关于进一步深化经济责任审计的思考

领导干部经济责任审计，是各级党委、政府和社会各界普遍关注的一个热点问题，也是各级审计机关面临的一个重要课题。

一、关于经济责任审计的概述

（一）经济责任审计的内涵

要了解什么是经济责任审计，首先必须弄清“经济责任”的概念，两办《规定》第四条给出了明确的定义：经济责任，是指领导干部在任职期间因其所任职务，依法对本地区、本部门（系统）、本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应当履行的职责、义务。关于经济责任的内涵，要把握三个要点：

一是“经济”。辞典里的解释是指社会物质生产、流通、交换等活动；经济责任审计里的“经济”，主要指与财政财务收支以及有关经济活动相关的事项。两种解释有所区别也有联系。

二是“责任”。领导干部的责任是多方面的，有政治责任、经济责任、社会责任乃至家庭责任，审计关注的是经济方面的责任，是领导干部基于本人所担任的特定职务，管理和运用公共财政资金、国家资源、国有资本、相关社会资金以及其他经济活动时应当承担的职责和义务。

三是“所任职务”，主要是指领导干部或主持工作的领导干部在特定单位所担任的特定职务，而不是领导干部担任的所有职务。比如要审计的是某公司的总经理，而这个总经理同时又担任某协会的会长，在这个审计项目中要审计的是该领导人员担任公司总经理职务应当履行的职责和义务，而不包括担任某协会会长应当履行的职责和义务。但是，所涉及的重大违法违纪问题除外。

明确了经济责任的内涵，再解释经济责任审计的概念就很容易理解了。经济责任审计，就是审计机关通过对领导干部所任职地区、部门、单位的财政财务收支及相关经济活动进行审计，来监督、评价和鉴定领导干部履行经济责任情况的行为。

（二）经济责任审计的特点

经济责任审计同其他常规审计不同，具有自身特点。

一是特殊性。经济责任审计是对“人”的监督，这是经济责任审计区别于其他审计的一个最显著特征，其目的在于通过审计监督，加强对干部管理监督，加强党风廉政建设和党的执政能力建设。通过实施经济责任审计，促进领导干部贯彻落实科学发展观，推动本地区、本部门、本单位经济社会科学发展。

二是综合性。经济责任审计既是审计监督的有机组成部分，又与干部监督管理、纪检监督等密切相关，集审计监督和干部管理、纪检监督等多项工作和目标于一身。从项目上讲，经济责任审计对审计事项进行审计或者评价、判断，不是一个孤立、单一的过程，而是一个联系的、多维的审计、评价和判断的过程，是对领导干部履行经济责任情况的综合考量。

三是政策性。经济责任审计政策性很强，从审计内容和审计评价上讲，经济责任审计涉及贯彻落实科学发展观、推动经济社会发展、执行经济政策、实施重大经济决策等情况的审计和评价，涉及范围广，政策性极强。从结果运用上讲，经济责任审计结果直接影响到领导干部选拔任用，直接影响党委、政府的决策和管理，会对经济和社会发展产生直接或者间接影响。

可见，经济责任审计是一种特殊的审计监督制度，它是适应中国的改革开放和经济发展而产生和发展起来的审计监督制度，有别于传统审计，历史上没有，国外也没有，它是制度创新的产物，是中国特色社会主义市场经济和社会发展的产物。

不妨我们也可以了解一下国外的情况，目前，在国外审计界，也刮起了“政府责任”的风潮，最主要的代表是美国。美国审计署现在已改名为“政府责任办公室”，拓宽了审计领域，对政府履行责任情况实施审计并出具审计报告，突破了传统财政财务收支的范畴。但其对审计的拓展和延伸，是在绩效审计的基础上增加了“职责履行”的成分，与我国的经济责任审计相比在审计范围、深度、有效性和效果上，还有很大的差距。英国、澳大利亚、加拿大等国家探索开展了政府绩效评估，对政府及其部门，以及特定的区域进行全面的绩效评估，但其效果不是很理想。白俄罗斯的监察长制度，与我国的经济责任审计有相似之处，也对领导者实施监督，但没有形成独特的专业技术体系，更接近于审计与监察一体的制度。

（三）经济责任审计发展历程

经济责任审计是伴随我国改革开放和社会主义市场经济的发展，为适应干部管理监督及反腐倡廉需要产生和发展起来的，大致经历了三个阶段。

第一阶段：从1985年到1998年，是经济责任审计的产生和初创时期。1985年，黑龙江省肇源县审计局和安徽省淮南市审计局针对国有企业改制中存在的问题，开始探索对厂长、经理离任前的企业经营成果进行审计。此后，山东、浙江等省的一些县市审计机关，针对少数党政领导干部中出现的弄虚作假、虚报政绩等现象，在开展国有企业领导人员离任审计的同时，开始尝试对党政领导干部进行经济责任审计。1997年9月，新华社《国内动态清样》刊载《菏泽三年中135名“一把手”未过“离任审计关”》的报道，时任中央政治局常委的胡锦涛同志阅后批示：“此事对加强监督，推进党风廉政建设很有好处，需研究有关范围及办法，先试行起来，然后总结、推广”。随后，中纪委到山东省菏泽地区考察总结，写出专题报告，并以中纪委、中组部、监察部、人事部和审计署五部委名义联合上报。1998年1月，胡锦涛同志在中纪委《关于落实胡锦涛、尉健行同志批示的工作情况报告》上批示：“赞成先扩大试点，然后总结经验，制定办法，逐步试行。”同年，中纪委在菏泽地区开展了领导干部经济责任审计试点工作，并提出在全国对党政领导干部和国有及国有控股企业领导人员开展经济责任审计。

第二阶段：从1999年到2005年，是经济责任审计的探索发展时期。1999年5月，中央办公厅、国务院办公厅印发《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》《国有及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》，两个暂行规定的颁布，标志着我国经济责任审计制度正式确立。此后，国有企业领导人员、县级以下党政领导干部经济责任审计在试点的基础上全面展开。2004年11月，党政领导干部经济责任审计范围扩大到地厅级。这一阶段，经济责任审计工作在全国各地快速发展，实现了地厅级以下党政领导干部经济责任审计的制度化，并开始对省部级党政领导干部经济责任审计进行试点，审计覆盖面迅速扩大，地方各级审计机关经济责任审计工作量占审计工作总量的比重明显提升，审计效果进一步显现，经济责任审计得到了各级党委、政府和各相关部门的普遍重视，社会各界普遍关注，并在加强干部监督管理和党风廉政建设工作中发挥了重要作用。

第三阶段：2006年至今，是经济责任审计的深化发展时期。2006年2月，经济责任审计正式写入《审计法》。2010年10月，中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，简称两办《规定》，经济责任审计逐步走上了法制化轨道。这一时期，全国经济责任审计工作进一步发展，国有企业领导人员、县级以下党政主要领导干部审计基本实现制度化，市（地、厅）级党政主要领导干部审计不断推进，省部级党政主要领导干部审计逐步推开。各级审计机关大力推行任中审计，探索实行党委和政府主要领导干部同步审计，经济责任审计在制度机制、技术方法、效果效能等方面都取得了长足进步，经济责任审计监督制度趋于完善，效果和作用进一步显现。

总体来看，经过20多年的工作实践，我国经济责任审计从无到有、从研究探索到逐步规范，走出了一条具有中国特色的审计路子，成为我国审计监督制度中一项受到高度重视和普遍关注、发挥了突出作用的审计制度。

（四）经济责任审计的地位和作用

二十多年来，经济责任审计工作的重要地位在整个审计大格局中不断强化和巩固，特别是近几年，在推动完善国家治理、促进经济社会科学发展中发挥了积极作用。

一是在推动完善国家治理中发挥积极作用，促进了领导干部守法守纪守规尽责。依法治国是国家治理的重要内容，依法行政是依法治国的核心要素。实行经济责任审计，对主要领导干部是否严格遵守国家的法律法规、是否严格执行国家方针政策进行监督评价，促进了领导干部依法行政、依法履行经济责任，推动了领导干部遵纪守法意识和自我约束能力的提高。

二是在干部管理和监督工作中发挥积极作用，促进了干部管理监督机制的健全完善。经济责任审计作为干部管理监督机制的重要组成部分，把组织监督、纪检监督和审计监督有机结合起来，成为新时期加强领导干部管理和监督的有效措施，审计结果已成为干部考核、评价和任免被审计领导干部的重要参考依据。近五年来，全国各级审计机关完成对15.3万名领导干部的经济责任审计，其中：省部级领导干部95人，企业领导人员3851人。根据审计结果，有696名领导干部因未能正确行使权力被降职、撤职。

三是在预防和惩治腐败中发挥积极作用，促进了党风廉政建设。经济责任审计是惩治和预防腐败体系中一项重要的制度设计，通过揭示隐患，有效发挥了预防功能，注重发现苗头性、倾向性问题，做到早发现、早提醒、早防范，切实防患于未然，在预防腐败中发挥了积极作用；通过深挖线索，严查违法违纪问题，及时向纪检监察机关和司法机关移交重大案件线索，在查办案件中发挥了积极作用。近五年来，经济责任审计共查出领导干部以权谋私、失职渎职、贪污受贿、侵吞国有资产等个人经济问题金额2.82亿元，移送纪检监察机关和司法机关1963人。

四是在维护国家财政经济秩序中发挥积极作用，促进了经济社会科学发展。经济责任审计坚持以促进被审计领导干部贯彻落实科学发展观为目标，以财政财务收支以及有关经济活动的真实、合法和效益为基础，通过对被审计领导干部履行经济责任情况进行全面审计和客观评价，促使被审计领导干部认真贯彻落实党和国家关于经济工作的方针政策和决策部署，防止决策失误和行为失范。近五年来，全国各级审计机关通过经济责任审计，向各级党委、政府提交各类报告40多万篇，为党委、政府宏观经济决策提供参考依据，对推动经济社会又好又快发展发挥了积极作用。

五是在解决体制机制制度问题中发挥作用，促进了各领域深化改革。经济责任审计在关注领导干部在履行经济责任中存在问题的同时，更加注重对问题产生的原因进行深入分析，从政策、体制、机制和制度等层面提出解决问题的建议，提出加强行政管理体制、财政管理体制、干部管理监督、完善惩防体系建设等方面改革的措施和办法，推动了相关领域的深化改革。

六是在锻炼审计队伍中发挥积极作用，促进了审计能力的提高。经济责任审计工作的快速发展，培养锻炼了审计队伍，从经济责任审计管理，到审计内容、审计方法、审计评价、责任划分等创新与实践，到审计结果如何运用，以及经济责任审计制度架构设计等等，相比传统审计，对审计人员都是新的挑战。通过经济责任审计，培养了审计人员勇于实践、勇于创新的精神，培养了审计人员从全局角度研究、分析问题的能力，多方位培养锻炼了审计干部。

二、经济责任审计的主要做法和经验

多年来，全国各级审计机关和有关部门勇于实践，探索创新，不断规范和深化经济责任审计工作，积累了很多好的做法和经验。主要归纳概括为六个方面：

一是必须紧紧依靠各级党委、政府的领导与支持。经济责任审计制度建立以来，党中央、国务院始终予以高度重视和支持，中央全会、中央纪委全会、国务院廉政工作会议多次对经济责任审计提出明确要求，作出明确部署；中央政治局常委会、中央党建工作领导小组都专题研究过经济责任审计；胡锦涛、温家宝等中央领导同志多次对经济责任审计作出重要指示，为经济责任审计工作发展指明了方向。地方各级党委、政府也高度重视，进行专题研究部署，积极推动经济责任审计工作健康稳步发展。

二是必须不断健全和完善经责审计组织协调机制。经济责任审计联席会作用得到切实发挥，每年都组织召开全体会议，研究部署经济责任审计工作，下发指导意见，总结经验，指导工作；署里主要领导亲自抓，其他班子成员分工负责；联席会办公室认真履职，发挥了协调、调研、检查、督办、指导的作用；署内各业务司既承担专项审计任务，又负有经济责任审计职责。目前，全国所有的省（区、市）、99%的地市和97%的区县设立了经济责任审计联席机构，成为行之有效的组织管理制度。

三是必须不断加强法制化、制度化和规范化建设。《审计法》的修订，两办《暂行规定》及审计署《暂行规定实施细则》和此后五部委印发的一些文件和规定，特别是新的两办《规定》的颁布实施，对规范经济责任审计工作，指导全国经济责任审计工作深入开展，发挥了至关重要的作用。各地在经济责任审计实践中，围绕审计计划管理、审计内容、审计评价、结果运用、联席会议工作规程等，逐步建立和完善法规制度。据统计，全国共出台经济责任审计法规制度达1.2万多个。

四是必须不断改进和完善组织实施方式。突出对重点部门和重点单位领导干部的审计，突出对重点事项和重点资金的审计。积极推行省部级领导干部经济责任审计制度化，启动高校领导干部审计，探索党政领导干部同步审计等。积极推动经济责任审计与各专项审计相结合，一次进点、协同审计、成果共用、分别报告，提升了工作效率。推动任中审计与离任审计相结合，对干部任期内实行全程监督。推动传统审计与计算机审计相结合，提高了工作效能。

五是必须不断建立和完善审计结果运用长效机制。在对领导干部履行经济责任情况进行客观公正、实事求是评价的基础上，积极推动建立健全审计结果运用制度，注重建立和完善长效机制，经济责任审计结果已经成为干部管理和监督部门考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要依据。大部分地区将经济责任审计结果报告纳入干部人事档案归档，部分地区还将其纳入干部廉政档案，还有的建立了审计结果通报制度、审计结果公告制度、诫勉谈话制度，制定了问责机制或者责任追究办法，等等。

六是必须不断加强经责审计机构和干部队伍建设。各级党委、政府高度重视经济责任审计机构和干部队伍建设，全国大部分审计机关通过增加内设机构、增加编制或内部调整等方式，逐步设立了经济责任专职审计机构，配备了专职审计人员。截至去年底，除个别县市级审计机关外，各级审计机关均已设立经济责任专职审计机构，配备经济责任专职审计人员1.2万多名，占全部审计人员的比例为15%，超过60%的专职审计机构实现了机构升格或领导人员高配，中央经济责任审计工作联席会议办公室主任确定为副部长级职务。

以上这些做法和经验是各级审计机关、广大审计干部多年探索实践的结果，是经济责任审计得到快速发展的根本所在，大家应该在今后的审计工作当中很好地学习、参考和借鉴。

三、关于两办《规定》的解读

审计工作是法制性很强的工作，开展审计工作必须要有相关法律规范作为依据。目前，我国已初步构建起了经济责任审计法律规范体系，经济责任审计法律依据较为丰富，包括法律、行政法规、地方性法规、部门规章和制度规定等，其中最为重要的有两个：一是《审计法》。2006年修订的《审计法》第二十五条规定：“审计机关按照国家有关规定，对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人，在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况，进行审计监督”，明确了经济责任审计的法律地位。二是两办《规定》。2010年10月，中办、国办印发《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，是我国现行的关于经济责任审计工作最重要的法规制度，是全国各级审计机关开展经济责任审计必须遵循的法规依据和纲领性文件。两办《规定》的正式印发，是党中央和国务院重视、关心和支持经济责任审计工作的结果，是审计机关贯彻落实党的十七大和十七届四中全会精神的重要举措，是我国经济责任审计实践经验的科学总结，是全国各级审计机关和干部管理监督部门集体智慧的结晶。这份文件的出台主要解决了以下几个重要问题：

一是明确了经济责任审计的内涵。这一点在前面已经作了阐述。

二是明确了经济责任审计的对象。包括地方各级党政主要领导干部和审判检察机关主要领导干部，中央和地方党政部门、事业单位和人民团体主要领导干部，国有及国有控股企业领导人员。涵盖了乡镇至省部的各级主要领导干部。目前，人大、政协、纪委等部门的主要领导干部没有被列为经济责任审计对象，主要是因为这些部门本身对党政部门和党政领导干部实施监督，但是，对其不开展经济责任审计，并不等于这些部门的领导干部就不接受审计监督，在目前的审计实践中，是通过对有关部门开展预算执行和其他财政财务收支审计，对其进行审计监督。

三是明确了经济责任审计的权限问题。经济责任审计对象依照干部管理权限确定，而不是按照财政、财务隶属关系或者国有资产监督管理关系确定。属于哪一级党委组织部门管理的干部，由哪一级党委组织部门委托同级审计机关实施审计。比如，县委书记由省委组织部管理的，由省委组织部委托省审计厅实施审计；某省副省长或者省委常委，兼任某市委书记（市长），作为中管干部，应由中组部委托审计署审计。针对“审计机关的领导干部由谁审计”这一社会普遍关注的问题，明确了地方审计机关主要领导干部，按照上级审计下级的原则，由上一级审计机关实施审计。作为国家最高审计机关主要负责人，报请国务院总理批准后，按照总理指示，由有关部门实施审计。

四是明确了经济责任审计的组织领导方式。各地建立经济责任审计联席会议，负责经济责任审计组织协调工作。在审计实践中，一些地方还成立了层次更高的领导小组，加强对经济责任审计工作的组织领导。两办《规定》同时明确了联席会议的组成部门，主要包括纪检、组织、审计、监察、人力资源社会保障和国有资产监督管理等部门。目前，一些地方根据工作需要，增加了财政部门、编制部门、检察院等单位作为联席会议成员单位。联席会议设立办公室，负责日常工作，与同级审计机关内设的经济责任审计机构合署办公。联席会议办公室主任为同级审计机关的副职领导或者同职级领导。

五是明确经济责任审计的内容。经济责任审计必须坚持依法界定审计内容的原则。审计机关和纪检、组织、监察等部门在干部管理监督中承担着不同的职责。经济责任审计内容仅限于领导干部行使经济权力、落实经济责任的情况，领导干部履行选人用人、干部队伍建设、党风廉政建设等其他职责不属于经济责任审计的范畴。审计机关应当严格依照《审计法》及其实施条例和两办《规定》赋予审计机关的职权界定审计内容，在规定的职责、权限和范围之内，严格依法审计，既不能“缺位”“错位”，更不能“越位”。这是党中央和国务院领导多次要求、反复强调的。两办《规定》既规定了不同类别领导干部的个性化审计内容，侧重于财政收支、财务收支、资产管理、投资项目建设等方面，是经济责任审计的基础，又规定了各类领导干部共性的审计内容，要求关注领导干部贯彻落实科学发展观、重大经济决策、有关管理和决策等活动的效益情况，以及领导干部个人遵守有关廉洁从政（从业）规定情况等。将领导干部贯彻落实科学发展观，推动经济社会科学发展情况作为经济责任审计的重要内容，这是中央政治局常委会研究审议两办《规定》时要求增加的内容，既体现了科学发展观是我国经济社会等各项事业发展的重要指导思想，也彰显了领导干部履行经济责任的核心在于以科学发展观为指导，认真贯彻执行有关经济法律法规、党和国家有关经济工作的方针政策和决策部署，推动本地区、本部门、本单位经济社会和事业科学发展。

六是明确了审计评价和责任界定标准。要依据审计查证或认定的事实、法律法规、国家有关规定和政策、责任制考核目标、行业标准，以及其他有效的依据等，对被审计领导干部履行经济责任情况作出评价。要在依法界定的审计内容范围内、在法定职权范围内进行审计评价，不能“越位”“缺位”和“错位”，做到审计什么就评价什么，审计到审计什么程度就评价到什么程度。审计评价必须客观公正、实事求是，既要肯定取得的工作业绩，也要指出审计发现的主要问题。对领导干部履行经济责任过程中出现的问题，应按照直接责任、主管责任、领导责任区分其应承担的责任。

四、深化经济责任审计的建议

从总体上看，我国经济责任审计工作积极推进、不断深入，有效发挥了审计监督作用。但工作发展不够平衡，仍然存在一些困难和问题，需要进一步深化和提高。当前存在的主要问题：一是经济责任审计对象没有在项目实施层面实现全面覆盖。从法规层面上看，经济责任审计已经完全实现制度化。但从审计实践看，在审计项目实施层面，法定审计对象仍然没有完全覆盖，对市委书记的审计刚刚起步，对省委书记的审计尚未进行试点，部门和单位内部管理领导干部经济责任审计尚未全面展开。二是操作层面的审计规范化建设还不能满足审计需求。计划管理方面，计划性不强、临时追加项目较多的现象仍然存在。组织方式方面，一些地方仍然以离任审计为主，审计实效性不强。审计内容与评价标准方面，尚未在全国范围内建立起规范统一并得到普遍公认的经济责任审计评价体系。审计结果运用方面，问责机制或责任追究制度亟待落实等。三是审计能力与审计需求之间的矛盾依然突出。经济责任审计已经成为省级及以下审计机关的主要工作任务之一，据调查，经济责任审计工作量平均占到全部审计工作量的40%以上，但是专职审计人员占全部审计人员的比例仅为15%，审计任务重与审计力量不足的矛盾比较突出。四是审计资源尚未有效整合。从审计工作的角度来看，上下级之间、内部管理部门之间的统筹管理和协调还存在差距；从项目管理的角度来看，对不同项目的审计资源的整合还不到位，审计结果尚未进行有效整合；从审计结果利用的角度来看，经济责任审计与其他审计形成的信息资源尚未加以有效整合利用，与相关部门的协作水平还有待提高等等。五是审计结果运用等配套措施没有跟上。经济责任审计2006年正式写入《审计法》，2010年两办《规定》出台，经济责任审计法律规范体系逐步得以完善，但与之相配套的一些制度、机制尚不完善。尤其是审计结果运用制度，包括经济责任问责机制和责任追究制度等配套措施没有跟上，审计结果公告制度尚未全面推行。所有这些问题，都需要在今后的工作中进一步深化经济责任审计，来有效加以解决。

对今后一个时期的工作，去年7月全国审计工作座谈会提出了经济责任审计工作的总体思路要由“积极稳妥、量力而行、提高质量、防范风险”转变到“全面推进、突出重点、规范管理、提高质量、深化发展”上来，实现这一重大转变，必将推动我国经济责任审计工作进入一个新的发展时期，也为我们开展经济责任审计工作提出了更高的要求。我感到，深化经济责任审计有很多工作要做，目前看应着重在以下五个方面下功夫。

（一）加强组织领导，形成工作合力。经济责任审计对象特殊、政策性强、涉及面广，工作开展难度较大，需要各级党委、政府的有力领导和支持，需要有关部门的通力协作和配合，需要各级审计机关的全力投入和实施。按照两办《规定》，各级党委和政府要加强对经济责任审计工作的领导，建立经济责任审计工作联席会议制度。对于这项工作的落实，各地是有差异的，有的地方政府非常重视，由政府主要领导亲自抓这项工作，比如最近，上海市委、市政府正式下发通知，决定成立上海市经济责任审计工作领导小组。领导小组由市委副书记、市长韩正担任组长，市委常委、副市长屠光绍，市委常委、市委组织部部长李希担任副组长。领导小组下设经济责任审计工作联席会议，联席会议召集人由市委组织部部长担任，成员单位由市纪委、市委组织部、市国资委党委、市监察局、市审计局组成。联席会议办公室设在市审计局，并同意增加一名副局长领导职数担任联席会议办公室主任。上海的做法会在经济责任审计的组织领导层面解决很大的问题，一是韩正市长亲自任组长，表明了市委、市政府对经济责任审计工作的态度，也会提高上海市领导干部对经济责任审计工作的重视程度；二是有利于协调各部门，形成工作合力，大大提高审计效率和质量，推进经济责任深入发展。目前，全国各省、自治区和直辖市已全部成立联席会议或领导小组，但仍有少数市、县尚未落实联席会议制度，还有一些地方虽然建立了，但未能充分发挥作用，个别地方存在联席会议形式化的问题。要强化各级领导对经济责任审计工作的重视，一方面要靠我们审计力度的不断强化、审计质量的不断提升，另一方面要靠我们不断地加强宣传来实现，要在各级领导干部中大力宣传经济责任审计的重大意义、发展形势，使领导干部充分认识到应当依法接受审计，积极主动支持和配合审计。

（二）科学制定计划，有效整合资源。制定科学可行的审计计划，有效组织和整合审计资源，是提高审计质量、破解审计任务重与力量不足矛盾的必然要求。要把好审计计划这一关，严格控制审计数量，保证审计机关现有的审计力量，能够完成并且能够有质量地完成所承担的审计项目，也就是说在制定经济责任审计计划时要做到审计项目数量与审计力量相匹配。多年来，各地都在探索有效控制审计项目数量的方式和方法，比如，河南等一些地方实行了轮审制框架下的审计对象一次性委托的方式，即审计机关对审计对象推行5年轮审一遍的轮审制度，每一年审计的项目数量由审计机关自行确定。这样，有效均衡了5年任期内的年度审计项目数量，避免了平时审的少，换届时集中进行突击审计的做法。再比如，多数地方都实行了由审计机关确定年度可承担的审计项目数量，各相关部门共同确定具体审计对象的做法，有效避免了年度审计任务远远超出审计资源承受能力的情况。审计机关要充分利用联席会议和领导小组的平台，多向相关部门和党委、政府领导进行宣传，赢得他们对“控制项目数量，保证审计质量”这一目标和做法的理解和支持，增强审计计划的刚性和约束力，避免无限度地追加审计计划。

审计计划确定后，要想有效完成审计项目，必须整合审计资源。河北省审计厅在2011年9月至10月，结合张家口市原市长的经济责任审计，进行了“以经济责任审计为抓手综合实施相关审计项目”的试点，成效明显，值得推广。它们的主要做法归纳起来就是“六统一”：

一是统一思路。确定了统一调配全厅审计力量，以经济责任审计为抓手综合实施相关审计项目的工作思路。将与经济责任审计密切相关的、原来安排在其他地市的财政决算、养老保险基金、开发区、商业银行、国有土地收入及土地整理资金5个审计项目，调整到张家口市与原市长经济责任审计项目相结合，一并安排实施，6个审计项目整合成一个有机联系的整体，同时启动实施，一次进点审计，共享审计成果。

二是统一指挥。审计厅党组成立了审计试点工作领导小组，领导小组下设综合协调、纪检监察、计算机技术和后勤保障4个组。在领导小组下面，根据6个审计项目的工作需要，设立6个审计组。4个综合协调保障组和6个审计组，共动用了全厅4个综合处室、8个业务处室的70余名审计人员参审，占到全厅干部职工总数的50%左右。各审计组组长分别是第一责任人，直接对领导小组组长负责，参审处室的原分管厅领导不具体干预各审计组工作。

三是统一实施。制定综合审计试点工作方案，对审计的指导思想、主要内容、组织方式和时间安排等提出了明确要求。各审计组分别制定审计实施方案，其中5个专项审计组围绕经济责任审计项目需求，分别制定经济责任审计实施子方案。6个审计项目分别下达审计通知书，6个审计组同时进点，召开一次进点见面会，在张家口市同一行政区域内同步实施审计，延伸审计了112家单位。审计实施过程中，6个审计组既有分工又相互协作，有效发挥整体合力作用。

四是统一协调。领导小组为有效实施审计现场管理和工作协调，建立了审计组长负责制、检查督导、定期召开碰头会、信息动态及数据资料定期上传、跟踪审理等制度。综合协调组对各审计组发现的问题及时梳理汇总，对重大问题的审计记录、审计证据、审计底稿等有关资料进行跟踪审理，保证工作顺利进行。

五是统一报告。5个专项审计组现场审计结束后，分别出具专项审计报告和经济责任审计子报告。与市长履行经济责任有关的内容，纳入经济责任审计子报告。经济责任审计组负责汇总各专项审计组的经济责任审计子报告，综合分析、梳理归纳有关情况和问题，撰写市长经济责任审计报告。在专项审计中发现的、已纳入经济责任审计报告的问题，同时在专项审计报告中予以反映，保证专项审计报告的完整性。

六是统一处理。综合协调组对审计查出的违法违规问题进行汇总，梳理出76类278个重大违法违规问题，对其中的7类23个案件线索进行了重点审理，逐项核实审计证据，提出处理处罚意见。对其他违规问题，则统一把握处罚尺度。审计厅对经济责任审计和各专项审计分别下达审计决定，做到了审计决定不重复下达。

这是一个统筹安排审计计划，有效整合审计资源的好案例。他们围绕经济责任审计项目，合理安排和调整其他审计项目的时间、范围、内容和要求，使经济责任审计与其他审计项目有效结合，做到各项目之间审计时限一致、范围内容呼应，审计信息和成果共享共用。在审计实施过程中，探索跨专业互联互动、多数据综合分析的工作思路，改“单兵种”独立作战为“多兵种”联合作战，改小规模的“阵地战”为集中优势兵力打“歼灭战”，提高了把握宏观和全面分析评价能力，增强了查处问题和整改工作力度，提高了审计效率和质量。

（三）把握评价原则，准确界定责任。要按照权责对等的原则，深入分析各类领导干部所承担经济责任的差异，健全完善科学的审计评价体系。在这方面，要坚持“五个原则”：一是客观性原则。就是站在公正立场上，按照事物的本来面目说明问题，使审计评价的依据和结论建立在全部实施的基础上，做到句句有据可查。二是全面性原则。就是全面看待被审计人的功过是非，做到成绩说够，问题说透，要通过比较功劳的大小和问题的轻重，来评价其人。三是历史性原则。就是要注意从当时当地的历史条件、政策背景、客观工作环境等情况下，分析问题、评价责任，做到不脱离特定条件，不孤立地看待问题，确实以理服人。四是重要性原则。就是要善于区别对待各项责任，注重从工作性质、工作要求等各方面，确定责任的轻重，特别是要注重对重大责任的多方面分析、调查，做到突出重点、抓住要害。五是准确性原则。以事实为依据，全面分析审计查证的各种情况，避免以偏概全，尤其是不能用单个事实或几项指标去评价履行经济责任的整体情况，该量化的量化，该定性的要准确定性。同时，要注意掌握政策界限，划清前任责任和后任责任，划清集体责任和个人责任，划清直接责任和间接责任，划清上级责任和本级责任，划清失职渎职责任和改革失误责任，划清一般违纪行为和违法行为，还要分析主观原因与客观原因，对难以界定的可采取陈述性的写法，将事实表述清楚即可，切实提高经济责任审计评价的科学性和针对性。

（四）充分利用成果，扩大审计影响。如果经济责任审计结果不能有效运用，经济责任审计就等于白做，审计作用无法发挥，经济责任审计的影响力就会削弱。因此，我们要重视利用审计成果，不断扩大审计影响。从审计机关的角度来讲，一要不断提高审计工作的适应性，做到审计结果可用。要尽可能综合经济责任审计的结果，有针对性地提出专题报告、综合报告、重要情况信息等，为党委、政府和相关部门决策提供依据和参考。最近，中组部张纪南副部长就谈到了审计成果利用的问题，他提出经济责任审计结果如果可以进行横向比较将更有价值，通过对同一类型的不同领导干部的审计结果进行横向对比，对了解和考核领导干部工作实绩情况，就会更有作用。他还建议对经济责任审计结果进行综合分析，或对领导干部进行分类分析，分析某一批或者某一类领导干部有什么共性问题，找到一些普遍性、规律性的东西，便于掌握情况，采取措施，对加强干部管理很有作用。张纪南部长谈的建议非常好，要做到可比性，前提就要有统一的标准，涉及评价、责任界定、报告内容等方面，下一步的工作重点就要放在各项规范制度的建设上，拿出一套统一的标准。二要努力提高审计报告的实用性，做到审计结果好用。审计报告要让干部管理部门看得懂、用得上，提供的审计报告不能简单地堆砌一些枯燥的数据，尽量少用财务、审计专业术语，要尽可能地用直白、写实的手法来表述审计的结论和意见，给有关部门提供清晰、明确、简洁的信息和依据。三要切实提高审计分析的建设性，做到审计结果管用。努力提高审计分析能力和水平，着力从体制机制制度层面反映干部经济责任履行中存在的问题和漏洞，注重从管根本、管长远的角度出发想对策、提建议，提供高层次的审计结果，推动干部管理监督制度不断完善和创新。四要充分发挥联席会议协调性，做到审计结果真用。利用联席会议或者领导小组来督促和监督相关部门切实运用审计结果。可以以联席会议（领导小组）及其办公室的形式，对审计结果运用情况进行监督检查。要研究制定责任追究、诫勉谈话制度、督察督办制度、审计结果运用情况反馈等制度，通过制度来进一步约束相关部门有效运用审计结果。

（五）抓好队伍建设，提高审计能力。开展经济责任审计，对审计人员的政策理论水平、综合分析能力和知识结构都提出了很大挑战，提高经济责任审计队伍的综合素质，任务非常艰巨和紧迫。一是要优化结构。通过加强审计队伍专业化建设，加快审计骨干人才和领军人才培养，同时科学利用外部人才资源，探索建立外聘专家库和专家咨询制度。二是要加强培训。围绕两办《规定》的宣传和贯彻落实，以提高审计人员依法审计能力和审计工作水平为核心，丰富培训内容，改进培训方式，切实加强经济责任审计相关培训工作。三是要改进作风。以开展创先争优、建设学习型党组织和学习型审计机关为抓手，按照“实、高、新、严、细”的要求，教育审计干部牢固树立党员意识、公务员意识和审计人员意识，牢记廉政建设是审计工作的“生命线”。审计干部特别是各级审计机关的领导干部要时刻保持清醒头脑，防止以监督者自居、飘飘然；始终坚持依法审计、文明审计，以对国家、对事业、对领导干部个人高度负责的态度，切实履行好经济责任审计职责。

（节选自2012年8月在全国市县审计局长培训班上的讲稿） 8lMlewkKYRjNw41hyKThnbDhz4EjUJCVa8fuybryp/RwkejRiTkw+Ptr6v8E2uc1