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自20世纪90年代初至今，我国每年投入大量的基础设施建设投资资金用以拉动经济发展。城市基础设施建设的大规模投资，加快了中国城镇化的步伐。这些基础设施包括能源、公路、铁路、桥梁、隧道、水利以及卫生系统等各个方面。在分税制体制下，地方政府在基础设施建设中资金投入和实际运作中承担了主要责任。然而，在经济加速发展的背景下，地方政府仅依靠税收和上级政府的财政转移支付，无法满足城市基础设施建设的资金需求。因此，贷款融资成为一个重要的融资渠道。在2009年以前，多种融资途径均被充分利用，典型方式包括中央政府转贷融资、城投公司借贷融资、土地资产融资等。
根据1994年《中华人民共和国预算法》第二十八条的规定，地方预算应在总体上保持平衡，即支出不能超过收入，严令禁止地方财政预算赤字。因此，除法律和国务院另有规定外，地方政府不能举债融资，不允许向银行贷款及发行政府债券。在《中华人民共和国预算法》的约束下，地方政府的融资渠道主要是来自中央政府的转贷融资。自20世纪80年代早期开始，中央政府可以向国际融资机构借款及进行双边贷款，之后转贷给地方政府。1998年，《中华人民共和国铁路法》允许地方政府为建设收费公路、非收费公路以及其他交通设施而筹集资金。1998—2004年，财政部把中央政府发行债券之后转贷给地方政府的这一融资方式作为减轻亚洲经济危机影响的反经济周期政策之一。这一政策旨在扩大内需，刺激经济增长。地方政府的转贷融资主要用于由中央政府批准的大型基础设施建设项目。在这一借贷关系中，财政部作为债权人，而地方财政部门作为债务人，它们之间没有任何市场互动。
快速的工业化和城镇化引起了基础设施建设需求的增加，导致了地方政府财政收支不平衡，地方政府为了弥补财政困境进而探寻更多的融资途径。城投公司即地方政府投融资平台，自20世纪90年代中期以来逐渐成为地方政府投资基础设施建设的主要融资工具。城投公司的迅速发展在一定程度上缩小了逐渐增大的地方政府支出责任与收入来源不匹配造成的财政缺口。
从预算法约束角度来说，地方政府通过组建城投公司进行投融资，没有违反预算法而且很好地满足了地方政府的融资需求。从路径来说，城投公司被各级地方政府控制，并成为投资和维持基础设施建设的融资主体。城投公司主要依赖于各级地方政府为其提供的土地权抵押收入、政府股权、用户收费、国债转贷、中央政府补贴以及政府担保，向金融市场融资。其中，银行贷款是主要的债务工具，而发行债券融资也在逐渐发展，尤其是自2000年年底以来。
2004年，国务院授权了城投公司更多的融资途径，并进一步鼓励地方政府通过城投公司融资。这些融资途径主要包括企业债、公司债、短期融资券、超短期融资券、定向工具、资产定价工具等。2008年年底，为了减轻全球金融危机的影响，我国实施4万亿元经济刺激计划。作为刺激计划的一部分，地方政府提供配套资金进而加速了城投公司的发展。截至2010年年底，我国地方政府债务余额为10.7万亿元，占GDP的比例为27％。截至2012年年底，我国地方政府债务余额为9.63万亿元，占GDP的比例为18.54％。
虽然城投公司在很大程度上加强了城市基础设施建设，但其迅速发展也引起了地方政府债务的剧增和新的问题，如地方政府自主操作债务及风险担保。为了控制与日俱增的政府债务风险，中央政府对地方政府债务的管理更加严格。中央政府要求各级政府清理城投公司债务，并且为了确保信贷安全，对不同类型的负债要求采取不同的治理策略。
在许多国家，土地资产融资是地方政府资金的重要来源。在地方政府的资产负债表中，土地是资产项目中最有价值的资产。地方政府通过土地资产融资的方式主要包括通过土地资产抵押进行贷款和通过出让土地使用权获得土地出让收入。在地铁、机场或其他大型基础设施建设项目中，土地常作为主要的公共投资方式。除了土地资产外，地方政府也会采用土地集约发展，通过控制容积率的方式来融资，即形成“高容积率的权利”，这实际上表征了在私有土地中公有控股股权的大小。通过出售这种土地发展权，公共部门即获得了土地的经济价值。
自20世纪90年代中期开始，我国政府就开始积极利用土地来融资。这种融资方式有两个显著特征：第一，土地融资与城投公司融资息息相关——城投公司利用各种以土地资产为基础的融资工具把土地价值转为基础设施资产；第二，城投公司利用公有土地抵押借款融资。
2009年以前的融资渠道给快速城镇化和城市基础设施建设面貌转型提供了巨大的资金基础，但其融资模式的局限性及市场准入条件的限制也尤其突出。第一，在中央政府转贷这一模式下，借款权和偿还责任实质上相分离。对由中央政府发行再转贷给地方政府的债券，在实际操作中无论是中央预算还是地方预算都没有纳入转贷资金，很难说清其是属于中央债券还是地方债券，并且地方政府和债权人之间没有任何市场互动。第二，城投公司的预算外借款不透明，且难以监管。直到2009年，我国政府准备解决或有负债问题，同时辅以一系列财政预算管理改革提高了预算管理的透明度。例如，2001年部门预算改革、国库单一账户体系改革；2003年国有资产管理体制的一系列改革，确立了政府对国有企业的财产所有权，也规定公营企业所有权与经营权分开，使得国有企业管理可遵循市场原则，避免公营机构向政府部门转嫁债务风险；2005年预算支出尤其是项目支出管理改革。第三，土地财政的不可持续性。地方政府部门过分依赖土地及以土地价格为借款保证，或者因经济下滑等任何原因导致地价下跌，城投公司通过地价证券化进行融资加大了债务清偿风险，放大了系统借贷风险。总体来说，以上的三点问题主要源于中央政府割裂了在借贷时地方政府与市场的关系。基于理论与实践事实特征，对比税收融资方式，地方政府用债务融资的方式为基础设施建设提供资金，是更为有效且合理的。首先，债务融资方式可以参与到金融市场，在金融市场的约束下能够提高地方财政透明度，基于金融审慎易于风险管控。其次，债务融资方式有利于中央政府评估地方政府的财政管理能力，并对其支出预算进行有效的监管。最后，债务融资方式可以促使地方政府遵循市场规则和披露制度，并进一步完善政府问责制度。此外，金融市场也可以从地方政府的债券融资行为中获得收益。一方面，与公司债券或股票相比，地方政府债券的投资风险较低，投资者可以获得相对稳定且可观的投资收益。另一方面，地方政府债券促使金融产品创新，扩增证券容量，丰富证券市场的多样性。