系效率低下，也可能会阻碍经济发展方式转型变革及我国经济实现平衡充分良性发展（田国强和赵旭霞，2019）。

我国经济增长已进入高质量发展阶段，社会经济发展正面临一些新情况、新挑战。为应对经济社会发展面临的风险和不确定性，我国政府进一步加力提效积极财政政策促进经济增长、增强经济韧性。地方政府债务是我国构建积极财政政策的重要举措与工具，结合我国财政体制机制与预算管理的特征以及地方政府债务本身作为融资工具的本息偿付要求，地方政府债务对社会经济稳定可持续发展是一把“双刃剑”，进而留给政府较大的宏观政策调整空间。2013年，党的十八届三中全会提出，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。2014年，《政府工作报告》提出加强地方政府性债务管理的相关要求。2017年，党的十九大报告提出，健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线，坚决打好防范化解重大风险攻坚战。2018年，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》要求全面开展预算绩效管理工作。2020年，党的十九届五中全会提出建立现代财税金融体制，健全政府债务管理制度。2021年，中央财经委员会第十次会议提出，要夯实金融稳定的基础，处理好稳增长和防风险的关系，巩固经济恢复向好势头，以经济高质量发展化解系统性金融风险。由此可见，中共中央、国务院高度重视地方政府债务预算管理，着力解决地方政府规模高企及风险扩散问题，充分发挥地方政府债务的正向效能。

当前，我国地方政府债务绩效预算管理政策体系分为三个维度，分别是制度与政策调控重塑维度、风险管理维度、操作指引维度。

第一，制度与政策调控重塑维度。一方面，我国基于新预算法改革的根本性制度调整，赋予地方政府举债权限。1994年，《中华人民共和国预算法》不允许地方政府举债融资。2014年，《深化财税体制改革总体方案》明确规定了规范地方政府性债务管理的总体要求。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）全面部署加强地方政府性债务管理。另一方面，我国对地方政府债务实施限额管理。2015年，财政部提出对地方政府债务实施限额管理政策［《财政部关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预〔2015〕225号）］。2017年，财政部印发《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》（财预〔2017〕35号），进一步规范完善限额分配管理政策。

第二，风险管理维度。这一维度的政策主要针对地方政府隐性债务的清理工作，并严格限制约束地方政府违法违规举债行为。2016年，国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号），作为配套文件，财政部出台了《地方政府性债务风险分类处置指南》（财预〔2016〕152号）。2016年，财政部印发《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》（财预〔2016〕175号）。2017年，针对违法违规融资行为，财政部等五部门联合发布了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号），财政部发布了《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号），中国银监会印发《中国银监会关于银行业风险防控工作的指导意见》（银监发〔2017〕6号）。2018年，财政部印发《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》（财预〔2018〕34号），加强地方政府债务管理，发挥政府规范举债对经济社会发展的促进作用，防范化解地方政府债务风险，防范化解重大风险。同期，财政部与国家发展改革委联合印发了《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知》（发改办财金〔2018〕194号），以及《国家发展改革委财政部关于完善市场约束机制严格防范外债风险和地方债务风险的通知》（发改外资〔2018〕706号）；财政部与中国保监会联合印发了《保监会财政部关于加强保险资金运用管理支持防范化解地方政府债务风险的指导意见》（保监发〔2018〕6号）。

第三，操作指引维度。这一维度的政策主要围绕地方政府专项债券和一般债券的操作规范与操作指南。一是基本政策管理办法。2016年，财政部印发《地方政府专项债务预算管理办法》（财预〔2016〕155号）和《地方政府一般债务预算管理办法》（财预〔2016〕154号），建立地方政府债务管理发行基本规范指引。2017年，财政部印发《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号）。2019年，中共中央、国务院办公厅印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》。2020年，《地方政府债券发行管理办法》（财库〔2020〕43号）对债券发行额度、期限、信用评级和信息披露、债券发行与托管进行了规范。二是债券分类操作指引。其主要包括《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕97号）、《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62号）、《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》（财预〔2018〕28号）、《土地储备项目预算管理办法（试行）》（财预〔2019〕89号）以及《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（国办发〔2018〕52号）。另外，财政部还陆续印发了关于发行与信用公开方面的操作指引，包括《地方政府债务信息公开办法（试行）》（财预〔2018〕209号）以及《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》（财预〔2020〕94号）。

目前，我国已从制度建设、政策调控与操作指引等方面全维度、全方位构建了地方政府债务预算管理制度体系的基本雏形，防控地方政府债务风险，强化地方政府债务对社会经济发展的促进作用。然而，我国地方政府债务预算管理研究尚处于起步阶段，研究视角主要放在了规模控制和风险预警上，政策相对零散，尚未形成一个系统性、完整性的符合债务资金生命周期过程的管理体系。2020年，面临新冠疫情的考验，我国成为全球少数实现正增长的主要经济体，经济总量已迈上100万亿元新台阶。“十四五”时期，中国经济围绕构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的要求，深入推进供给侧结构性改革，持续激发并提升内需潜力。同时，新科技、新技术的快速发展，也为地方政府债务预算管理革新带来了机遇与挑战。在此背景下，探索构建一套符合我国发展国情、系统完整的地方政府债务预算管理体系，有效规避、防控地方政府债务风险，充分释放地方政府债务对经济高质量发展的促进作用，对我国构建新发展格局具有较强的现实意义。 tbR3YP2Bb0mZLGL3gXWCIgrwHEc/RUIEWxXpbVgOzDFn1+X5u8PzYXUgkQbA4JwD