前言

当前，我国经济进入次高速增长时期，经济社会发展不断面临新的挑战。为应对经济社会风险和不确定性，积极财政政策加力提效，增强经济韧性，促进高质量发展。地方政府债务是我国实施积极财政政策的重要工具。结合我国财政体制与预算管理特征以及地方政府债务作为融资工具的本息偿付要求，地方政府债务对社会经济稳定可持续发展是一把“双刃剑”，留给政府较大的政策调整空间。因此，建立并完善地方政府债务绩效预算管理制度，着力解决地方政府债务高企及风险扩散问题，是充分发挥地方政府债务正向效应的有效路径。

本书在论证地方政府债务绩效预算管理要素的基础上，通过对国际经验的持续关注与深入研究，从制度建设、运行机制、风险防控三个层面提出完善地方政府债务绩效预算管理制度的研究观点。本书的主要研究观点如下：

第一，构建地方政府债务绩效预算管理制度应聚焦两个基本问题的有效解构，一是政府与市场关系的边界，二是政府间的财政关系的合理确立。我国应推动政府职能转变，建立政府与市场的正向互动关系，持续推进地方政府债务绩效预算改革；构建科学的政府间的事权支出责任与财权财力的动态匹配机制。一方面，我国应通过完善政府间的事权和支出责任法律，严格规范上级委托事项的范围，优化调整现行省级以下各级政府间的事权与支出责任；同时，适时对事权责任划分方案进行动态调整。另一方面，我国应进一步完善政府间的财权与财力划分机制，提高基层政府收入能力。

第二，地方政府债务绩效预算管理制度的构建与有效运行应具备的基础条件是中期绩效预算框架的构建和完善。在中期绩效预算框架的基础上，本书从宏观与微观两个层面提出地方政府债务绩效预算管理框架。在宏观层面，我国应综合经济预测设定财政目标，合理确定地方政府债务的规模与债务资金分配机制；同时，基于绩效评价指标的客观性，构建因地制宜的绩效指标体系，形成全流程资本性预算绩效约束体系。在微观层面，我国应基于债券品种、利率结构、信息披露与债券交易等多维管理视角，推进一级市场发行制度的市场化改革；基于债券收益率曲线的编制、发展契约型金融机构投资人等，完善地方政府债券二级市场制度建设。

第三，完善地方政府债务风险管理框架与动态绩效指标体系。一是我国应锁定债务偿还主体责任，实现地方政府债务的责任主体和资金使用主体相统一；二是我国应锁定债务偿还的“锚”，即多元化经济基础是营造与地方政府债务对应的弹性税收环境；三是我国应加强地方政府债券项目的收益管理，提高资金使用效率与项目收益能力；四是我国应进一步完善构建债务风险预警机制与危机化解机制。本书通过研究得出比较有效的新举措包括债务重组、债务刹车、债券保险等。

自2015年1月1日起施行的《中华人民共和国预算法》赋予省级政府举债权以来，我国已从制度建设、政策调控与操作指引等方面多维度构建了地方政府债务预算管理制度体系的基本雏形。然而，我国地方政府债务预算管理研究尚处于起步阶段，研究视角主要放在了规模控制和风险预警上，政策相对零散，尚未形成一个系统性、符合债务资金生命周期过程的管理体系。本书综合理论、实践与国际经验研究，将地方政府债务管理置于中期绩效预算管理框架之下，沿着模式研究→要素研究→国际经验借鉴→政策研究的基本逻辑框架展开研究，提出地方政府债务绩效预算管理的制度、模式、要素、路径与机制，探索构建一套符合我国发展国情、系统完整的地方政府债务绩效预算管理体系，系统性突破了现有地方政府债务预算管理的制度框架，对地方政府债务管理研究具有重要的学术价值。

本书通过对地方政府债务的充分调研与深入观察以及对国际经验的持续关注与研究，系统性地提出了完善地方政府债务绩效预算管理制度的研究观点。在中期绩效预算框架的视角下，本书的研究观点主要包括制度建设、运行机制与风险防控三个层面，从理论上探讨了地方政府债务资本性绩效预算管理模式，分析地方政府债务资本性绩效预算管理的框架要素与机制策略，系统性地提出地方政府债务绩效预算管理的制度设计和技术路径。这对有效防控地方政府债务风险、充分释放地方政府债务对经济高质量发展的促进作用、构建新发展格局具有较高的实践价值。

本书主要包括五大部分：

第一部分为导论。这部分在分析当前中国面临的经济与社会形势以及地方政府债务发挥效能的基础上，提出深入研究地方政府债务绩效预算管理制度的学术与应用价值。

第二部分为地方政府债务绩效预算管理理论分析。这部分的研究内容主要包括两个方面：一方面是地方政府债务绩效预算管理的理论基础。其主要涉及的理论包括财政分权与政府间的财政关系、公共支出类型与代际公平、新公共管理理论与地方政府债务绩效管理模式以及风险管理理论与地方政府债务风险预警。另一方面是地方政府债务绩效预算管理要素架构。其主要分析地方政府债务绩效预算管理要素与地方政府债务绩效预算管理体系。

第三部分为中国地方政府债务绩效预算管理制度的演进与特征。这部分主要介绍中国地方政府债务绩效预算管理制度的发展进程，并在此基础上分析地方政府债务绩效预算管理制度的动态演进特征。

第四部分为地方政府债务绩效预算管理的国际经验。这部分主要介绍典型国家政府间的财政关系、地方政府债务绩效预算管理制度框架与风险防控政策。典型国家包括德国、法国、英国、美国、加拿大、日本、新西兰。

第五部分为中国地方政府债务绩效预算管理制度完善设计与政策机制。这部分主要从政府间财政关系的重构、地方政府债务绩效预算管理、地方政府债务发行管理、地方政府债务风险管理框架四个视角提出地方政府债务绩效预算管理制度框架设计的创新方案。

本书是笔者及团队经过长时间的研究、探索和实践的成果。我们深信，本书研究的主题对推动地方政府债务及其相关领域的发展具有重要意义。在撰写本书的过程中，笔者尽可能收集了最新的研究成果、实践数据与各国经验的一手资料，并进行了深入分析和讨论。然而，笔者也深知，本书仍有很多不足之处。笔者真诚地希望广大读者在阅读过程中能够提出宝贵的意见和建议，以便笔者在未来的研究中不断完善和提高。笔者诚挚地感谢广大读者选择阅读本书，期待本书能为广大读者带来新的思考和启示。

刘楠楠
2023年11月