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新一轮改革谋划需正确处理政府与市场的关系，重视央地关系尤其是事权责任的进一步理顺，逐步深化省以下改革，推动建设与新形势、新动能相适应的财税体制。
袁海霞
中诚信国际研究院执行院长
财政部政府债务咨询专家
北京
2023年中央经济工作会议提出要谋划新一轮财税体制改革，作为全面深化改革的重要组成部分，新一轮改革应与现阶段我国经济社会的发展变化和需求相适应。1994年分税制改革是我国经济转轨时期的系统性制度变革，也奠定了当前我国财政关系的基本格局，随着三十年经济社会的快速发展，现行财政体制逐步暴露出一定不足。近年来，经济进入新常态，叠加疫情冲击、房地产行业持续调整，宏观税负持续下行，地方财政矛盾加剧，债务风险上升，推升了新一轮财税体制改革的必要性。
1994年分税制开启了中央地方按税种划分收入的分成方式，此后中央持续完善分税制框架下收入划分、事权及支出责任划分以及相关配套制度。但目前央地财政事权和支出责任划分还存在一定的不清晰、不合理问题，导致资源配置效率不高，地方政府支出压力较大。
央地事权责任划分合理性、规范性有待提高，法律制度相对缺乏
部分具有一定全局性、外溢性意义的支出责任过度下放，地方政府承担较多事权及支出责任。中央本级支出主要集中在国防、粮油物资储备等方面，其余主要领域普遍以地方支出为主，社保、教育等具有较强全局性、外溢性的领域，地方支出占比也分别超八成、六成
（见图1）。疫情期间，地方政府承担了大量宏观调控及公共服务职责，支出负担进一步加大。考虑转移支付后，地方财政自2008年金融危机以来持续收不抵支，2023年考虑转移支付后的地方收入对广义支出的覆盖程度仅86.3%（见图2）。
部分领域事权和支出责任划分方案规定较笼统，存在模糊地带，且缺乏统一的法律规定，实施性有待提高。第一，不同级次政府间事权责任界定相对不清晰，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对县级以上人民政府的职权规定相同，没有区分政府级次，对乡级政府职权规定与县级相比删除了若干职权，但差异不大；在央地事权划分上，央地共同事权较多，中央一般通过对地方进行一定比例补助来执行，但在具体实践中易出现职责不清、相互挤占或都不管理的情况。第二，事权责任不清晰导致支出责任也不清晰，由于政府的隶属关系，上级部门容易习惯性将事权责任下移，出现越是基层政府，事权越多的不合理现象。第三，我国现有事权及支出责任划分方案都是以党和政府颁布的文件形式出现，尚无统一完整的明晰划分政府间事权责任和支出责任的法律法规，容易使得政府间事权责任和支出责任划分具有非正式性、偶然性和随意性，同时也增加了政府间博弈难度和谈判成本，制度稳定性较差。
图1：主要领域央地财政支出比例（%)
数据来源：Wind，中诚信国际区域风险数据库
图2：考虑中央转移支付后的地方财政收入难以覆盖支出
数据来源：Wind，中诚信国际区域风险数据库
清晰合理划分央地事权与支出责任，完善转移支付制度
其一，厘清政府与市场关系，明晰政府事权及支出责任边界，充分发挥市场机制作用，减轻政府支出压力。对于公益属性强且关系社会民生的纯公共领域，仍以政府承担为主；对于市场化程度较高、公益属性逐步减弱的准公共领域，应注重发挥政府投资引导作用，鼓励社会资本深度参与；对于完全可由市场机制解决的领域，应简政放权，松绑支持，在减轻政府事权压力的同时更好发挥市场在资源分配中的作用。
其二，深化央地间事权及支出责任改革，适度上移部分支出责任至中央，推动事权划分规范化、法制化。一是要持续推进事权及支出责任改革，在既有的央地事权责任划分改革领域进一步细化落实，调整、理顺央地事权划分的具体安排，提高可操作性；同时也要结合新形势发展进一步拓展新领域改革。二是要有层次地上移部分事权及支出责任至中央，重点将涉及生产要素全国流动和市场统一的事务，以及跨区域的事务明确为中央财政事权，加强中央直接履行的事权和支出责任；适当上移教育、社保、科学技术等具有全局性、外溢性领域支出责任至中央，降低地方财政负担。三是在法律层面明确事权划分原则，对中央事权、地方事权、央地共同事权做出原则性、根本性的裁定，保证事权划分方式的稳定性、有效性和持续性。
其三，完善转移支付制度，发挥政策效能。近年来中央对地方转移支付规模持续上升，2023年规模突破10万亿，占地方综合财力比重或超30%，较高规模的转移支付对于缓解地方财政压力发挥了重要作用，但过多的转移支付也对充分发挥地方积极性产生一定制约，易引发道德风险。短期内建议持续加大中央转移支付力度，减轻地方财政压力；中长期则需通过制度完善提高转移支付制度分配的合理性、资金使用的有效性，更好发挥转移支付制度效能。一方面要优化转移支付结构，进一步完善分配方法；另一方面，要健全从源头到末端的转移支付管理体系，将资金用在刀刃上。
目前我国省（直辖市、自治区）以下财政体制基本形成，但较央地间改革相对滞后，是建立现代财政体制的薄弱环节。近年来全国近五成区县财政自给率不足30%，伴随新型城镇化进程加快，对基本公共服务均等化要求提升，基层财政持续承压。
省以下财政改革相对滞后，仍待进一步规范化及制度化
一是部分事权范围及支出责任划分不清晰，制度效率偏低。党的十八大以来，我国省以下财税体制改革已有针对性地推进，2022年国办20号文
提出了纲领性意见，但目前改革相对偏慢，且现行制度文件的横纵向差异均较小，缺乏更为有力有效的制度性约束。一方面是省以下各级政府间的事权划分较为模糊，尤其是市以下划分更不彻底，且缺乏上位法约束下分配主观性较强，上下级博弈难度大，易导致下级政府被动接受上级安排的事权，加大基层支出压力。另一方面是支出责任分担机制仍待完善。除各级政府本级经常性支出归属相对清晰外，一些基本公共服务支出事项多级政府共担特点明显，且部分公共支出领域尚未约定政府间基本分担关系，存在一事一议、上下博弈、互相推诿的情况，易导致支出责任层层下移。
二是税源分配、税收分享仍有一定优化空间。在“分税制”基础上，各省自主确定税收分享方式，不同区域、不同税种间省以下分成比例差异较大，虽有助于协调区域均衡发展，但由于法律约束欠缺，也存在税源分配、税收分享的不足之处。一方面，省以下税源高度重叠、共享税较多且均由上级政府确定分配比例，导致部分基层政府培育税源积极性不足，且制度层面的约束不足可能导致纵向层级间的竞争，基层政府明显处于弱势。另一方面，税收分享方式待进一步规范，同一税费收入在省与市、省直管县，市与所辖区、县之间的分享比例差异较大，或出于对弱地区的支持，但易造成管理混乱或过度干预市场。
三是省以下转移支付制度仍有完善空间。目前省以下转移支付分配使用及绩效管理机制仍有一定不足，省以下转移支付由省级政府掌握分配权，上下级博弈中额度分配存在随意性，易影响财力均衡效果及资金配置效率，且资金层层下达中面临时效性滞后、精准性不足等问题，较难满足基层需求。
理清省以下财政关系，适度上移事权下放财权、完善转移支付
其一，加强顶层设计，提升法律约束力，清晰界定各级事权、适度强化省级事权，并严格根据事权界定支出责任，差别化确定省以下分担比例。根据基本公共服务受益范围清晰界定省以下各级事权，适度强化省级事权，共同事权要考虑各方受益程度及市县承受能力；同时可探索对现有民生事项进行“瘦身”改革，取消、合并部分不符合现阶段发展需求的事项。支出责任需严格根据事权界定，严禁向下层层“转嫁”，共同事权支出责任需考虑市县经济发展水平、财力状况，差别化确定各级支出责任分担比例。此外需注意，省以下事权责任划分同样需以规范化、法律化的形式确定下来，并从顶层设计角度研究建立动态调整机制，提高制度约束力，从而保证划分的有效性和稳定性。
其二，理顺省以下收入关系，适度下放财权，规范收入分享方式，并落实税收法定原则。目前部分省份（自治区）省本级集中了更高的收入，财事权不匹配易加大基层矛盾，如2022年剔除直辖市后，宁夏、海南、贵州省（自治区）本级一般公共预算收入占比高达41.9%、34.9%和30.9%，其支出占比分别为25.8%、28.1%和24.5%，对应缺口为16.1、6.8和6.4个百分点。因此，后续应进一步理顺省以下收入关系，加快地方税建设，落实税收法定原则，并适度推动财力下沉，可适当研究提高市县税收分成比例的可行性，但针对省内发展差异大的区域，省本级也需集中一定财力，支持财力薄弱地区。
其三，科学完善省以下转移支付制度，加大对薄弱地区、基层政府支持力度。第一，分类完善转移支付机制。一般性转移支付需注重区域间财力均衡，辖内发展水平差异较大的区域可适当提升省级留成比例；专项转移支付可逐步退出市场机制能有效调节的领域，社会资本活跃区域可适当控制专项转移支付规模；共同财政事权转移支付需严格匹配事权责任，确保本级事权责任履行到位。第二，科学制定转移支付方法及额度。若采用因素法分配，需科学制定测算公式，结合市县实际情况赋予不同因素相应权重或标准，例如发展水平、财力状况、绩效评估结果等；若采用项目法分配，需统筹考虑项目成熟度、可行性、收益情况等。
自1994年实行分税制以来，我国地方税体系改革探索持续推进，并依托所得税改革、预算法实施、“营改增”等不断深入。随着经济社会的不断发展，现行地方税体系仍存在一定不足。
地方税发展历经多个阶段，仍存在主体税种缺失、规模小等问题
一是当前地方税以共享税为主，缺乏主体税种或不利于地方财力稳定。自2016年“营改增”以来，地方税体系逐步转为以共享税分成收入为主的结构。2022年地方税收占一般公共预算收入比重约七成，其中国内增值税和所得税收入占地方税收比重约60%；而地方专享税收入在税收总额中的比重不足三成，虽有8个税种，但缺乏收入稳定且占绝对优势的税种；另外，具有共享性质的城市维护建设税、资源税、印花税合计收入比重也较低，从全国来看这三个税种总收入的近八成分享给了地方，在地方税收中仅占13%。整体看，目前我国地方税收主要依赖增值税、所得税等共享税，分布不均衡且流动性较强，而地方专享税存在税源分散、规模小、征管难等特点，均难以承担主体税种的重任。地方税主体税种的缺失，易导致地方缺乏税源建设积极性以及长期稳定的税源保障，不利于防范和应对风险。
二是地方税收入增速下滑、缺口大，对地方事权及可支配财力的支撑不足。近年来，受“营改增”、疫情冲击、大规模减税降费等影响，地方税收增长放缓，占整体地方财政收入的比重以及占全国税收收入的比重均回落。对比地方支出责任看，近年来我国连续采取扩张性财政政策，财政支出规模进一步扩大；尤其在疫情冲击下承担的公共服务和基础设施职责越来越大，地方财政支出占全国财政支出的比重超过了85%，地方收支形成较大缺口，易导致地方政府更为依赖中央转移支付和举债融资，不利于长期可持续；同时大力挖潜非税收入，也易导致地方收费混乱，亦影响财政运行的稳健性。
优化税制结构强化顶层保障，促进形成财源稳定的长效机制
其一，延续以共享税为主的地方税体系，并逐步确立主体税种增厚财力。从财力保障及征管效率出发，现阶段应延续以共享税为主的地方税体系，但建议适当提高地方分成比例，以保证地方财力稳定和可持续。2013—2015年我国地方税收中营业税和共享增值税年均合计规模约占地方税收的46.8%，以2022年国内增值税规模粗略估算，地方共享比例应提高至70%以上（目前50%），才能使地方税收对经济发展的贡献能力逐步恢复到2016年之前的水平。同时，建议继续推进消费税改革，目前消费税占全国税收的比例大约10%，后续可逐步后移征收至批发零售环节，拓宽税源，并适当下放地方，引导地方改善消费环境。长期须着眼于形成财源稳定的地方税长效机制，共享税相比地方专享税而言，对地方政府发展经济、涵养税源的激励作用相对较弱，地方政府仍应因地制宜，逐步形成以地方专享税为主的地方税体系。
其二，探索适度下放税权的可行性，增强地方政府履职财力及动力。我国不同地域在经济发展水平、资源要素禀赋和税源结构等方面存在较大差异，在延续大部分税收立法权集中于中央的前提下，可探索把具有地方特色、税源分散的税种立法权和征管权下放，例如在规定范围内地方可调整管辖区域内部分税种的税基、税率、减免、开停征等事宜，增强各地政府履行公共职能的积极性。由于部分地方税种征收成本相对更高、难度更大，须由全国人大进行审核与监管，并建议尽量将税权集中于省市层面，以规范地方税收竞争、提升征管效率。
其三，税制改革推进中需关注央地财力格局的总体稳定。当前国内外形势更趋复杂多变，对中央政府统筹协调和地方政府公共服务效率提升均提出了更高要求，央地财力结构的基本稳定是维持财政汲取能力及宏观调控能力的必要前提。因此捋顺央地收入关系、充沛地方税收收入需合理推进，科学划分央地财权，按不同税种稳步下放税权，在完善地方税体系中增强基层公共服务保障能力。
财税体制改革要与经济社会的发展变化和发展需求相适应。在当前新旧动能转换持续深化过程中，传统动能拉动力有所减弱，而以数字经济为代表的新兴产业或逐步成为经济增长的重要引擎之一，新一轮财税体制改革也应探索构建与新形势、新动能相适应的财税体制。
其一，深化新旧动能转换、加快推动新动能成势，培育壮大税源根基。面对当前经济运行中存在的多重压力，中央经济工作会议提出“先立后破”，在经济发展动力转换中需要防止房地产硬着陆，适应行业发展规模，根据实际的改善型需求等保持平稳运行；同时，需要通过深化土地、劳动力、资本、数据等要素市场化配置改革加快培育经济发展新动能，挖掘新的增长点。近年来，随着以云计算、大数据、互联网、人工智能等为代表的新兴数字技术快速发展，我国数字经济发展迅速，2022年我国数字经济规模已超过50万亿元，数字经济占GDP比重达到41.5%，数字经济规模稳居全球第二，以数字经济为主的新兴产业领域正逐步成为经济发展的新动能。地方政府需顺应时代形势，因地制宜培育和发展新技术、新产业、新业务和新商业模式，着力推动新动能成势，在此基础上培育壮大税源根基，推动税收与经济发展同向而行、同频共振。
其二，结合新动能发展和产业组织形态变化完善税收制度。在当前新经济、新业态持续涌现的背景下，税收制度也要主动适应变革趋势进一步改革和完善。后续可紧跟数字经济等带来的新业态，及时调整征税主体、产品和劳动收入性质的界定方式，推动相关潜在税基转化成实际税收收入，提高税收制度的运转及税收治理成效。同时，在强化新领域涉税信息采集、行业研究分析的基础上，稳妥探索数字服务税、数字资源税等新型税种和涉税客体，合理增厚税收，发挥税收经济调节作用。此外，还可立足本地企业创新、产业转型需求，增强税收优惠政策导向性，如针对新兴产业高附加值、无形资产占比大、前期投入高等特点，合理设置阶段性、有针对性的税收优惠政策，进一步丰富税收优惠形式，从而激发市场活力，助力地方经济转型升级。
其三，加速数据要素价值实现，促进“数据财政”有序发展。当前房地产政策持续调整下，土地财政难以为继，而数据财政能更好地适应数字经济发展趋势，逐步推动地方财政转型。一方面，要积极推进数据要素资产化、资本化探索，加速数据要素价值实现。数据要素作为第五大要素，与土地要素相似，其价值实现涉及资源化、资产化与资本化的过程。2023年8月发布的《企业数据资源相关会计处理暂行规定》为数据资产入表提供了极富时效性的实践指导，推动了数据要素的资产化进程；12月发布的《关于加强数据资产管理的指导意见》，明确支持用于产业发展、行业发展的公共数据资产有条件有偿使用，为公共数据资产管好用好提供了政策指导。未来仍需进一步强化对数据要素资产化、资本化的引导和规范，自上而下推动数据要素价值实现。另一方面，地方政府也需抢抓数字经济发展机遇，着力推动区域数字化发展，为发展数字财政奠定基础；同时，还需从挖掘公共数据价值、积极探索数据运营模式、规范数据要素交易流通管理等多个维度出发，推动向数据财政转型。
（汪苑晖为中诚信国际研究院资深研究员，梁蕴兮为中诚信国际研究院高级研究员）
（责任编辑：钟龙军）
参考文献：
1.贾康等，分税制改革三十年：回顾与展望，地方财政研究，2024年。
2.李森，完善中央政府与地方政府事责财权关系研究，经济科学出版社，2020年。
3.袁海霞，构建防范化解地方债务风险长效机制需要处理好五大关系，中国财经报，2024年。
4.袁海霞等，我国房地产行业转向新发展模式的若干思考，中国金融，2023年。
5.袁海霞等，从信用视角看国发20号文，工作论文，2022年。