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垂帘听政，紧握皇权，是慈禧追求的目标，也是这次政变要达到的目的。
某军机章京在《热河密札》中把太后钤印和八大臣赞襄政务的政治体制美化为“垂帘辅政，兼而有之”，似乎这一政治体制已经实现了太后垂帘听政了。
慈禧持折扇照
历史学者邓之诚也这样认为：“既已看折（咸丰十一年十月初五日谕云，载垣等言臣系赞襄皇上，不能听命于皇太后，即请皇太后看折亦为多事），召见军机（咸丰十一年九月三十日谕云，特召见载垣等八人），且以朱代笔（吴庆坻《焦廊脞录》一云，凡应用朱笔以印代之，母后用御赏印，印起；上用同道堂印，印讫），即无异垂帘。所不同者惟不召见外臣（咸丰十一年九月三十日谕云，载垣等肆言不应召见外臣，擅行拦阻），是何必争，观董疏皆以别简亲王与垂帘并请，始悟所争在此不在彼矣。”就是说，两太后原先就已垂帘，政变所要解决的不是太后垂帘的问题，而是别简亲王辅政。
两宫太后真的原先就实现了垂帘了吗？不是的。垂帘与否不是看形式，而是看实质，即看权力真正掌握在谁的手里。当时的权力完全控制在八大臣手中，两太后只是钤印的傀儡而已。两太后只有垂帘之名，而无听政之实。因此，既不是什么“兼而有之”，也不是什么“无异垂帘”，而是八大臣代行皇权。对这种被人操纵、任人摆布的政权模式，两宫太后，尤其是圣母太后，是极不满意的。她们想实行控握皇权的真正的垂帘听政。
慈禧借董元醇上疏之机作了顽强的抗争。但由于她们驻跸热河，远离京师，处在肃党包围之中，孤儿寡母，身单力薄，斗不过八大臣，不得不暂时屈从。但是，她们须臾不曾忘记此事，静待时机，以求一逞。
此时，在恭亲王奕䜣的策划下，统带重兵的胜保和资深重臣大学士贾桢等各上一奏折。九月二十八日，胜保上一《奏请皇太后亲理大政并简近支亲王辅政折》，内称：“为今之计，非皇太后亲理万机，召对群臣，无以通下情而正国体；非另简近支亲王佐理庶务，尽心匡弼，不足以振纲纪而顺人心。”
九月三十日，大学士贾桢、大学士周祖培、户部尚书沈兆霖、刑部尚书赵光上一《奏请皇太后亲操政权以振纲纪折》，内称：“为今计之，正宜皇太后敷中宫之德化，操出治之威权，使臣工有所禀承，命令有所咨决，不居垂帘之虚名，而收听政之实效。”
一外一内，一武一文，内外结合，文武兼备，造成了中外臣工共同吁请皇太后垂帘听政的声势。这对两宫皇太后是非常有利的。
上下呼应，如此合拍，显然都是经过精心谋划的。
顺理成章，水到渠成，两宫太后借皇帝名义，于贾桢等上疏的同日向内阁明发一上谕：“本日据贾桢、周祖培、沈兆霖、赵光奏政权请操之自上并皇太后召见臣工礼节及一切办事章程，请饬廷臣会议，并据胜保奏请皇太后亲理大政并另简近支亲王辅政各一折。著王、大臣、大学士、六部、九卿、翰、詹、科、道，将应如何酌古准今，折中定议之处，即行妥议以闻。钦此。”
就是说，两宫太后正式谕令王大臣会议商定如何垂帘听政，并把结果据实速报。
十月初五日，大学士周祖培以原肃顺所拟年号“祺祥”二字，意义重复为由，上奏请改年号。周祖培初改为“熙隆”或“乾熙”，最后议政王、军机大臣共同议定“同治”二字，奏上，奉懿旨允行。“同治”含有两宫太后共同治理大清天下之意。《慈禧外纪》说：“（慈禧）太后读书较多，知此二字（祺祥）不佳，意欲人人永忘载垣僭乱之事。遂取‘同治’二字，盖欲靖逆谋，求治安也。”慈禧对“祺祥”二字不满意，喜欢“同治”二字，就决定用“同治”为新年号了。
慈禧端佑皇太后之宝
关于如何垂帘，王大臣们绞尽脑汁，商议再三。御史杨秉璋等亦分别上疏试拟垂帘章程，上奏慈禧，但慈禧总是不满意。王大臣们逐渐揣摩到了慈禧是想“集大权于一身”。但是，臣工议拟章程，则不能不顾及前史往例及二百余年清代祖制的基本精神。他们无形中受到历史框框的约束。慈禧看到垂帘章程难产，干脆以皇帝名义明发内阁两道上谕，明确点出垂帘听政章程的要点，旨令臣工们照办。
第一道谕旨。“朕奉母后皇太后、圣母皇太后懿旨，各省将军督抚等折奏，向于呈递之次日朱批发还；其有应降谕旨者，亦即令军机大臣缮拟，于进呈后即行交发；其各路军营紧要奏报，则无论何时呈递，均系即行办理。现在，一切政务仰蒙两宫皇太后躬亲裁制，慈怀冲挹，深恐于披览章奏未能周详。嗣后，各直省及各路军营折报应行降旨各件，于呈递两宫皇太后慈览，发交议政王、军机大臣后，该王大臣等悉心评议，于当日召见时请谕旨，再行缮拟，于次日恭呈母后皇太后、圣母皇太后阅定颁发；应行批答各件，该王大臣查照旧章，敬谨缮拟呈递后，一并于次日发下；其紧要军务事件，仍于递到时立即办理，以昭慎重。钦此。”
第二道谕旨。“朕奉两宫皇太后懿旨，见在一切政务，均蒙两宫皇太后躬亲裁决……惟缮拟谕旨，仍应作为朕意宣示中外，自宜钦遵慈训，嗣后议政王、军机大臣缮拟谕旨，著仍书朕字，将此通谕中外知之。”
这两道谕旨的主题是“皇太后躬亲裁制”。同时，谕旨对处理中外一切章奏作了严格的规定，按步进行。
第一步是慈览。京内外一切章奏，均首先呈递两宫太后慈览。
第二步是详议。慈览后发交议政王、军机大臣详议。
第三步是请谕。当日召见时，两宫太后代表幼帝就谕旨内容发出具体指示。
第四步是缮拟。根据请谕到的内容，议政王、军机大臣缮拟谕旨。
第五步是阅定。谕旨拟后的次日，经两宫太后阅读审定。
第六步是颁发。阅定后发下。
两宫太后把上谕颁发权紧紧控制在手中。台湾学者吴相湘说：“是纶音之缮拟，折疏之批阅，皆有规定矣。”
很明显，这不是个简单的程序问题，实质是大权掌握在谁手里的问题。这两道谕旨，使王大臣们体会到了垂帘章程通过的关键，是一切大权都要集中在两宫太后的身上。这是慈禧的不容置疑的最后意见。如不照此办理，垂帘章程是通不过的。但他们又议了十余日，最后总算议妥。
十月十六日，以礼亲王世铎领衔奏上会议决定的垂帘章程十一条，其条款如下：
第一条，郊坛大祀，拟请遣王恭代，皇上于宫内斋戒；俟数年后奏请亲诣行礼。
第二条，太庙祭享，拟请遣王恭代。皇上于宫内斋戒，祭期前一日亲诣行礼。俟数年后奏请于祭日亲诣行礼。
第三条，谒陵、御门、经筵、耕藉，均拟请暂缓举行。
第四条，遇元旦、万寿、传胪等大典礼，皇上升殿，均拟照此举行。
第五条，召见内外臣工，拟请两宫太后、皇上同御养心殿，皇太后前垂帘，于议政王、御前大臣内轮流派一人，将召见人员带领进见。
第六条，京外官员引见，拟请两宫太后、皇上同御养心殿，议政王、御前大臣带领御前、乾清门侍卫等，照例排班站立。皇太后前垂帘设案，进各员名单一份，并将应拟谕旨分别注明。皇上前设案，带领之堂官照进绿头签，议政王、御前大臣捧进案上，引见如常仪。其如何简用，皇太后于单内钦定，钤用御印，交议政王、军机大臣传旨发下，该堂官照例述旨。
养心殿西暖阁
第七条，除授大员简放各项差使，拟请将应补应升应放各员开单，由议政王、军机大臣于召见时呈递，恭候钦定，将除授简放之员钤印发下缮旨。
第八条，顺天乡试、会试，以及凡在贡院考试，向系钦命诗文各题，均拟援照外省乡试之例，请由考官出题，其朝考以及各项殿廷考试题目，均拟令各衙门科甲出身大臣届日听宣，恭候钦派拟题进呈，封交派出监试王大臣，赍至考试处所宣示。
第九条，殿试策题，拟请照旧章，读卷大臣恭拟。殿试武举，拟请钦派王大臣阅视，照文贡士殿试例，拟定名次带领引见。
第十条，庆贺表章均照定例办理，其请安折拟请令内外臣工谨缮三份，敬于母后皇太后、圣母皇太后、皇上前恭进。
第十一条，皇上入学读书，未便令师傅跪授，亦未便久令侍立。拟请援汉桓帝授业之仪，于皇上书案之右为师傅旁设一座，以便授读。
奏上，慈禧很满意，立发懿旨：“依议行。”同时，又以皇帝名义明发上谕，文内引两宫皇太后懿旨：“据王大臣等所议，详加披阅，援据章典，酌斟妥善，著即依行。垂帘之举，本非意所乐为。惟以时事多难，该王大臣等不能无所禀承，是以姑允所请，以期措施克当，共济艰难。一俟典学有成，即行归政，王大臣仍当届时具奏，悉归旧制。钦此。”
慈禧日思夜想的就是垂帘听政。但在这里她又扭捏作态地说什么“垂帘之举，本非意所乐为”，又勉强地“姑允所请”，真是虚伪得可以。
在这之前，十月初九日，幼帝在太和殿举行登极大典。头戴小皇冠、身穿小龙袍的年仅六岁的小皇帝同治帝，在亮闪闪的朱红漆镀金的御座上即位，响鞭三鸣，颁行传位遗诏。王公百官行三跪九叩礼，毕，礼部官奉诏到天安门宣读，布告天下。
十月初十日，幼帝登极的第二天，正是慈禧二十七岁生日，即万寿节。膳房进慈禧寿宴一桌，以资祝贺。
这桌寿宴相当丰盛：“火锅二品：羊肉炖豆腐、炉鸭炖白菜；大碗菜四品：燕窝（福）字锅烧鸭子、燕窝（寿）字白鸭丝、燕窝（万）字红白鸭子、燕窝（年）字拾锦攒丝；中碗菜四品：燕窝肥鸡丝、溜鲜虾、脍鸭腰、三鲜鸽蛋；碟菜六品：燕窝炒熏鸡丝、肉丝炒翅子、口磨炒鸡片、溜野鸭丸子、果子酱、碎溜鸡；片盘二品：挂炉鸭子、挂炉猪；饽饽四品：白糖油糕寿意、苜蓿糕寿意、王福捧寿桃、百寿桃；银碟小菜四品：燕窝鸭条汤、鸡丝面、老米膳、果子粥。”将菜品制成“福寿万年”吉祥话，慈禧感到很满意。
同治帝登极时穿的小龙袍
自从去年八月同咸丰帝北狩热河以来，由于肃顺的控制，还没有吃过这么好的饭。现在政敌已除，慈禧可以放心地吃祝寿饭了。
同治帝登极时穿的小朝靴
十一月初一日，举行垂帘听政仪式。这是个历史性的日子。这一天，天气晴朗，阳光明媚。养心殿布置一新，金光耀眼。大殿正中高悬先祖雍正帝御书的“中正仁和”匾额。殿正中为皇帝宝座，宝座之后围屏上录刻乾隆帝的题诗。此殿自雍正帝始，便成为皇帝寝兴常临之所，一切日常政务，如批章阅本，召对引见，宣谕筹划，均在此进行。
养心殿东暖阁垂帘听政处
养心殿东暖阁垂帘听政处
在养心殿东暖阁，小皇帝载淳怀着童稚的好奇心端坐在宽大的红木宝座上。其前设御案，其后设八扇精致的黄色纱屏，纱屏后设御榻。透过纱屏，朦胧可见御榻的左边坐着神态安详的慈安太后，右边坐着志满意得的慈禧太后。
养心殿外，王公大臣们翎顶辉煌，袍褂灿烂，态度庄重，举止恭谨。议政王、首席军机大臣奕䜣，带领内廷诸臣及王公大臣、六部、九卿，在养心殿前向皇帝和两宫皇太后行礼。然后，奕䜣稳步走入殿内，立在皇帝御案左侧。王公大臣如有章奏，由奕䜣捧至御案上。仪式结束。
自此，清代历史上从未有过的第一次垂帘听政便宣告开始了。
据薛福成《慈安皇太后圣德》一文称，两宫太后垂帘听政，实则是慈禧太后一人为之，文曰：“当是时天下称东宫优于德，而大诛赏、大举措实主之；西宫优于才，而判阅疏章、裁决庶务及召对时谘访利弊，悉中窍会。东宫见大臣呐呐如无语者，每有奏牍必西宫为诵而讲之，或竟月不决一事；而西宫性警敏，锐于任事，东宫悉以权让之，颓然无所与者。”
慈禧像
这是说，慈安太后是一个没有野心的女子，文化水平不高，智力一般，对政治也不大感兴趣。而慈禧太后则相反，她善于学习，敢于任事，工于心计，巧于言色，是个有很大政治野心的女子。因此，虽然名义是两宫垂帘，实则是慈禧太后一人垂帘。
这之后，她们，主要是慈禧，给了奕䜣议政王的头衔。这是一大政治发明。细细品味，这议政王一词是经过深思熟虑的。
议政，不是摄政，也不是辅政。
胜保的奏章中提到了周公和多尔衮。他设想以此作为将来政治体制的模式。他想象的奕䜣应该是周公，是多尔衮。
周公是谁？周国原是商王朝的在陕西中部的小诸侯国。周文王姬昌时开始强大起来。周文王死，其子姬发继位，号周武王。周武王在其弟周公姬旦的襄助下更加强盛。武王死，其幼子周成王诵继位，周公辅佐。这时被打败的商王武庚，串通周武王之弟管叔、蔡叔、霍叔发动叛乱，周公平定了叛乱。但他本人始终处于辅佐的地位，史称美谈。
那么，多尔衮呢？清太宗皇太极死，他的第九个儿子福临继位，郑亲王济尔哈朗和睿亲王多尔衮任辅政王。福临，即顺治帝，由这两位皇叔辅佐。后来，多尔衮施展权术排挤掉了济尔哈朗，他独任摄政王。他骄横狂妄，又自命叔父摄政王、皇叔父摄政王和皇父摄政王。大权独揽，侵夺皇权。但他于三十八岁时突然死去。顺治帝亲政后，很快下一谕旨，剥夺了多尔衮生前的所有称号。
顺治帝考虑到这点，他死时便指定八岁的康熙帝，由四位元老重臣索尼、苏克萨哈、遏必隆和鳌拜，为辅政大臣。
“摄”含代理之意，摄政即代理皇帝执政，摄政王代替皇帝自行处理国家大事。摄政王位高权重，如多尔衮，严重侵犯皇权。因此，胜保所说的“本朝摄政王之辅世祖”，即多尔衮辅清世祖顺治帝，认为是值得仿效的政体模式，并不合要集皇权于一身的慈禧的本意。
摄政不行，辅政是否可行呢？如孝庄太皇太后、皇孙幼帝康熙和四大臣的政体形式呢？这种形式比之前者，当然是有利于皇权的保护的。但是也有弊端，就是辅政大臣易生野心。鳌拜就是一例，他野心勃勃，陷害苏克萨哈，大权独揽，直到康熙帝智擒鳌拜后，皇权才又收回。
慈禧对辅政形式之不满又生于她的切身体会。咸丰帝遗命的八位王大臣代行皇权，使她处于无权无势的地步。八大臣完全剥夺了皇权。
为此，她既不赞成代行皇权的摄政，也不赞成辅佐君主的辅政，而坚持要大权独揽的听政，让恭亲王奕䜣具有的只是参与政见的议政。当然，奕䜣所想象的是“希冀垂帘之名，而实权归己”。这只能是一厢情愿，慈禧太后是不能答应的。《剑桥中国晚清史》说：“叶赫那拉氏设法保持了皇太后对诏书和钦命的最后决定权。她们不但掌握御玺，而且还在幼帝面前召集所在文武大员听政，也就是行使摄政权。”慈禧取得了代替皇帝执政的权力。《晚清宫廷实纪》说：“若谓辛酉政变之结果，为慈禧太后独握政权，固无不可也。”这是实情。
清朝的祖制，皇权的掌控无非是两种方式：一是成年皇帝直接执政；一是幼帝即位，大臣辅政。慈禧似乎有可能采取后一种方式。但是，两宫皇太后，尤其是慈禧摈弃了前两种方式，突破了清朝祖制，大胆地采用了清朝没有实行过的垂帘听政的政治体制。这在清朝是一个重大变革。
慈禧的垂帘听政是清朝历史上第一次皇太后正式垂帘听政。慈禧是一个敢作敢为的女子。她敢于逾越祖制，按自己的意愿办事。走自己的路，让别人说去。孝庄太皇太后实行的是不垂帘的垂帘，即没有公开垂帘听政，而是躲在幕后指挥，没有敢于幕前亮相。你孝庄太皇太后不敢做，不等于我慈禧不敢做。在清朝的垂帘听政上，慈禧太后是第一个敢吃螃蟹的人。慈禧太后的第一次垂帘听政是被逼出来的，是形势使然。也就是说，形势和机遇造就了一个有别于常人的慈禧。
选择垂帘听政，对于她来说，是一个最佳选择。历史事实证明，在以后的四十八年中，确实没有再现皇权危机。垂帘听政只是一种执政形式，无好坏之分。政权的好坏，要看它的内容，看它的实质。要具体情况具体分析。我想，慈禧的第一次垂帘听政，是不应该受到责备的。
自此以后，中国便开始了慈禧的长达四十八年的统治。当时谁也没有想到，她会成为牢牢控握中国最高统治大权的女人。