下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
习近平总书记在“一带一路”国际合作高峰论坛上强调，要积极推进经济走廊建设，办好经贸、产业合作园区。自2006年我国政府批准“国家级境外合作区”起，境外经贸合作区（以下简称境外园区）逐步成为促进中国企业“走出去”的重要抓手。然而，境外园区项目的开发、建设、运营活动比一般境外投资项目更为复杂，合规风险更为突出，本文根据笔者的实务经验，对境外园区项目的典型合规风险进行了梳理，并对实现境外园区项目合规发展的具体路径提出了建议，以期为境外园区实务工作者提供参考。
境外园区是指在中华人民共和国境内（不含中国香港、澳门和台湾地区）注册、具有独立法人资格的中资控股企业，通过在境外设立的中资控股的独立法人机构，投资建设的基础设施完备、主导产业明确、公共服务功能健全、具有集聚和辐射效应的产业园区。
境外园区是中国企业“走出去”过程中，特别是在“一带一路”沿线投资建设活动中，探索形成的具有中国特色的国际经贸合作方式。众所周知，“一带一路”国家大多是处于工业化初期、中期阶段的发展中国家，缺乏有效的双边、多边投资保障机制和治理机制。中国企业通过与东道国政府、企业合作，借鉴中国的“特区”“开发区”等产业园区发展经验，在东道国投资建设各类出口加工区、经济特区、科技园区、物流园区、自由贸易园区、自由港等，一方面可以为入驻企业提供基础设施、政策支持、安全保障等一揽子支持措施，另一方面可以为东道国经济发展、就业创造大量机会。
近年来，我国境外园区建设、开发工作稳步推进，质量效益日益突出，在地区间紧密合作、产业优势互补、企业协作共赢过程中发挥着积极作用。截至2019年年底，纳入商务部统计的境外园区累计投资419亿美元，其中在“一带一路”沿线国家建设的园区累计投资350亿美元，上缴东道国税费超过30亿美元，为当地创造就业岗位33万个。
代表性的境外园区包括泰国泰中罗勇工业园、埃及苏伊士经贸合作区等。
中国在“一带一路”建立境外园区的产业领域主要集中在加工制造业、能矿资源和农产品加工等方面，近年来呈现朝着商贸物流园、科技合作园等方向升级的趋势。新冠肺炎疫情背景下，世界经济格局发生深度调整，也推动着境外园区向高精尖产业、数字科技领域逐步转型。商务部等主管部门出台的《数字经济对外投资合作工作指引》《对外投资合作绿色发展工作指引》明确鼓励数字经济企业参与科技研发型境外经贸合作区建设，打造境外科技创新平台，建设数字化境外经贸合作区；鼓励打造绿色境外经贸合作区，建设绿色低碳型园区。由此可见，数字智能、高科技、绿色低碳已成为境外园区下一步发展的主要方向。
相比一般境外投资项目，境外园区项目具有综合性强、开发周期长、参与主体多等特点，建区企业也因此面临更严峻的合规风险。通常，境外园区项目所涉合规风险包括市场准入风险、商业贿赂风险、土地权属风险、劳动用工风险、合作伙伴风险等。此外，境外园区绿色化、数字化发展趋势也促使建区企业在生态环境、数据安全等方面加强合规管理。
境外园区项目通常涉及土地开发、基础设施建设、产业定位、引进外资企业入园等重要事项，属于东道国政府严格监管的外商投资项目类型，东道国对建区企业通常也会设置严格的市场准入条件。从中国企业开发境外园区的实践来看，大多数境外园区项目属于中国和东道国政府共同关注或推动项目，受两国合作政策的影响，市场准入风险总体可控，但东道国政府对建区企业提供的具体政策、待遇、开放条件具有不确定性，需要在微观层面实现把控。实务中，建区企业通常需要与东道国政府谈判签署特许开发协议，取得东道国政府对境外园区建设开发的具体授权、对园区未来产业定位的专项许可，以及政府在土地开发、项目公司设立、基础设施建设、外汇管理、财税等方面的详细支持承诺，以降低后续违规风险。
商业贿赂也是引发境外园区项目合规风险的重要领域。“一带一路”国家商业贿赂风险总体较高。据有关统计，商业贿赂领域高风险及较高风险国家占“一带一路”国家总数的24%，而中高风险国家占“一带一路”国家总数的79%。
部分“一带一路”国家为了打击企业与企业之间、企业与政府之间的贿赂行为，出台了专门的反贪腐法案或其他相关监管规定，并不断加大执行力度。境外园区项目参与主体众多，诸多环节依赖东道国政府及合作伙伴的支持，建区企业在与有关各方打交道时需要格外警惕商业贿赂和腐败相关风险，公平公正地开展投资活动。
土地开发活动合法合规是境外园区项目合规的另一个重要指标。由于政权更迭、制度缺失等原因，部分“一带一路”国家的土地权属管理较为混乱。例如，东道国政府在批准项目用地时可能未对土地原有权利人进行充分补偿，导致建区企业获批的项目土地存在权属瑕疵，园区开发活动面临维权、抗议等风险，建区企业应该谨慎核查土地权属关系及证明。此外，还有一些“一带一路”国家对允许外国投资者投资的土地类型、土地权利性质进行了限制，建区企业必须提前调查、研究，避免违规事件发生。
“一带一路”诸多国家对外国员工在当地工作均进行严格管理，例如设置劳动许可、外国员工配额、本地化雇用要求等。建区企业向东道国派驻国内有经验的管理人员、业务人员时，如果不及时办理相关的工作、居住许可，则可能会面临不合规处罚。此外，建区企业通常需要雇用东道国本地居民进行辅助工作，由于民族、文化差异，东道国劳动法往往极具地区特色，例如中东某些国家要求特定地区的工作人员应为穆斯林，企业也需关注相关特殊规定，避免违规。
中国企业如对“一带一路”国家的投资环境不熟悉或缺乏园区项目经验，往往会选择和有经验的合作伙伴合作，共同推进境外园区建设。然而，合作伙伴既可以利用自身的资源和优势为企业提供助力，也可能因为自身合规问题为企业带来麻烦。实践中因为合作伙伴存在合规问题，导致中国企业交易受阻的案例并不少见。例如，某国内企业计划与合作伙伴合资在“一带一路”国家开发建设产业园，但因为合作伙伴在东道国存在欠税等违规事件，合资公司耗时一年之久仍未设立完成。
随着国际社会环境保护意识的加强，各国纷纷设置环境保护部门，要求投资者在当地的投资建设活动符合环境保护法律规定。境外园区项目通常涉及土地开发、基础设施建设施工活动，需要接受当地环境保护部门的监督，如果项目存在环境隐患，则可能无法顺利推进或面临合规处罚。此外，中国商务部等对外投资监督指导部门，也鼓励企业在境外园区活动中树立绿色、低碳、环保的目标，从而提高了对建区企业建设绿色合规体系的要求。
根据《数字经济对外投资合作工作指引》，国家鼓励数字经济走出去，特别是鼓励企业在条件成熟的“一带一路”共建国家开展技术创新合作和电子政务、远程医疗等应用场景合作；在基础设施条件不足的发展中国家加强移动终端合作，提高硬件普及率，推动软件开发与应用。由此可见，数字化将成为境外园区后续发力的主要方向。目前国际社会，包括诸多“一带一路”国家，均加大了数据安全、隐私保护方面的监管力度，出台了一系列数字经济领域审查和监管措施，数字经济企业需要格外关注在数据出境安全等方面的合规风险。
目前，国际社会政治经济秩序面临深度调整，“一带一路”国家作为中国的重要战略伙伴，各方在产能合作、绿色低碳、数字经济等方面的合作必将进一步深化，境外园区也将在次区域合作中发挥更大的作用。建区企业遵守国内国际相关规定，合法合规开展园区建设运营，打造“一带一路”上的合规明珠，对于建设“阳光丝路”具有重大意义。在大合规理念的指导下，国家相关主管部门先后出台了《企业境外经营合规管理指引》等一系列政策文件，引导、规范境外园区合法合规、可持续发展。为此，我们建议建区企业针对境外园区项目建立事先、事中、事后，覆盖园区项目全流程的合规管控机制。
在项目投资阶段，有以下参考措施。
①项目渠道。建区企业需要严格遵守东道国法律要求，通过合法程序获取项目，坚持公平竞争，抵制商业贿赂，杜绝虚假宣传业绩或其他不正当竞争行为。
②尽职调查。建区企业需要在投资前全面评估项目可行性和总体风险，聘请专业法律顾问对东道国法律环境进行调查，包括但不限于东道国外资准入、国家安全审查、行业监管、贸易管制、外汇机制、担保制度等方面的法律法规和监管要求，并核查境外园区项目所涉开发地块权属是否清晰、合规等。
③投资架构。建区企业需要结合风险隔离和境外园区项目管理的要求，设计可行的投资架构、路径，包括在东道国设立一个或多个项目开发公司或运营公司、与商业合作伙伴设立合资公司等。项目公司应按照中国和东道国法律法规的要求进行日常治理，对重大事项及时开展合规论证。
④商业谈判和交易文件。建区企业需要重视与东道国政府的项目谈判，并以书面交易文件形式（包括但不限于特许权合同、开发协议、合资协议、股东协议等）固定谈判成果。商业谈判的内容应覆盖项目开发、建设、运营、投资促进等环节的重要事项，例如：项目所涉特许经营权的性质、期限、所附条件；项目所涉地块的面积、位置、涉讼情况、成本、权属负担、交付时间；东道国政府给予项目的政策支持（包括但不限于税务激励政策、招商支持条件、最低业绩担保等）；项目融资要求、开发建设要求、经营管理要求；园区的产业规划和商业定位，入区企业资质要求、条件；建区企业未来退出项目的限制条件，退出时可获取的补偿对价；东道国政府的陈述保证事项、违约事件，以及建区企业可寻求的救济措施；项目有关争议的解决方式、适用法律等。建区企业在签约环节，还应注意核查东道国政府签约代表是否具备签约权限，必要时要求签约代表提供授权书等证明文件。
⑤监管手续。建区企业在开展正式投资前，应根据中国有关法律规定向国家发展改革委、商务部、外汇主管部门等办理必要的境外投资登记、备案、审批手续，并根据东道国关于外资准入、国家安全审查、行业监管等方面的法律法规和监管要求，办理必要的市场准入手续。
⑥项目融资。建区企业对外融资应遵守国家关于跨境投资、外汇管理的有关规定，按要求提供必要的担保，办理必要的政府登记手续，确保资金合法出境。
在项目开发阶段，有以下参考措施。
①项目许可。建区企业需要注意依照东道国法律要求申请项目建设、开发相关许可，包括工程许可、环境许可等；同时关注东道国政府承诺的政策性支持措施是否落实到位，例如境外园区是否已依约定取得特别经济区或其他特区的法律地位。
②项目建设。境外园区的开发、建设活动应严格按照建区企业与东道国政府达成的协议执行，包括但不限于里程碑要求、作业质量要求、交付标准等。工程建设、施工、环保和消防所适用的标准应符合东道国法律或相关国际惯例。建区企业需要遵守东道国有关安全标准，避免安全事故发生。
③外部采购。在境外园区项目选聘外部供应商、施工方、分包商、运营商时，建区企业应严格遵守国内与东道国的相关法律法规，通过招投标或其他合法程序选定，不得违反与反不正当竞争、反垄断、反商业贿赂有关的任何规定。
④合作伙伴管理。建区企业需要积极主动地识别、管理与合作伙伴（包括但不限于供应商、代理商、分销商、咨询顾问和承包商等）有关的合规风险，对重要合作伙伴应组织开展合规调查，及时传达建区企业对自身与合作伙伴的合规要求，通过要求签订合规协议、做出合规承诺或在商务合同中纳入合规约定等方式促进合作伙伴行为合规。
⑤合同管理。在境外园区项目订立建设时、施工、运维等重大业务合同时，建区企业应对合同内容进行严格审查，按规定的审批程序签订或变更合同，并对合同文件分类管理和妥善保存。
⑥环境保护。在开展园区施工建设时，建区企业应遵守东道国环保法律法规，按规定申请项目建设相关环保许可，落实环境影响评价，积极防范生态环境风险，制定环境事故风险应急预案，采取合理、必要措施降低或减缓投资合作可能产生的不良生态环境影响，依法或按照国际惯例做好生态环境保护和修复。
在项目运营阶段，有以下参考措施。
①园区招商。在园区招商环节，建区企业需要对入区企业做到关键信息公开、透明，例如园区基础设施条件和配套服务、园区的产业规划和优惠政策、园区土地和厂房的最低租赁期限及各项费用的支付要求。需要注意的是，不得有虚假广告、商业欺诈等行为。
②园区管理。建区企业需要针对园区及入区企业建立合规管理规范，督促入区企业合规经营，定期对入区企业的有关员工进行合规培训，及时了解入区企业经营中的各项合规问题，协助其与相关政府部门有效沟通。
③员工管理。对于派驻到东道国工作的人员，建区企业需要制定合规守则和管理规范，依法合规办理员工出入境手续和工作许可。对于雇用的当地员工，建区企业应避免出现种族、部落、肤色、宗教、性别等方面歧视待遇，依当地法律要求规范用工手续，为员工提供必要的劳动保护措施，定期开展合规培训。
④数字化和信息化。对于参与境外园区建设运营的数字经济企业，应严格遵守有关数据出境安全管理的规定与东道国法律法规及国际通行规则，健全数据安全管理制度，妥善应对数字经济领域审查和监管措施。建区企业可以通过加强信息化建设，完善数据的记录和保存流程，增强对保密信息的加密措施，并运用大数据等工具，强化对经营管理行为依法合规情况的实时监控和风险分析，实现信息集成与共享。
⑤安全保障。鉴于“一带一路”国家安全事件多发，建区企业需要有针对性地制定安保预警措施及安全事故应急处置机制，增强安全防护能力，条件允许时可提前将安全保障条款纳入项目协议或合同，明确建区企业与东道国政府的安保责任界限。
⑥绿色低碳。建区企业需要提高入区企业和项目环境准入标准，制定绿色发展战略，健全绿色合规体系建设，推动区内产业绿色化，努力减少碳排放，按照国家和国际社会有关要求推动绿色低碳型园区建设。
⑦持续合规。建区企业需要持续关注中国及东道国合规政策的变化，定期排查梳理境外园区项目的合规风险，特别是重大决策、重大合同、大额资金管控和境外机构治理等方面存在的合规风险，对排查发现的合规风险及时处置，实现境外项目持续合规。