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随着地方政府债务逐步发展，我国地方政府债务管理体制也逐步建立起来，只是其体制建设长期落后于地方政府债务的发展。具体来说，我国地方政府债务绩效预算管理体制的变革经历了五个重要阶段，分别为2009年以前、2009年扩增市场准入、2010—2014年过渡期改革、2014年新预算法改革、2018年绩效预算管理制度改革。这五个阶段的地方政府债务制度构成了我国地方政府债务绩效预算管理制度改革的演进特征。
自20世纪90年代初至今，我国每年投入大量的基础设施建设投资资金用以拉动经济发展。城市基础设施建设的大规模投资，加快了中国城镇化的步伐。这些基础设施包括能源、公路、铁路、桥梁、隧道、水利以及卫生系统等各个方面。在分税制体制下，地方政府在基础设施建设中资金投入和实际运作中承担了主要责任。然而，在经济加速发展的背景下，地方政府仅依靠税收和上级政府的财政转移支付，无法满足城市基础设施建设的资金需求。因此，贷款融资成为一个重要的融资渠道。在2009年以前，多种融资途径均被充分利用，典型方式包括中央政府转贷融资、城投公司借贷融资、土地资产融资等。
根据1994年《中华人民共和国预算法》第二十八条的规定，地方预算应在总体上保持平衡，即支出不能超过收入，严令禁止地方财政预算赤字。因此，除法律和国务院另有规定外，地方政府不能举债融资，不允许向银行贷款及发行政府债券。在《中华人民共和国预算法》的约束下，地方政府的融资渠道主要是来自中央政府的转贷融资。自20世纪80年代早期开始，中央政府可以向国际融资机构借款及进行双边贷款，之后转贷给地方政府。1998年，《中华人民共和国铁路法》允许地方政府为建设收费公路、非收费公路以及其他交通设施而筹集资金。1998—2004年，财政部把中央政府发行债券之后转贷给地方政府的这一融资方式作为减轻亚洲经济危机影响的反经济周期政策之一。这一政策旨在扩大内需，刺激经济增长。地方政府的转贷融资主要用于由中央政府批准的大型基础设施建设项目。在这一借贷关系中，财政部作为债权人，而地方财政部门作为债务人，它们之间没有任何市场互动。
快速的工业化和城镇化引起了基础设施建设需求的增加，导致了地方政府财政收支不平衡，地方政府为了弥补财政困境进而探寻更多的融资途径。城投公司即地方政府投融资平台，自20世纪90年代中期以来逐渐成为地方政府投资基础设施建设的主要融资工具。城投公司的迅速发展在一定程度上缩小了逐渐增大的地方政府支出责任与收入来源不匹配造成的财政缺口。
从预算法约束角度来说，地方政府通过组建城投公司进行投融资，没有违反预算法而且很好地满足了地方政府的融资需求。从路径来说，城投公司被各级地方政府控制，并成为投资和维持基础设施建设的融资主体。城投公司主要依赖于各级地方政府为其提供的土地权抵押收入、政府股权、用户收费、国债转贷、中央政府补贴以及政府担保，向金融市场融资。其中，银行贷款是主要的债务工具，而发行债券融资也在逐渐发展，尤其是自2000年年底以来。
2004年，国务院授权了城投公司更多的融资途径，并进一步鼓励地方政府通过城投公司融资。这些融资途径主要包括企业债、公司债、短期融资券、超短期融资券、定向工具、资产定价工具等。2008年年底，为了减轻全球金融危机的影响，我国实施4万亿元经济刺激计划。作为刺激计划的一部分，地方政府提供配套资金进而加速了城投公司的发展。截至2010年年底，我国地方政府债务余额为10.7万亿元，占GDP的比例为27％。截至2012年年底，我国地方政府债务余额为9.63万亿元，占GDP的比例为18.54％。
虽然城投公司在很大程度上加强了城市基础设施建设，但其迅速发展也引起了地方政府债务的剧增和新的问题，如地方政府自主操作债务及风险担保。为了控制与日俱增的政府债务风险，中央政府对地方政府债务的管理更加严格。中央政府要求各级政府清理城投公司债务，并且为了确保信贷安全，对不同类型的负债要求采取不同的治理策略。
在许多国家，土地资产融资是地方政府资金的重要来源。在地方政府的资产负债表中，土地是资产项目中最有价值的资产。地方政府通过土地资产融资的方式主要包括通过土地资产抵押进行贷款和通过出让土地使用权获得土地出让收入。在地铁、机场或其他大型基础设施建设项目中，土地常作为主要的公共投资方式。除了土地资产外，地方政府也会采用土地集约发展，通过控制容积率的方式来融资，即形成“高容积率的权利”，这实际上表征了在私有土地中公有控股股权的大小。通过出售这种土地发展权，公共部门即获得了土地的经济价值。
自20世纪90年代中期开始，我国政府就开始积极利用土地来融资。这种融资方式有两个显著特征：第一，土地融资与城投公司融资息息相关——城投公司利用各种以土地资产为基础的融资工具把土地价值转为基础设施资产；第二，城投公司利用公有土地抵押借款融资。
2009年以前的融资渠道给快速城镇化和城市基础设施建设面貌转型提供了巨大的资金基础，但其融资模式的局限性及市场准入条件的限制也尤其突出。第一，在中央政府转贷这一模式下，借款权和偿还责任实质上相分离。对由中央政府发行再转贷给地方政府的债券，在实际操作中无论是中央预算还是地方预算都没有纳入转贷资金，很难说清其是属于中央债券还是地方债券，并且地方政府和债权人之间没有任何市场互动。第二，城投公司的预算外借款不透明，且难以监管。直到2009年，我国政府准备解决或有负债问题，同时辅以一系列财政预算管理改革提高了预算管理的透明度。例如，2001年部门预算改革、国库单一账户体系改革；2003年国有资产管理体制的一系列改革，确立了政府对国有企业的财产所有权，也规定公营企业所有权与经营权分开，使得国有企业管理可遵循市场原则，避免公营机构向政府部门转嫁债务风险；2005年预算支出尤其是项目支出管理改革。第三，土地财政的不可持续性。地方政府部门过分依赖土地及以土地价格为借款保证，或者因经济下滑等任何原因导致地价下跌，城投公司通过地价证券化进行融资加大了债务清偿风险，放大了系统借贷风险。总体来说，以上的三点问题主要源于中央政府割裂了在借贷时地方政府与市场的关系。基于理论与实践事实特征，对比税收融资方式，地方政府用债务融资的方式为基础设施建设提供资金，是更为有效且合理的。首先，债务融资方式可以参与到金融市场，在金融市场的约束下能够提高地方财政透明度，基于金融审慎易于风险管控。其次，债务融资方式有利于中央政府评估地方政府的财政管理能力，并对其支出预算进行有效的监管。最后，债务融资方式可以促使地方政府遵循市场规则和披露制度，并进一步完善政府问责制度。此外，金融市场也可以从地方政府的债券融资行为中获得收益。一方面，与公司债券或股票相比，地方政府债券的投资风险较低，投资者可以获得相对稳定且可观的投资收益。另一方面，地方政府债券促使金融产品创新，扩增证券容量，丰富证券市场的多样性。
自2009年起，我国进一步推进地方政府资本市场发展，主要表现为以下三个方面：一是允许省级政府发行地方政府债券，二是于2011年推进四个市级政府发行地方政府债券的试点，三是建立地方政府债务的管理框架。
在2008年全球金融危机之前，我国政府已经开始为地方政府市场准入做了准备，而2008年全球金融危机为这一转向提供了改革契机。为应对2008年全球金融危机，我国政府于2009年实施了4万亿元经济刺激计划，其中地方政府负责筹措2.82万亿元。作为配套措施，国务院于2009年正式批准省级政府债券的发行，且资金是地方政府财政资金的直接来源。由于建立省级政府直接发行债券模式必备一些前提条件，如政府信用评级体系的构建及地方政府如何作为金融参与者的相关经验等，因此省级政府债券的发行采取渐进式改革模式。
在代发代还模式下，省级政府作为债务人和发行人，财政部作为发行机构代理发行，偿债支出与发行费用从省级政府在财政部的托管账户中扣除。2009年，地方政府债券是可交易记账式国债，按照记账式国债发行方式，并面向记账式国债承销团甲类成员招标发行，由财政部通过现行国债发行渠道代理发行。同时，国务院明确提出，地方政府债券资金不得用于经常性支出，只能用于中央投资地方配套的公益性建设项目及其他难以吸引社会投资的公益性基础设施建设项目。
首先，具体操作规范。2009年，中央政府代省级政府发行2000亿元债券，根据中央投资公益性项目地方配套规模、地方项目建设资金需求以及偿债能力等因素，按公式法分配各地区债券规模。具体因素包括中央投资中公益性项目地方配套数、综合财力、债务率、财力增长率、财政困难程度等，其中重点因素为地方配套需求。对于地方政府而言，在中央政府所制定的制度框架和所批准的配额规模内，其应履行项目确定、预算调整、人大审批等程序。财政部将根据地方政府上报的债券发行计划，按照成熟一期发行一期的原则，尽快组织债券发行，为地方政府及时筹集资金，促进积极财政政策的有效实施。其次，纳入预算管理。财政部下发《2009年地方政府债券预算管理办法》，并以此制订了系列管理方案，将地方政府债券纳入地方政府财政预算统一管理，预算调整方案报同级人民代表大会常务委员会审查批准。另外，用地方政府债券发行收入安排支出的部门和单位，要将支出纳入部门预算和单位预算。再次，财政部进一步完善了债务项目申报、审批、绩效考评和监督等制度，以提高资金管理的科学化、精细化水平。最后，为确保地方政府债券到期按时偿还，各地区人民政府在安排需要承担还款责任的项目时，会综合考虑各市（县）、部门和单位的偿债能力，控制债务违约风险；及时向财政部上缴地方政府债券本息、发行费等资金，未按时上缴的，应当按有关规定向财政部缴付罚息。各地区政府作为地方政府债券债务人，要统筹安排本地区综合财力，切实承担地方政府债券的还本付息责任，对未按时上缴的地方政府债券本息、发行费和罚息等资金，由财政部在本年度中央与地方财政结算时如数扣缴。