英国城市化始于18世纪60年代,与工业革命同步。19世纪初,英国城镇如雨后春笋般拔地而起,小城市变为大城市,大城市形成城市群。当时英国城市的特色非常鲜明,港口、矿山、冶炼、纺织、钢铁、商贸等具有专门功能的城市迅速崛起,伦敦、曼彻斯特、伯明翰、利物浦、谢菲尔德、格拉斯哥等一大批工业城市跻身世界名城。到1851年,英国城市化率为51%;到19世纪末,英国城市人口达到70%,成为世界上第一个真正实现城市化的国家。
英国城市化是不同产业互动的结果。19世纪,英国农业劳动生产率居欧洲首位,农业技术改进和农产品商品化程度的提高,使英国能以较少的农业人口养活日益增多的城市人口,为英国城市化和工业化提供了重要的物质和劳动力保障。科技发明使得各种新机器广泛用于工业生产,各行各业生产规模不断扩大,新工厂不断涌现,必然促使城镇范围不断拓展,并迅速发展为大都市。交通运输革命使得公路、运河、铁路的里程突飞猛进,极大地加强了英国城乡之间的经济联系,促进城乡一体化,而第三产业的配套服务,也是城市化进程深化的助推剂。
从20世纪60年代开始,随着汽车在家庭的普及,英国人口开始大量向小城镇迁移,大中城市周边的卫星城镇迅速兴起。在城市化过程中,英国通过中小城市的改造和振兴,使大、中、小城市走向精密化,并相互协调,以此带动英国城乡一体化进程。
英国小城镇的快速发展有三方面的原因:一是特大城市的市区拥挤,环境恶化,降低了市区的吸引力;二是小城镇宽敞的住房,合理的房价,优美的环境,超市、银行、医院、学校、休闲等公共服务的完善配套,提升了生活品质;三是通信及交通的发展,扩大了人们的活动范围。英国政府适时调整了行政区划,出现了大伦敦、大伯明翰、大曼切斯特等地方行政机构。
为进一步带动小城镇的发展,英国政府实施了逆城市化行动,将政府部门或其下属机构向小城镇转移,以期带动小城镇的基础设施建设,推动小城镇整体经济发展,缩小其与大中城市的差距。
20世纪60年代,英国把相应的政府管理部门,如车辆管理局等设在了伦敦以外的中小城市。20世纪后期,英国中央政府机构开始迁离首都伦敦,地方政府机构开始迁离市区,如英国外交部的政策研究部门从市中心的总部搬到城外,英国金融管理局由伦敦市区搬到伦敦东部新区,许多政府部门有多个办公地点,市区仅保留部分窗口部门,大量的政策调研、内部行政等部门都搬到了城外的小镇。
英国政府的行动很快得到公共事业单位及企业的响应,高校、研究所、博物馆等公共事业单位紧随政府之后开始了迁移,许多原本在市区的大学纷纷到小城镇设立第二、第三校区。英国大企业总部落户小城镇也渐成趋势,如英国泰晤士水公司总部在斯文登小城,英国燃气公司总部设在了温莎小镇,英国劳斯莱斯公司总部在德比小城,英国航空公司总部在伦敦希斯罗机场附近的哈默兹沃斯小镇。许多跨国企业也把英国总部设在了小城镇,如能源企业EON的英国总部在考文垂小城,丰田英国总部在朴次茅斯小城。
英国是世界上最早开始城市化的国家,也是世界上城市化程度最高的国家之一,目前英国的城市化率已达92%。在英国城乡一体化过程中,中小城市建设战略发挥了重要作用,全国现有3000多个中小城镇。
在城市化进程中,由于人口的大量迁移,不同层次的城镇功能发生很大变化,英国城市化理念也逐步发生转变,过去以城市为中心无序发展的状况得到较为彻底的改善。从20世纪80年代起,通过科学规划,英国大城市分区实行优势互补,各区突出特点,形成城市多功能协调发展;通过精细化设计,中小城市简化主体功能,让市场规律确定其功能产业,与周边大城市协调发展,使各大小城镇更加现代化、精密化,最大限度地满足可持续发展的需要。
伦敦市政府还支持大规模开发新的小城镇。新的小城镇开发通常追求“小而精”而非“大而全”,城镇功能较为单一,根据其城市地理位置和特点,以及与中心城市配套,让经济规律决定其城市主体功能产业。
经历了200多年的城市化发展后,英国城乡在基础设施及公共服务方面的差别依然存在。英国政府成立了“农村事务委员会”,专门负责研究城乡差别,制定消除差别的政策。毕竟城乡差别的消失才是全面实现城市化,或者是城乡一体化的标杆。
20世纪80年代,英国开始出现城乡一体化现象。第二次世界大战后英国加强了对农业的干预和扶持,国内农产品供给很快改善,农民收入大幅提高,农村一改落后的历史面貌,与城市逐渐接轨。由于英国及时调整农村战略,提倡社会公正,消除社会排斥,逐步实现“乡村城市化” 。2000年,英国出台了《农村白皮书》,提出农村经济、社会、环境可持续发展的愿景。2004年英国又出台《农村战略》,提出三大目标:支持农村企业发展;让农村人和城市人一样享有均等的社会服务和选择机会;提升农村价值,为后代保护环境。《农村战略》还重新定义了英国城乡概念:过去是按土地使用性质区别城乡,而现在是按人口数量划分城乡,人口在1万人以下的地区就是农村。根据新定义,2004年英国19%的人口居住在农村,英国政府预计未来城乡一体化步伐将加快,城乡经济活动及生活方式将进一步趋同。
农业规模化经营是英国城乡统筹政策的重要内容,目的在于整合乡村资源,发展地区优势产业。根据英国环境、食品和农村事务部(Defra)2014年2月的统计数据,在英国农村地区,每万人企业数达520家,小企业(Business)数量比城市地区还多,年营业总额超过3000亿英镑,这说明英国的中小企业大部分集中在农村地区。农林渔企业占英国全国注册企业数的5%,它们是农村地区的主导产业,农林渔企业占英国农村地区注册企业数的17.4%,专业化科技服务业企业占14.8%,批发和零售贸易、机动车修理企业占14.1%,建筑业企业占12.3%。 由于乡村企业的飞速发展,使城乡在就业上的差距得以缩小,这一趋势从20世纪60年代就开始了。20世纪80年代,农村中小企业的就业量已经高于城市企业。此外,英国政府对农村市场的培育,以及对制造业生产工艺创新的鼓励政策,使乡村企业的创新能力得到不断提升。在与城市的互动中,英国农村地区抓住自身优势和政府的优惠政策,积极参与市场竞争,吸引了众多的乡村企业投资者,农村庞大的劳动力市场、众多的独立承包项目和政府优惠政策一直被人们视为投资创业的良好目的地。
英国一直重视农村的道路、排灌、水电等基础设施,以及教育、文化、卫生等社会公共事业建设,逐步实现了乡村生活方式的城市化,乡村拥有与城市同等的生活条件。另外,职业教育也是一大重点,英国在全国范围内建立了职业教育网络,根据地方产业特色,实行多元化的农民职业技术教育。 同时,英国政府十分重视农村得天独厚的生态环境优势,认为这是农村的核心竞争力所在。为此,从1978年开始,英国政府已经在全国范围内组织四次乡村调查(Countryside Survey),对农村地区的水资源、土地利用、生物多样性、植被和地理环境等的变化情况进行长期监控和评估,并建立了农村生态服务系统(Ecosystem Services),在政策制定、资金支持、灾害预防、资源利用等方面为农村生态系统保护提供保障,以充分挖掘农村生态环境的经济价值。
英国在推进城乡一体化的过程中十分注重对土地的有效保护和利用。
英国是典型的土地私有制国家,90%左右的土地为私人所有,土地所有者对土地享有永久业权,包括对地下矿藏的所有权。然而土地所有者要进行土地开发,必须申请取得开发许可,以获得土地发展权,即取得更高强度、更高价值的使用权,并缴纳发展价值税。
英国是一个岛国,国土面积狭小,耕地面积所占比重在西欧各国中也是最小的。英国在第二次世界大战以前,对耕地基本不予保护,工业化、城市化所需要的农产品主要依赖国外。第二次世界大战以后,英国进行土地调查、分类定级和科学规划,制定了一系列与土地有关的法令,逐步加强对耕地的保护,严格控制城市建设用地。目前,英国有超过3/4的土地用于农业。
过去英国庄园上或村社里的每户农民所耕种的可耕田都以条田的形式存在,每块条田大约1英亩,每个农户大约可分得几十块条田。条田的耕种既费时又费力,严重影响了生产效率。后来,英国采取措施进行土地改革和土地整理,大大提高了土地的规模经营度。目前,英国共有42万个农场,平均每个农场拥有72英亩土地,大多为集中连片土地,而欧盟国家每个农场仅拥有17英亩土地,英国的农业生产效率相较欧盟国家居于领先水平。
英国作为最早开展城乡规划立法的国家之一,自1909年颁布第一部关于城乡规划的法律——《住房及城市规划条例》以来,先后颁布了20多部这方面的法律法规,形成了由中央、地区和地方三级组成的完善的规划制定管理体系和完整的规划立法体系。1947年,英国颁布了《英国城镇和乡村规划法》,奠定了英国现代规划体系的基础。1990年,英国颁布新的《城市规划法》,新法以城乡统筹为核心,强调城市和乡村的协调发展,完善了国家、区域、结构和地方规划体系。新法颁布后,政府干预职能得以强化,并建立了城乡规划监控系统,对城乡建设、绿化、房地产开发等行为进行监测。20世纪以来,为了解决城市化快速发展带来的生态环境、社会管理及经济结构转变等问题,英国政府通过创建新城(new town)转移200多万人口,通过产业转移、旧城改造、发展乡村基础设施等措施,将乡村作为城乡规划的重要支点。新城建设体现的是城市和乡村在生产方式和生活方式上的完美结合,是城乡统筹规划的典范。