4.1 德国

4.1.1 政府管理制度框架

（1）政府管理制度框架概述

德国是一个具有三级政府结构的联邦制国家，其政府级次包括联邦政府、16个州政府（13个联邦州和3个城市州）和地方政府（14808个市镇和322个县）。德国联邦政府对州和市具有强大而广泛的影响力，全国在几乎所有重要问题上都实行统一立法。关于公共产品的提供，德国《基本法》强调全国生活水平的一致性，而非规定生活水平的最低标准。德国联邦制的一个特征反映为不同级别的政府在政策上的高度协调性。

①责任分配。德国《基本法》规定了联邦、州和地方政府之间的责任、费用和收入的划分机制。各级政府的职责分配如下：第一，联邦政府主要负责外交、国防、货币、海关、航空、邮电等事务。第二，州政府的主要职责包括州的行政事务和财政管理、环境保护、卫生健康事业及保健设施建设、法律事务和司法管理、社会文化和教育事业等。除了上述明确划分的职责之外，根据法律规定的原则，有些事务由联邦和州政府共同承担，主要包括扩建和新建高等院校（包括医学院的附属医院）、地区性经济结构调整和改善、改善农业结构和增进海岸防护等。此外，按照降低成本和提高支出效率的管理原则，经过立法机关批准，联邦公路，水道航运，航空运输，控制、节约能源方面的研究利用等职责，也可以委托相关州政府来承担。第三，地方政府的主要职责包括地方行政事务及行政管理、地方公路建设和公共交通事务、科学文化和教育事业（包括成人教育、学校管理、博物馆和剧院等的管理与维护）、水电和能源供应、社会住宅建设和城市发展规划、地方性公共秩序管理、卫生、医疗保障和社会救济等。此外，地方政府还接受联邦和州政府的委托，承担诸如公共选举、户籍和人口普查之类的职责。

②立法权。为保证各级政府职责的有效实施和全国法律政策的统一，德国《基本法》对立法权做了相应规定，联邦政府拥有对某些特定事项进行立法以及与各州政府共享同等立法权限的权力。其中，在联邦政府独享立法权的事项上，各州政府只有在获得联邦法律明确授权的情况下才有权立法，州和市政府不得越权。在联邦政府和各州政府共享同等立法权限的事项上，只要联邦政府不通过颁布法律来行使其立法权，那各州政府就有权进行立法。

联邦政府的专属立法权主要是在国家层面的重要事项上。例如，身份证明文件和居民登记、文化财产保护以及武器和爆炸物有关的法律。各州政府主要是在地方性事务上拥有地方专属立法权，如刑法制度、集会权以及公务员的工资和退休金等事项。其余事务则由联邦政府和州政府共享同等立法权。

③行政责任。德国《基本法》详细列举了联邦、州、地方政府的行政责任。具体来看，联邦政府负责维护国家安全和经济社会稳定以及跨区域的公共事务，通常是由联邦政府来设置行政机构负责相关事务。但是，一些公共事务也可以在联邦法律许可的范围内授权州政府执行。此外，联邦政府和州政府的共同事务主要是教育规划与信息系统建设、促进区域经济结构的改善、农业生产、保护州辖海岸等事务。州政府主要负责医疗、教育、文化以及有助于本州经济社会稳定的公共事务。这样的安排有助于实现全州统一的生活环境。地方政府公共事务的执行权小而具体，职责是为本辖区居民提供生活所需的基础设施和基本保障。

与立法权的分配正好相反，执行法律规定和法律未规定的行政活动的责任主要由州政府承担。其中，州政府执行的法律主要包括“代表自己执行法律”和“代表联邦执行法律”两个方面。在大多数情况下，本应由联邦政府执行的食品、社会福利和道路交通等方面的法律则由各州政府执行。在特殊情况下，如联邦公路的管理、代替联邦政府征收联邦税或共享税税款、航空管理等方面，则是由各州“代表联邦”来执行联邦法律。与各州“代表自己执行法律”相反，联邦针对各州“代表联邦执行法律”拥有更广泛的监督权力。这些权力包括法律监督和确保法律适当执行的权力。

（2）各层级政府间的财政关系

①政府间的财政支出责任划分。德国《基本法》明确规定，联邦和各州政府分别承担实现各自职责任务所需要的财政支出。由于政府的各项政策主要由联邦政府负责制定，因此支出决策也是由联邦政府决定的。德国《基本法》对财政支出责任的划分也有一些例外规定，主要涉及联邦委托任务、特殊支付款项、财政援助和共同任务所需的财政支出负担。表4-1为德国联邦政府、州政府以及市政府之间的重要支出责任划分情况。

第一，各州政府如果承担联邦政府委托的管理任务，其需要的财政支出全部由联邦政府承担（这种支出称为有特定用途或特定目的的财政支出）。各州政府在安排开支时，必须将款项用于联邦政府委托管理的指定项目。

第二，特殊支付款项的财政支出责任。如果某些由各州政府承担的任务，支出负担较重，根据法律规定，联邦政府有义务提供特殊支付款项协助完成。

第三，财政援助的支出规定。这种财政援助针对各州政府和市政府的特殊意义投资而提供，旨在促进整体经济平衡与保持经济稳定增长。财政援助项目必须与政府的经济调节政策、经济结构以及基础结构调整政策相吻合，这往往会被看成联邦政府实施财政政策的一个重要手段。

第四，共同任务的财政支出责任。原则上，联邦政府和各州政府分别承担共同任务所需支出的50％，如高等院校的新建和扩建、地区性经济结构的改善等。但用于改善农业结构的支出联邦政府要承担60％，对海岸保护的支出联邦政府要承担70％。根据法律的要求，这些支出负担比例的划分，需要在联邦政府与各州政府之间签订的共同任务协议中确定。

②政府间的收入划分。为了使联邦政府、各州政府和市政府能够完成其任务，它们必须有足够的收入来为其履行职能提供资金。其中，各级政府收入的最重要来源是公民缴纳的税款。德国《基本法》规定了联邦政府、各州政府以及地方政府之间分配税收收入的复杂程序。德国各个税种一共可以分为以下两类：

一类是专属于联邦政府、州政府以及地方政府的税收，具体划分如表4-2所示。

另一类是三级政府共享的税收——共享税。例如，公司税、个人所得税、增值税、利息税与清偿债务及出售转让税费等。表4-3展示了德国共享税税收收入的纵向分配比例。工资税 根据居住原则进行分摊。公司税根据企业经营地进行分摊。利息和资本收益的最终预提税根据银行信息进行分配，因为银行信息表明了纳税人居住或注册办事处所在的州。增值税作为德国的一个至关重要的共享税，政府首先要将其收入的一部分用于养老保险，另一部分划拨给地方政府。在此基础之上，剩余的增值税收入在联邦政府与州政府之间进行分配。因为德国增值税税收收入的纵向分配比例涉及联邦政府、州政府以及地方政府的财政利益，所以为了保证各级政府财政能力的相对平衡，德国增值税税收收入的纵向分配比例也在不断进行调整，但是分配比例的确定必须遵循一定的原则和标准。根据德国《基本法》及《财政平等法》的规定，增值税的纵向分配比例的确定需要遵循的原则和标准如下：第一项原则是增值税纵向分配比例的原则。在常项收入框架内，联邦政府和各州政府就覆盖其必要支出同等地享有请求权。覆盖率 通过计算常项收入和常项支出的比例得出。其中，常项收入和必要支出的标准是统一的，即联邦政府和各州政府在预算规划中预估的全部收入和全部支出。第二项原则是对联邦政府和各州政府的覆盖需求加以协调，以实现合理的平衡，避免对纳税义务人造成过重的负担，并保障在联邦境内存在均衡的生活条件。另外，根据德国《财政平衡法》的规定，联邦政府与各州政府的财政出现影响财政平衡的变化时，联邦政府和州政府可以协商增值税的分享比例，其具体分享比例由联邦政府和各州政府的财政收支变动来决定，但是该分配比例不是由《基本法》决定，而是由一部更易修改通过的联邦法律《分配法》确定的。表4-4展示了1995—2019年增值税税收收入的分配比例。第三项原则是增值税收入在各州之间进行分配，即横向分配。各州之间的横向分配主要包括两次分配：第一次分配是将州政府获得的增值税收入总额的75％及以上的部分，按照各州的居民人口在各州之间进行分配。第二次分配是将第一次分配之后剩余的增值税收入，在财政能力较弱的州之间进行分配，从而起到对贫困州进行补贴的作用。

③政府间的转移支付。财政均衡的目的是保证给定土地上的所有地方政府都能获得最低水平的财政资源，并且同时考虑到它们必须完成的任务的平均规模（这是财政均衡制度的纵向和数量方面）。财政均衡是为了平衡各个地方政府财政能力的差异（这是系统的横向再分配层面）。这意味着，转移支付只能减少地方当局之间与结构相关的财政差异，而不能减少它们自己负责的财政差异。因此，财政状况不佳的地方政府通常能比税收来源较好的地方政府获得更高比例的补助。财政均衡分配是一种将资金从财政较强的地方政府重新分配给财政较弱的地方政府的方法，这种方法可以增强均衡制度的效果。

每个州都要负责这些资金的纵向和横向分配，原则是分配的资金应满足财政需求。如果每个地方当局都收到一笔赠款，以满足其与所有地方当局可获得的总额相适应的需求，那么此时就可以认为已经达到了尽可能公平分配。但实际上，这个目标永远不可能完全实现。因此，均衡制度的结构会导致地方政府去争夺有限的财政资源。德国政府间的转移支付主要包括纵向转移支付和横向转移支付两个部分。

纵向财政平衡包括联邦政府对州政府和州政府对所辖地方政府两个层次。联邦政府对州政府的财政平衡主要通过以下三种方式：一是增值税分配比例的调整。德国各级政府的财政收入主要以三大税种为主，即个人所得税、增值税和公司所得税。由于个人所得税和公司所得税具有的受益性质，其收入应根据属地原则归当地政府所有，因此德国只选择了增值税作为均衡分配的基础。如前所述，增值税收入首先是在联邦政府与州政府之间进行分配，而其分配比例可以在一定程度上平衡各级政府的财政。此外，德国《基本法》规定，对财力薄弱、收支不平衡的州，联邦要从自己所分得的增值税份额中再拿出一定比例予以资助。二是联邦补充拨款。这是在各州实施财政均等化后，联邦预算提供一般资金补助款项，以弥补财政能力低于平均水平的各州的均等化指数之间的部分差距。这些一般拨款覆盖了财政能力指数 与均衡指数 99.75％之间80％的差距。三是专项拨款。对属于州和地方事权范围的一些重要投资项目以及对各州的某些负担较重的支付项目和联邦委托给州的任务进行拨款和补助，以平衡地区之间的差异。

州政府对所辖地方政府进行财政转移支付主要是因为对于个别城市和自治市来说，即使它们的规模和责任相似，也往往面临着巨大的财政状况之间的差异。因此，这种情况需要一个平衡地方当局财政的系统，以作为地方税收制度的补充。这个体系提供了财政平衡。州政府对所辖地方政府的财政转移支付主要通过两种方式：一是一般性财政拨款，约占州政府对地方财政拨款的70％。这部分拨款不限定具体用途，地方政府可自由支配使用。二是专项拨款，金额一般相当于州政府对地方政府转移支付资金的30％。这是专门用于州政府指定的公共服务项目的拨款，主要包括幼儿园、中小学及高等教育、道路建设、公共交通等。

自1956年以来，税收共享一直是财政均衡系统的核心要素，当时税收共享就已被写入德国宪法。根据德国《基本法》的规定，各州从共享税中所得的收入要按一定比例转给地方当局和地方当局协会（称为强制性收入分享），确切的百分比由各州立法机构确定。这一数额被称为“分摊比率”，该比率根据历史上土地与其地方当局之间的职能分配情况而有所不同。于是，收入分享的基础甚至也可能由此而有所不同。地方当局之间基于需求的财政均衡制度遵循不同的程序，其基础是计算履行地方政府职能所需的资金。在这种情况下，分摊比率的规定仅供参考。州立法机构可以决定州税收（与共享税相对）是否分享以及以何种比例与地方政府分享（称为选择性收入分享）。各州在这方面的政策也各不相同。此外，各州会从各州预算的一般储备金中为地方政府提供额外资金（部分由关于财政平等的现行立法规定监管，部分由特别立法规定监管，部分由具体预算中的规定监管）。但是，各州支付给地方当局的财政补助无法进行比较，因为在不同的财政均衡体系中，这些补助的结构不同，而且各州政府及地方当局之间的职能分配也不同（这种分配本身每年都会发生变化）。

财政均衡体系最困难的任务之一是定义和计算各个地方政府的财政需求。为了能够准确计算财政需求，财政有必要界定每个地方政府的职能，并计算与履行这些职能相关的确切费用。这反过来要求对设施、设备、服务等的标准进行规范，这一过程必须在政治层面进行。但是，遵循这一程序来计算财政需求将违背地方自治的原则，因为它不允许考虑不同的地方条件和地方政策决定。因此，所有的州都将使用标准化的程序来规划各个地方当局的财政需求。这包括使用各种不同的“分配系数”——包括主要分配系数、次要分配系数和补充分配系数——来获取与确定各个地方当局的财政需求相关的主要特征。这些因素加起来就是一个“总分配系数” 。它反映了居民的加权数，并得出计算地方当局的财政需求指数，同时考虑到可用于基于公式的资金分配的财政资源数量。财政需求逐步增长的假设主要基于这样一个事实，即较大的地方政府作为“中心”，不仅为自己的居民提供服务，也为周围地区的居民提供服务。其他各州则是遵循一种基于“中心”的方法，即根据区域发展计划，对被指定为功能性“中心”的地方当局更有力地加权居民人数（或提供特别财政拨款）。补充分配因素是区分财政需求的额外基础。这些因素（通常使得居民人数的权重更大，因此融资更多）旨在根据具体的地方职能、特点或情况，捕捉增加地方当局财政需求的特征。各州立法机构都不同程度地使用了引入补充拨款因素的选项，以此来说明影响地方当局财政需求的具体地方特征。例如，各州都引入了补充拨款因素，用于疗养胜地、人口增长、地表面积、学校、社会福利成本、军事基地、道路和中央政府职能的履行。

横向转移支付主要是在各州之间。各州之间通过实行财政转移支付，财力强的州将部分财政收入转移到财力弱的州，从而使各州的财政收支达到大致平衡的状态。各州之间进行财政转移，需要先计算出各州的财力指数 和平衡指数 ，从而测算出各州的税收能力和标准财政支出需求后，确定各州财力的水平和转移支付的水平，进而确认各州是具有平衡义务还是平衡资格。

综上所述，德国在明确不同层级政府的职责之后，通过纵向和横向的财政转移支付，使财力较弱的州的财政能力可以达到全国平均水平的95％。由此可见，德国的转移支付制度明显起到了平衡各级政府财力的基本作用。 3InywR+iKSStI2QXv4N2dmefdmSTTEWt58k23VwUI002OPXYg2EQMQ70q5aXh32X