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楚汉战争结束之后，胜利的刘邦在公元前202年，应诸侯王和众臣工上疏吁请，在曹州济阴的氾水之阳登坛即皇帝位。刘邦称尊后不久即去洛阳，洛阳故城中尚有前朝留下的南宫和北宫。北宫似已残破，而南宫保存尚好，因而南宫就成了刘邦的皇宫。在前202年的夏五月，刘邦在这里做了一项重要的决定：罢兵归家，并诏令因避秦乱而逃亡山泽的百姓人等各归故里，“复故爵、田宅”。他颇有一种“归马于华山之阴，放牛于桃林之野”的愿望。与此同时，刘邦对于随他征战的弟兄们、鞍前马后的随从们、亲朋好友及策谋之士，依例都要论功行赏，加官晋爵，增邑封侯，另外对于那些与他结成反楚统一战线的各路诸侯则仍然裂土封王。当然还有两类人群需要特殊对待，这是不能完全按功勋和成绩来决定的，只不过在做法上或名义上却需要做得巧妙些、隐蔽些或者在时间上拖一拖。其中的一类是宗亲、姻戚，另一类是伤害过他或是不忠于他的一些人。总之是亲疏、远近、内外、恩仇要严格区分，不过这些原则不能完全讲在嘴上，甚至是完全不能讲在嘴上。
刘邦从在定陶称尊，到在洛阳南宫坐朝，他的周围始终有些乱哄哄的样子。
当然这种状况不应苛责。在战争时期，刘邦面对的始终是非常强大的敌手。最初是直面统一六国建立起强大政权的强秦，其次是堪称百战百胜的“力拔山兮”的霸楚，哪个也不好惹。但他都惹上了，而且还都赢了。那时他处于弱势，而且始终处在吃败仗的阴霾下，所以他的队伍也总是乱哄哄的。不过虽然形势非常严峻，但却非常单纯：打得赢就打，打不赢就跑。只要还有一口气，转过身来再打。输了就跑，转身再打；再跑，再打。上天眷顾，他终于打赢了。到了洛阳之后，情势不同了，他们没有对手了，也就没有危机了，但形势却不再单纯了。或者应直白地说，形势越发复杂了。以裂土分封而论，那可是个最棘手的事情。当初迫于强敌之压，刘邦怎敢不放下身段，哪怕只求人家作个态，表示一下中立，他都得以裂土相应，更不用说真的率军助战，他更得裂土相酬。但彼一时，此一时。现在天下归刘，裂土就是建立国中之国，而且还不止三五个。自古天无二日，国无两君，何况有许多个王。但他又不能不裂土分封。对于诸异姓王来说，哪一个会觉得满足呢？哪一个会觉得自己不如人呢？横向与同列为王的人相比，与自己过去的领地相比，与自己认为自己所出的力、所立的功及所期望的值相比，以及对自己的前途的担忧，哪一个人的心理会平衡呢？
立式羚羊形铜饰件（战国，高17.4厘米，1974年准格尔旗玉隆太出土）
立大功者得以封侯，立次功者虽难得封侯之赏，但毕竟也是在战场上摸爬滚打，拼却性命的，也得算一番作为。他们在南宫殿外，竟是“日夜争功不决”，这叫刘邦颇感为难。因为他们人数众多，而且毕竟是冲锋陷阵之士，天下是靠他们的血汗拼下来的，而且今后还得使用他们。如果处理不好，那麻烦就大了。因此必须先采取稳定办法，假以时日，容后逐步解决。这事自有谋臣为之献策。
但在何处建都这个问题上，刘邦似乎又碰到了难题。就他本人而言，从一介亭长而为南宫之主，已经很有满足之感了。裂土封王者自负封地，爵为彻侯者各有食邑。建都何地对他们而言，似乎并不重要，而那些争功不决者对此却突然关心起来，因为刘邦的核心力量多出自洛阳以东之地。现在战争结束了，士卒们已高高兴兴回家种田去了，而那些有功而未得行封之辈自度得一爵位是迟早的事，他们可以荣耀乡里，甚至成为一方官吏，自然离家越近越好，离朝廷也是越近越好。因此，他们主张就在洛阳建都，认为这里比什么地方都好。而那些为刘邦赢得胜利具有决定性影响的著名的谋士、文臣、武将竟然也无一人站出来对建都问题陈述一言。
建都洛阳似乎已成定案。
但在这时，一个叫娄敬的人却跑出来说话了。
这个娄敬是齐人，原是奉命远去陇西守边的赶车的戍卒。他路过洛阳，因与虞将军有同乡之谊，请其转达求见皇上之意。虞见其穿着寒碜，想叫他换上一件鲜亮的衣服。他却说：“臣衣帛，衣帛见；衣褐，衣褐见；终不敢易衣。”他就这样被召见，而且陈述了他对选择建都地点的高见。他说：“陛下都洛阳，岂欲与周室比隆哉？”刘邦答曰：“然！”他说：“陛下取天下与周异。周之先，自后稷封邰，积德累善，十有余世，至于太王、王季、文王、武王而诸侯自归之，遂灭殷为天子。及成王即位，周公相焉，乃营洛邑，以此为天下之中也，诸侯四方纳贡职，道里均矣。有德则易以王，无德则易以亡。故周之盛时，天下和洽，诸侯、四夷莫不宾服，效其贡职。及其衰也，天下莫朝，周不能制也；非唯其德薄也，形势弱也。今陛下起丰、沛，卷蜀、汉，定三秦，与项羽战荥阳、成皋之间，大战七十，小战四十；使天下之民，肝脑涂地，父子暴骨中野，不可胜数，哭泣之声未绝，伤夷者未起；而欲比隆于成、康之时，臣窃以为不侔也。且夫秦地被山带河，四塞以为固；卒然有急，百万之众可立具也。因秦之故，资甚美膏腴之地，此所谓天府者也。陛下入关而都之，山东虽乱，秦之故地可全而有也。夫与人斗，不扼其亢，拊其背，未能全其胜也；今陛下案秦之故地，此亦扼其亢，拊其背也。”
一个身披老羊皮的戍卒，纵论商周兴替，横谈东西形势，俯视天下，陈说利害，令刘邦刮目相看。而廊下群臣则以寸光之私见，不愿远离故土，争言：“周王数百年，秦二世即亡。洛阳东有成皋，西有殽、渑、倍河，乡伊、洛，其固亦足恃也。”只有张良力排众议，支持戍卒娄敬之言。他说：“洛阳虽有此固，其中小不过数百里，田地薄，四面受敌，此非用武之国也。关中左、函，右陇、蜀，沃野千里；南有巴、蜀之饶，北有胡苑之利。阻三面而守，独以一面东制诸侯；诸侯安定，河渭漕挽天下，西给京师；诸侯有变，顺利而下，足以委输；此所谓金城千里，天府之国也。娄敬说是也。”
其实，关于关中地区是天府之国之论既不是娄敬的创意，也不是张良的发明。纵横家苏秦以连横说游说秦惠王时就有此论了。他说：“大王之国，西有巴、蜀、汉中之利，北有胡貉、代马之用，南有巫山、黔中之限，东有殽、函之固，田肥美，民殷富，战车万乘，奋击百万，沃野千里，畜积饶多，地势形变，此所谓天府，天下之雄国也。”苏秦之论见于《战国策》。《战国策》成书很晚，约在西汉末年才开始流传。近年来湖南长沙马王堆出土西汉帛书，记述战国时事，定名《战国纵横家书》，与《战国策》内容相似，当然这也晚于刘邦在世时期。不过战国时游说之士的策谋和言论在秦统一六国之前或以单篇、或以合集，很有可能就已经广为流传了，后以《国策》《国事》《事语》《短长》《长书》《修书》等名称汇编成册。但刘邦生活在秦始皇时代，焚书坑儒的政策自然影响到刘邦那一代人中的大多数。秦始皇怕有知识的人造他的反，而造他反的人恰是“原来不读书”的刘项。项羽完成了推翻焚书坑儒政策的秦王朝的历史使命之后，却以恢复春秋或战国的诸侯分治天下的旧秩序为己任，也终于被历史淘汰出局。所以娄敬的一席话使刘邦有振聋发聩之感，而在得到张良的首肯之后，这位一向蔑视儒生却又善纳儒生之言的刘邦大约已经意识到娄敬一言有兴邦之益，立即摒弃自定陶称尊以来在处理政事方面经常出现的优柔寡断之风而做出一项重大决策：定都关中，即日起驾西行。这使他又像一条汉子，既洗去小人得志之态，又革去高阳酒徒和市井无赖之习。他还给那个披着老羊皮衣的戍卒娄敬赐姓刘，号曰奉春君，春为岁始，而娄敬发建都关中之始，故称奉春，并拜为郎中。郎中为皇帝近臣。郎官的职责原为护卫陪从，随时建议，备顾问及差遣（后世郎官的职责及权限多有变化，但其近上之意不变）。本书后文涉及娄敬时，则一律称之为刘敬也。
关中地区已被项羽三月不熄的一把大火烧得残破不堪，但这不是说关中地区的全部地面建筑都被付之一炬。秦咸阳渭河南岸上的长安乡就还剩下一座兴乐宫躲过大火的劫难，不过绝难避免劫掠之灾，终致人员踪影不见，任凭蛇鼠肆意横行，禁苑中荒草蔓延，寝殿上豺狐出没。
不过这里毕竟比他处略胜一筹，楼宇没有变成焦土。只要野草还能滋生，大地就还能孕育生气。秦始皇当年修筑的射鸿台依旧巍然耸立在宫苑之中。这也许就是刘邦根据刘敬提议和张良附议建都关中之所以选择长安的主要原因之一吧。
秦始皇在关中地区修建了三百多座离宫别苑，但在统一六国之后，仍觉得“咸阳人多，先王之宫还小”。他还认为周文王、周武王建都丰、镐之间，乃“帝王之都也”，便决定向渭南发展，于是一系列宫殿、宗庙、台、阁、苑囿在渭南拔地而起，同时又起复道，自阿房宫渡渭，直通咸阳。这就是说，渭南与渭北咸阳城相对的地区，西起滈水，东至龙首山的兴乐宫，南至阿房宫一带，实际上已经构成了一个全新的、无比庞大的大咸阳。
秦始皇在驱使七十万黔首和刑徒营造阿房宫和骊山陵时，显然对兴乐宫已经不很在意了。不过从兴乐宫的相当可观的规模来看，特别是从耸入云天的鸿台的建筑来看，在建筑阿房宫之前，秦始皇大概还是很属意兴乐宫的，至少它所占据的地理位置不容他对其忽视。
兴乐宫位于龙首山的北坡。据《水经注》记载：“山长六十余里，头临渭水，尾达樊川，头高二十丈，尾渐下，高五六丈。”若与崇山峻岭相比，它不过是条土岗，今已没平，几乎看不出山的痕迹，只留下龙首原这个名字，地理学家则指出其西北行经杜陵诸原皆其横岗也。不过在汉唐时，关中平原的龙首山始终是修建宫殿的重要地区。秦始皇二十七年（公元前220年）始皇帝在兴乐宫之南即龙首山的高台上修筑亭观楼宇，高达40丈，按秦一尺合今23厘米计算则为92米，在时人的眼里那已是耸入云天的高度了。秦始皇于台上射中飞鸿，因此命名为射鸿台。兴乐宫周回二十余里（秦汉一里约合今0.835里），中有酒池和鱼池，有大夏殿，殿前有十个巨型铜人，等等。兴乐宫既有如此辉煌的建筑，又有居高俯视东方的制高点，其地位自然非常重要了。
当刘邦在其一帮重臣及近幸（特别是新宠刘敬）等人及大批侍卫的簇拥下浩浩荡荡地进入关中之后，在具体选择建立都城的地点上不能不做一番仔细的考察、比较和权衡。而其最后的抉择是以修缮兴乐宫为起点，兴建长安城。如今遗址犹存，可供后人凭吊。
但在兴乐宫还没修缮之前，还必须要确定一个临时的都城和一处差强人意的房舍以供皇帝问政及后妃起居，当然还须有必要的府院台阁衙署兵营等机构以便官员行政，等等。
栎阳——这是刘邦及其重臣与近幸所选定的大汉帝国的临时都城。这可能是以萧何的意见为主导的。
在满目疮痍的关中地区，栎阳是免于兵燹之灾的少数城镇之一。其城池不大，建城时间不太长，但也曾有过历史的辉煌。它是三家分晋这一重要的历史转折的产物。晋地三分，各诸侯国之间的争斗日趋激烈，战国时代由是开篇。以雍为都城的秦人感到地理位置对自己的局限和不利，遂于献公二年（公元前383年）即“徙治栎阳”，以利东伐。栎阳本是秦之旧县，如与有四百多年历史的雍城相比，似有天壤之别。但它直指秦之劲敌魏国的都城安邑（今山西夏县西北），在地理位置上就摆出东进的态势。但其城池毕竟狭小，秦都仍在雍城。史载，秦献公薨，子孝公立，下令国中：“有能出奇计强秦者，吾且尊官，与之分土。”公孙鞅闻令入秦。公孙鞅本魏之庶孙，史又称其魏鞅，后因封于商，则称商鞅。他以富国强兵之术赢得孝公的信任，就在栎阳城开始实行变法之策。商鞅变法十年，相秦十年，秦国空前强盛。商鞅筑冀阙宫庭于咸阳，孝公徙都之。商鞅又将兵伐魏。魏惠王恐，献河西之地，去安邑，徙都大梁（今开封）。因在栎阳推行变法大计而成其大名的商鞅在魏王去安邑徙大梁的同时也走到了人生尽头。史云：“商君相秦，用法严酷，尝临渭论囚，渭水尽赤。”公元前338年，秦孝公死，其子惠文王甫继其位即发令追捕商鞅，“车裂以徇，尽灭其家”。
栎阳在长安东北方渭河北岸，即今西安市的阎良区。秦献公徙治栎阳是为进攻三晋。魏徙大梁，其直接原因是兵败而避其锋，而更深层原因是与秦争夺殽、函之地，战略目标已经转移。魏东徙，韩、赵尚远，栎阳的战略地位失去了重要性。自古以来，横贯关中的东西大道的重要地段主要是在今西安、咸阳这一带，因为这里有渭河渡口，经济开发的历史最久，军事地理位置凸显，政治地位也日增。栎阳远离关中东西大道，军事态势一变，其重要性就丧失了。这是其不幸也是其大幸。它在秦末大乱中避免了兵燹的劫难。当项羽“分天下王诸将”（公元前206年二月）时，将秦故地关中三分之，封秦降将章邯为雍王，领有咸阳以西及甘肃东部地区，司马欣为塞王，领有咸阳以东地区，董翳为翟王，领有今陕北地区，以监控汉王刘邦。塞王司马欣原是栎阳县小吏狱掾，封王之后仍以栎阳为王城。这使栎阳小城又受到一次保护。后汉王用韩信计，明修栈道，暗度陈仓，首战即败章邯，后又败章邯于废丘，司马欣、董翳降，栎阳未遭破坏。因此刘邦把栎阳作为定鼎关中的临时都城也就顺理成章了。