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一、政府规划分类

(一)按照政府层级分类

(1)国家层面政府规划。这主要是以党中央、国务院名义颁布的重大综合性规划和产业政策等。如国家“十五五”规划纲要编制与颁布,一般由国家发展改革委选聘机构,对经济与社会发展中的重大问题进行专项研究,形成五年规划思路,对纲要主要指标进行测算,对支撑“十五五”发展的重大工程、重大项目进行初步安排,形成纲要(草案)的框架。经过征求地方各部门和社会各界对规划编制的意见和建议,先后经国务院、中央政治局讨论审议,经全国人民代表大会审查批准,授权发布。

(2)国务院各类规划,由国务院组织有关部门编写并发布。如《国务院关于印发全国主体功能区规划的通知》由国务院发布,并要求“各地区、各部门要从全局出发,统一思想,高度重视,加强领导,明确责任,切实抓好规划的贯彻落实。各省、自治区、直辖市人民政府要按照规划明确的原则和要求,尽快组织完成省级主体功能区规划编制工作,并认真实施。各部门要根据规划明确的任务分工和要求,调整完善财政、投资、产业、土地、农业、人口、环境等相关规划和政策法规,建立健全绩效考核评价体系,加强组织协调和监督检查,全面做好规划实施的各项工作”。该功能规划从规划背景、指导思想与规划目标、国家层面主体功能区、能源与资源、保障措施等方面进行了我国主体功能区的空间布局,为全国各省份的产业布局和土地资源使用确立了主体格局和基本要求。

(3)部委和省(直辖市、自治区)政府规划。国家部委和各省份出台的经济规划包括五年发展规划、专项规划等。如国家“十五五”工业规划。

(4)地级市政府规划。这类经济规划等一般由地级市人民政府或其职能部门如各级发展改革委、经信局等组织编写,或者委托专业机构编写,组织专家审核和予以完善。有些综合性发展规划,还需要上报市人大等审批后予以发布,如《廊坊市城市总体规划(2012—2030 年)》。

(5)县(市、区)政府规划。这类规划一般由各县、县级市、市辖区政府等组织编制,由县(市、区)人民政府发布并实施。如吴维海负责编制的《潍坊节能环保产业园中长期发展规划》《聊城市“十三五”规划》《汉中市“十四五”规划战略研究》《中宁县沿黄生态经济示范区规划》《襄城县乡村振兴战略规划》等,分别由潍坊市、聊城市、汉中市、襄城县等政府委托国家发展改革委国际合作中心、国合华夏城市规划研究院编制,由吴维海牵头组织,汇集了产业、行业等专家学者,对相关地区进行了调研和走访,搜集了大量数据和行业资料,按照“发展背景、发展基础、资源禀赋、愿景与战略定位、行业选择与规划目标、空间布局和发展步骤、重点工作、重点工程、保障机制”等规划报告目录,进行了报告撰写,确立了各自的战略定位,积极推动地方经济发展和产业转型升级。

(6)城乡规划。根据《中华人民共和国城乡规划法》,城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。城市总体规划、镇总体规划包括城市、镇的发展布局,功能分区,用地布局,综合交通体系,禁止、限制和适宜建设的地域范围,各类专项规划等。规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容,应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为 20 年。城市总体规划还应当对城市更长远的发展做出预测性安排。乡镇规划、村庄规划的内容包括规划区范围,住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求,以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排。乡规划还应当包括本行政区域内的村庄发展布局。乡镇和街道办事处经济规划一般参照县级规划,结合本地优势和主要特点研究编制。

除了上述规划之外,其他各类开发区、国家级或省级高新区、国家级新区等经济规划参照各类级别进行编制计划确定和分类,如国家级开发区规划一般是地级市或略低于地级市层面。国家级新区根据所在地区的级别不同,可能是副省级或地级市等。

(二)按照规划时限分类

(1)中长期规划。政府中长期规划期限一般超过 5 年,有 10 年、20 年或更长的时间跨度。如《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020 年)》时间跨度10 年,《广州市中长期人才发展规划纲要(2010—2020 年)》规划期限 10 年。再如《北京市中长期科学和技术发展规划纲要(2008—2020 年)》规划时间从 2008 年开始到 2020 年。

(2)五年发展规划。2005 年,国务院《关于加强国民经济和社会发展规划的意见》明确规定:五年规划分别包括三级(国家级、省级和市县级)和三类(总体规划、区域规划和专项规划)。国家总体规划、省(自治区、直辖市)级总体规划和区域规划期一般为 5 年,可 10 年以上。市县级总体规划和专项规划期限,可根据当地经济发展需要确定。

(3)三年发展规划。各级政府或开发区等为贯彻落实有关经济规划与发展目标,可制定各自三年规划,以便于实现阶段性的工作计划和发展目标。

(4)年度专项规划。各级政府和产业园区年度规划实际就是年度工作计划,主要界定上年度工作情况和本年度工作重点、主要目标、工作要点和保障措施等。

(三)按照规划范围分类

(1)总体(综合)规划。国家和地方政府等综合规划一般涉及多个方面、多个地域的经济布局或社会发展规划,如《国民经济和社会发展五年规划》《大连国家级金普新区发展规划》等。

(2)专项规划。专项规划主要是对特定领域、区位或产业等进行的经济规划或其他规划,如《国家新能源发展规划》《地方循环经济发展规划》《河北省白洋淀科技产业园规划》《智慧北京行动纲要》《潍坊节能环保产业园中长期发展规划》《贵阳高新区低碳发展规划》《贵阳市低碳城市发展规划》等。按照在政府规划中的作用,专项规划可分为总体规划附属的专项规划、完善总体规划的专项规划和指导城市开发的专项规划。其中,总体规划附属的专项规划指从技术上确保城市总体规划的合理性和可行性,主要指道路交通、给水工程、排水工程、供电工程、电信工程、供热工程、燃气工程、人防工程等项目的规划。完善总体规划的专项规划主要指随着经济建设的需要新增加的内容,主要是社会发展过程中新观点在经济发展或城市建设中的应用,针对新问题在地区发展或城市建设中的对策和总体规划中复杂问题的系统化。如城市生态规划、历史文化保护规划、城市景观工程规划等,这类专项规划一般独立于总体规划单独编制。还有循环经济规划、工业转型规划、高端服务业规划、现代制造业规划、文化旅游规划等经济类专项规划。指导城市开发的专项规划主要是指对区域经济或城市发展中系统性强、关联度大的要素进行重点开发时,关注城市空间规划、城市滨水区规划、城市市场体系规划等。

(四)按照规划功能分类

(1)全国主体功能区规划。根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局,将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类,确定主体功能定位,明确开发方向,控制开发强度,规范开发秩序,完善开发政策,逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。全国主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的规划,是国民经济和社会发展总体规划、人口规划、区域规划、城市规划、土地利用规划、环境保护规划、生态建设规划、流域综合规划、水资源综合规划、海洋功能区规划、海域使用规划、粮食生产规划、交通规划、防灾减灾规划等在空间开发和布局时的基本依据。同时,编制全国主体功能区规划要以上述规划和其他相关规划作为支撑,并在政策、法规和实施管理等方面做好衔接工作。编制全国主体功能区规划的主要任务是,在分析评价国土空间的基础上,确定各级各类主体功能区的数量、位置和范围,明确不同主体功能区的定位、开发方向、管制原则、区域政策等。主体功能区规划的规划期一般为 20 年,主要内容为:资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力分析;主体功能区的分类及其划定原则;各类主体功能区的数量、位置和范围;各主体功能区的功能定位、发展方向、开发时序和管制要求等;能源和资源开发;障措施和财政、投资、产业、土地、农业、人口、民族、环境、应对气候变化等相关配套政策。全国主体功能区规划由国家主体功能区规划和省级主体功能区规划组成,分国家和省级两个层次编制。国家主体功能区规划由全国主体功能区规划编制工作领导小组(以下简称“领导小组”)会同各省(自治区、直辖市)人民政府编制,并通过中期评估实行滚动调整;省级主体功能区规划由各省(自治区、直辖市)人民政府组织编制。

(2)土地利用总体规划。各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求,组织编制土地利用总体规划。土地利用总体规划的规划期限一般为 15 年。土地利用总体规划应当将土地划分为农用地、建设用地和未利用地。县级和乡(镇)土地根据需要,划定基本农田保护区、土地开垦区、建设用地区和禁止开垦区等;其中,乡(镇)土地利用总体规划还应当根据土地使用条件,确定每一块土地的用途。土地分类和划定土地利用区的具体办法,由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门制定。土地利用总体规划指在各级行政区域内,根据土地资源特点和社会经济发展要求,对今后一段时期内(通常为 15 年)土地利用的总安排。全国土地利用总体规划到省、市、县、乡土地利用总体规划分别由各级人民政府编制。土地利用总体规划是城乡建设、土地管理的纲领性文件,是落实土地用途管制的依据,是实行最严格的土地管理制度的基本手段。

(3)城市总体规划。为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标,确定一个城市的性质、规模、发展方向,合理利用城市土地,协调城市空间和进行各项建设的综合布局和全面安排,还包括选定规划定额指标,制定该市远期、近期目标及其实施步骤和措施等。城市总体规划的规划期限一般为 20 年。城市总体规划是城市在一定时期内发展的计划和各项建设的总体部署,是城市规划编制工作的第一阶段,也是城市建设和管理的依据。

(4)经济(区域)发展规划。经济规划指在生产资料公有制的基础上,根据社会主义基本经济规律和国民经济有计划按比例发展规律的要求,由国家按照经济、社会建设与发展的计划,管理国民经济的社会经济制度。区域发展规划是以跨行政区的特定区域国民经济和社会发展为对象,以促进相关行政区之间合作与协调发展为目的编制的规划,是规划纲要在特定区域的细化与落实,是编制该区域内专项发展规划和区域内各行政区规划纲要的依据。经济规划可按照不同的标准分类,如根据政府层级分为国家级、国务院、部委和各省(自治区、直辖市)、地级市、县(市、区)、乡(镇)等;根据功能分为综合经济规划和专项经济规划等。区域发展规划分为省级、州(市)级,规划期限一般为 10 年,可以进行远期展望。其主要内容为:发展基础和条件;区域定位、发展战略和目标;区域发展的空间结构框架;区域基础设施、产业布局、市场体系、公共服务、城乡建设、生态环保等一体化发展的重点内容;区域协调机制等规划实施的保障措施。

(5)控制性详细规划。控制性详细规划以城市总规划或分区规划为依据,确定建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求。控制性详细规划的主要任务是:以城市总体规划或分区规划为依据,确定建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求。城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求,组织编制城市的控制性详细规划,经本级人民政府批准后,报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。镇人民政府根据镇总体规划的要求,组织编制镇的控制性详细规划,报上一级人民政府审批。县人民政府所在地镇的控制性详细规划,由县人民政府城乡规划主管部门根据镇总体规划的要求组织编制,经县人民政府批准后,报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。

(6)修建性详细规划。修建性详细规划以城市总体规划、分区规划或控制性详细规划为依据制定,用以指导各项建筑和工程设施的设计和施工的规划设计,是城市详细规划的一种。编制修建性详细规划的主要任务是:满足上一层次规划的要求,规划总平面图———直接对建设项目做出具体的安排和规划设计,并为下一层次建筑、园林和市政工程设计提供依据。修建性详细规划包括:建设条件分析及综合技术经济论证;做出建筑、道路和绿地等的空间布局和景观规划设计,布置总平面图;道路交通规划设计、绿地系统规划设计、工程管线规划设计、竖向规划设计,估算工程量、拆迁量和总造价,分析投资效益。

(7)产业或项目环境评价。项目环境评价(EIA)指在一定区域内进行开发建设活动,事先对拟建项目(规划)可能对周围环境造成的影响进行调查、预测和评定,提出防治对策和具体措施,为项目决策提供科学依据。环境影响评价制度是从环境保护的角度,决定开发建设活动能否进行、如何进行的有强制性的法律制度。环境影响评价严格执行《中华人民共和国环境影响评价法》,以及环境评价法律法规(宪法、环境保护法、环境保护单行法、环境保护相关法规等)、环境政策与产业政策、环境标准和规范、建设项目(规划)的技术文件等。环境标准从内容和性质上予以分析,主要包括:环境质量标准、污染物排放标准、相关方法标准、标准样品标准、相关基础标准。环境标准从行政级别上主要分为国家环境保护标准和地方环境保护标准。其中,国家环境保护标准包括:国家环境质量标准、国家污染物排放标准、相关方法标准、国家标准样品标准、相关基础标准、国家环境保护行业标准。地方环境保护标准包括:地方环境质量标准、地方污染物排放标准。建设项目环境影响评价的管理程序主要包括:编制大纲→编制报告书→评估报告书→审批报告书。 aOyuce1MjX9i4S3KGDGFQO3m2p5MYiooHlGVaeCFtttFe9hw6iMYbk3UlsPB9VPn

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