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（1.江西农业大学农村土地资源利用与保护研究中心，江西南昌330045;
2.江西省国土空间调查规划研究院，江西南昌330025）
摘要 现阶段宅基地制度的本质依然是保障村民 “ 户有所居 ” 的福利性功 能 ， 而宅基地制度改革需要面对融宅基地农民集体所有的 “ 公权 ” 与房屋农民个 人所有的 “ 私权 ” 于一体的复杂产权关系 ， 解决宅基地利用效率不高与保障乡村 振兴产业用地需求之间的矛盾 ， 历史遗留问题类型多 、 处置难等多维现实难题 ， 这些逻辑需求客观上决定了 “ 稳慎推进 ” 是推进宅基地制度改革的总基调 ， 也决 定着宅基地制度改革的路径选择 。 我国的宅基地制度改革要在坚持底线思维 、 系统思维 、 农民主体 、 公平准则 、 问题导向 、 先立后破的基础上 ， 遵循 “ 三权分置 ” 的改革方向 ， 尊重地方的首创精神 ， 构建一套 “ 公平分配 、 依法取得 、 户有所居 、 节 约利用 、 权属清晰 、 权能完整 、 流转有序 、 管理规范 ” 的宅基地利用与管理制度体 系 ， 为乡村振兴战略的实现提供保障与支撑 。
关键词 宅基地制度改革 ； 稳慎推进 ； 逻辑需求 ； 路径选择
收稿日期：2023 -08 -19
基金项目：国家自然科学基金项目（71964016,72004084），江西省研究生创新专项资金项目（YC2023S362）。
作者简介：陈美球，男，江西石城人，教授，博士生导师，主要研究方向为农村土地资源利用与管理。E-mail:cmq12@263.net。
通讯作者：张婷，女，江西永丰人，博士，主要研究方向为农村土地制度。E-mail:zhangting@mail.jxau.edu.cn。
尽管我国第一轮农村宅基地制度改革（以下简称“宅改”）取得了阶段性成果，但宅基地制度的深层次矛盾与问题依然没有完全掌握。国家于2020年再次在104个县（市、区）和3个地级市启动了新一轮深化宅基地制度改革试点。宅基地和住房是农民最重要的财产，也是农民安身立命之本，“宅改”事关2亿多户、近6亿农民的利益，对维护国家稳定大局具有极其重要的基础性意义。现行宅基地制度经历了从农户私人所有，到“两权分置”时期宅基地可以买卖和出租，再到限制宅基地使用权主体，发展至现在的“三权分置”，在制度不断适应当时经济社会发展的过程中，形成了复杂、多元的历史遗留问题，“宅改”事关亿万农民切身利益和社会稳定大局，影响因素错综复杂，推进不慎容易激化矛盾、引发社会问题。为此，中央反复强调绝不能急躁冒进、急于求成 [1] ，并在《深化农村宅基地制度改革试点方案》（厅字〔2020〕18号）中，把坚持稳慎推进列为改革五个基本原则之首。“稳慎推进”是开展“宅改”的总基调，也是衡量“宅改”成败的关键指标。
基于宅基地的特殊性，学术界总体上赞同宅基地制度改革要在慎重中推进 [2] ，认为稳慎推进宅基地制度改革是探索促进宅基地“三权分置”有效实现路径的基石 [3] ，是有效化解实践过程中宅基地权益实现难、宅基地再配置与再利用效益低等潜在风险的保障 [4] ，稳慎推进需要做好不同类型历史遗留问题分类处置的风险防范，以维护农民权益和制定因地制宜的宅基地退出政策 [5] 。但也有学者认为第一轮改革过程中存在“稳慎”有余、“推进”不足的问题 [6] ，需要在实践中积极探索如何有效落实稳慎推进改革，在确保农村社会稳定的前提下稳慎推进，勇于探索、大胆改革、积极推进，尊重农民意愿，发挥农民首创精神。然而，对于如何理解和在改革实践中切实落实稳慎推进“宅改”的系统研究还鲜见报道。
江西省是传统的农业大省，2015—2019年，余江开展了全国第一轮宅基地制度改革试点，树立了“余江宅改”品牌。2020年，余江区、湖口县、大余县、永丰县被列入全国第二轮试点单位，围绕“五探索、两完善、两健全”稳慎有序推进。2022年，江西省出台了《江西省农村宅基地制度改革试点和规范管理行动方案（2022—2024年）》，分国家试点县、规范管理先行县、基础工作夯实县“三类县”稳步推进，通过三年改革实践，探索出具有江西特色的宅基地“三权分置”实现形式和改革成果，推动宅基地制度更加健全、权益更有保障、利用更加有效、管理更加规范，努力打造宅基地制度改革的“江西样本”。本课题组全程参加了由江西省农业农村厅、江西省自然资源厅、江西省住建厅和江西农业大学联合调研组组织的“江西省宅基地改革与规范管理专题调研”，并承担了江西省宅基地制度改革试点和规范管理第三方评估工作。本文结合调研与评估，对如何切实落实坚持宅基地制度改革“稳慎推进”总基调的逻辑需求进行了系统梳理，进而提出相应的改革路径，以期为确保“宅改”在稳慎中推进提供参考。
2.1 宅基地制度是维持农村社会稳定的重要基石 ， 关系着 “ 户有所居 ” 的民 生保障
农民在农村有地有房是农民安居乐业和农村社会稳定的根本保障 [7] 。纵观拉美国家的城市化，对于我国的广大农民而言，在不能完全扎根落户城市的情况下，放弃了宅基地资格权，没有了房屋，便难以再回到农村了，这将引发很多社会问题。我国是传统农业大国，农村人口基数大，通过城镇化实现农民的市民化需要较长的历史过程，且目前人口流动主要是劳动力外出打工而不是以家庭为单位的非农化转移，这种“人家分离”现象，尽管产生了大量的“两栖居民”，增加了交通等公共负担，并引发农村基本是“386199”部队等一系列问题，对乡村治理提出了新的挑战 [8] ，但能在特殊时刻有效缓解城镇非农产业岗位急剧变化的社会冲击。广大农民工在城市失业后回到农村，可解决最基本的生存保障。2008年我国对国际金融危机的化解就是一个典型，2000多万打工者失业返回农村，有效地缓解了对社会的冲击 [9] 。前两年受新冠疫情影响，城市就业岗位减少，大量农民工滞留在农村，社会依然和谐稳定，正是因为农民在农村有地、有房，发挥了社会稳定“压舱石”的作用。在城乡二元壁垒尚未完全打破、转移农民市民化进程还不够顺畅的现阶段，切实保障农民“户有所居”是最根本的一项民生需求，而宅基地是实现“户有所居”的基础。
2.2 房屋是绝大多数农民的最大财产 ， 房屋财产权的保护不可忽视
我国农村有着传统的“地主”情结，通过不断建新房来增加家业家产，这在第一、二代农民工中尤其突出，他们几乎将外出务工收入尽其所有用于建房。农村不少房屋是“一年打地基、二年起框架、三年外装修、四年内装修”逐年投入务工收入积储而完成的，对于绝大多数农民而言，房屋就是他们的最大财产。据《江西省宅基地改革与规范管理专题调研》
，在调查的8907户农户中，64.9%的房屋是近30年内新建的，且82.9%是砖混结构，参照建设部的《住宅建筑规范》，砖混结构的房屋设计使用年限为50~70年，实际寿命一般可达100年左右。调研也表明，农村房屋存在闲置现象，但远没有想象中那么严重，常年居住占57.9%，偶尔居住的占22.4%，只有19.7%常年闲置不用。村民现有的房屋中，不乏“一户多宅”“面积超标”现象，在宅基地制度改革中，如何合理保护农户的房屋财产权也是一个必须慎重考虑的问题。若对“一户多宅”“面积超标”采取房屋“一刀切”拆除，那将是巨大的资源浪费和村民的财产损失，极易引发村民的不满与抵触。
2.3 宅基地制度的福利性本质没有改变 ， 宅基地资源市场化配置的时机远 未成熟
我国现行的限定身份、无偿使用的宅基地“一户一宅”使用制度，具有鲜明的身份性和福利性，在保障农民的基本居住条件、维持农村社会稳定方面具有特定的功能。在现阶段农村社会经济发展水平下，这种宅基地使用制度仍然是对农民居住权利的有效保护。改革开放以来，农村社会经济得到了快速发展，2021年农村居民人均可支配收入上升至18931元
，但城乡差距并没有得到很好的控制，城镇居民人均可支配收入为47412元，城乡居民人均可支配收入的倍差在2021年仍达到2.5。而且农村居民内部的人均可支配收入也存在较大差距，2021年农村人均可支配收入中位数为16902元，明显低于平均数，说明农村收入低的人群要比收入高的多。福利性和保障性的存在导致宅基地资源并不具有一般商品所特有的商品属性和市场属性，市场化配置的时机远未成熟，若强制推行市场经济的调节机制来配置农村住房，“户有所居”的民生要求难以确保，因此，在宅基地制度福利性本质没有改变之前，市场的调节作用非常有限。
2.4 宅基地制度改革面临复杂的产权关系 ， 融 “ 公权 ”“ 私权 ” 于一体的共同 保护需要理论创新
没有宅基地就建不成农房，不建农房就不是宅基地，宅基地制度改革面临宅基地属于农民集体所有的“公权”属性与房屋属于农民个人所有的“私权”属性于一体的复杂产权关系。由于农村土地集体所有权主体的虚化没有得到解决，如何行使集体土地所有权长期困扰着农村土地的利用与管理，这一直是现实中的“瓶颈”，而宅基地集“公权”与“私权”于一身，更加给改革带来了极大的难度，稍微处理不当，很可能出现在保护“公权”时侵犯了“私权”，或保护“私权”时侵犯了“公权”，很难在二者之间找到合理的“平衡点”。改革既要体现宅基地属于农民集体，落实集体所有权的有效行使，又要保障农民的宅基地资格权及房屋所有权等合法权益，目前很难找到合适的理论支撑，迫切需要理论创新，为改革提供指导，而任何理论的创新都不是一蹴而就的。
2.5 宅基地的供需现实矛盾日益尖锐 ， 改革稍有不慎易加剧社会治理压力
一方面，农村人口的自然增长导致集体成员的不断增加，以及农村经济发展促进人们对居住条件改善的愿望不断加强，几代人共同生活在一宗宅基地上的现象越来越少，村民对宅基地的刚性需求日益增强；另一方面，现有的闲置宅基地得不到流转盘活，而严格的永久基本农田和生态保护红线的划定，传统的村庄外延扩张的惯性发展模式已受到阻碍，导致宅基地的供需现实矛盾日益尖锐，特别是区位优势较好的城郊地区，以及二三产业发达、集体经济强、外来人口多的村庄，矛盾更加突出，导致由宅基地而引发的矛盾纠纷已成为当前农村社会的最主要问题。调研表明，目前农村的矛盾纠纷约70%都与宅基地有关，邻里关系的紧张也主要源于宅基地纠纷。另据中国裁判文书网公开的信息，2010—2020年全国涉宅基地纠纷呈现明显上升趋势 [10] ，在改革中如何有效缓解宅基地供需矛盾至关重要，稍有不慎，就有可能激发矛盾，加剧社会治理压力。
2.6 宅基地的历史遗留问题与现实矛盾交织叠加 ， 改革面临的现实困境千 差万别
1949年以来，宅基地制度经历了由宅基地所有权和使用权都属于农户私人所有的“两权合一”时期，到所有权属于农民集体与使用权属于农户的“两权分离”时期，再到正在探索的所有权、资格权与使用权“三权分置”，相应的具体要求也在不断变化。如在用地标准层面，从宅数不限到“一户一宅”、从面积不限到“面积限定”的变化；在城里人到农村建房购房方面，从允许到禁止的变化。在特定的时期下，“合法”形成了村民多宅、超面积占有宅基地和城市人在农村拥有宅基地等问题，改革将涉及现有村民、城镇化中的转移村民、继承农村房屋的城市居民等众多利益主体。同时，也存在因地方特定激励政策而形成的历史遗留问题，如一些地方为加快征地拆迁，承诺按原有面积“拆一补一”，甚至“拆一补多”，让拆迁户“合法”成为“一户多宅”；一些地方为推动拆危旧土坯房，允诺非农民集体成员可以将继承或买卖的房屋拆除重建，强化了城里人在农村拥有宅基地的“合法性”；还有一些地方政府在大力发展“马路经济”的20世纪80年代中后期至90年代，激励村民沿公路两侧建房，也催生了一批农户“一户多宅”。在宅基地利用与管理中，因不同地方的供需矛盾不同，管理方式方法也不同，改革所需要破解的现实困境千差万别，难以形成通用的改革模式。不同的历史遗留问题与现实矛盾交织叠加，进一步加深了宅基地制度改革的复杂性和敏感性，也对稳慎推进改革提出了客观要求。
3.1 坚持底线思维 ， 确保改革方向不出现偏差
改革底线是防止改革性质、目的和方向发生根本变化的临界线、警戒线，坚持底线思维是确保改革不出现原则性错误的根本要求。“宅改”的底线思维，就是要严守三条底线，即确保土地公有制性质不改变，确保耕地保护红线不突破，确保农民利益不受损。
习近平总书记指出，“改革是社会主义制度的自我完善和发展，怎么改、改什么，有我们的政治原则和底线，要有政治定力”
。农村土地农民集体所有，是我国农村最基础的制度和社会主义制度的重要组成部分，也是促进我国农村生产力发展、保障农民权益和维护农村和谐稳定的根本制度保障，始终坚持集体所有这根“定海神针”，才能确保改革进程中不发生颠覆性错误
[11]
。国家已明确了所有权、资格权、使用权“三权分置”的改革方向，在坚持宅基地集体所有性质不改变的基础上，为宅基地资源的优化配置提供了足够的制度创新空间。坚决守住耕地红线不突破是切实落实保护耕地这一基本国策的内在需求，耕地保护事关国家粮食安全，是关乎我国国计民生的头等大事。“宅改”必须坚决遏制农村乱占耕地建房，严格执行永久基本农田保护制度。坚决守住农民利益不受损，就是要始终把农民权益作为改革的出发点和落脚点，正确处理好农民和土地的关系，特别是要切实保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，充分保障农民的知情权、参与权、表达权和监督权。
3.2 坚持系统思维 ， 把 “ 宅改 ” 融入乡村振兴战略之中
宅基地制度是乡村社会经济发展系统中的一项基础制度，不仅仅关系着村民“户有所居”的民生保障，也影响着乡村旅游、餐饮民宿、农村电商等新产业新业态的发展，以及乡风文明、社会治理等乡村振兴的诸多方面。因此，“宅改”是一个典型的系统工程，“牵一发而动全身”，必须坚持系统思维，把“宅改”作为激发乡村社会经济发展活力的抓手，通过“宅改”盘活闲置宅基地资源、营造公平的社会环境、完善新时代的村规民约、健全基层自治组织、改善农村人居环境、加强农民对村集体大家庭的认同，以乡村振兴成效来增强村民的改革获得感，也可弥补村民对部分既得利益的心理失落。
要善于把“宅改”与乡村治理体系建设试点、产权制度改革试点、农村集体经营性建设用地入市试点、城乡融合发展试点、全域土地综合整治试点等多项内容进行改革联动，并与农村人居环境整治和乡村产业发展等乡村建设工作集成推进，既可以统筹涉农项目与资金，为“宅改”提供必要的资金保障，又可形成改革合力，发挥出改革的集成效应。江西余江区“宅改”之所以取得成功，关键的一点就是推行“一改促六化”的系统思维，即以“宅改”为抓手，统筹推进“基础设施标准化”“公共服务均等化”“村庄面貌靓丽化”“农业发展现代化”“农村治理规范化”“转移人口市民化”；江西大余县抓住同时开展“全国深化宅基地制度改革试点”和“全国乡村治理体系建设试点”的契机，把“宅改”与乡村治理改革联动在一起，以“宅改”促乡村治理，以乡村治理巩固“宅改”成果，促进了社会正气、邻里和气，夯实了乡村振兴的底盘、激发了乡村振兴活力，取得了明显的阶段性成果 [12] 。
3.3 坚持农民主体 ， 充分发挥村民的主人翁精神
农民群众是“宅改”的主体力量，广大农民参与“宅改”的积极性、主动性和创造性决定着“宅改”的成败，也保障着“宅改”的稳慎。因为，只有农民自己才知道宅基地利用与管理的关键症结所在，才清楚破解难题的最佳路径，才了解村庄的发展希望。充分体现农民主体性，保障好农民知情权、参与权、表达权和监督权，并发挥好农民自主协商作用，才能实现好、维护好、发展好农民的权益。在现阶段“村两委”村民自治组织不够健全或协调机制不够成熟时，村民理事会是重要的沟通协商组织。村民事务理事会一般由“五老”（老党员、老村干部、老教师、老战士、老模范）组成，具有熟悉当地风俗、个人威望较高、协调能力强、善于运用“村规民约”等诸多优势，在宅基地管理议事决策、民主监督和调处矛盾纠纷中能发挥作用。江西“宅改”实践也表明，“宅改”取得成效的地方，都离不开村民理事会的积极作为。
充分尊重农民意愿，广泛倾听农民的利益诉求，构建有效的协商机制，是调动村民的主人翁精神、把“要我改”变“我要改”的前提。如曾经是远近闻名“宅改刺头村”的江西余江区滩头村，正是通过构建村民协商决策机制，按“一房一理事”原则推荐了18名房长，保证了每个家族都有自己的“发言人”，大小事情都由理事会商讨决定，形成共识。尤其是坚持开门编制村庄规划，上百次修改规划图。前期充分了解了村民对于改善村内交通的迫切愿望，“宅改”以拆除围墙、附属房为主，尽量减少主宅的拆除和村民的经济损失，“宅改”后村内有了长6.5千米、宽3米的道路网，保证家家户户门口通车。以村民主体诉求为目标形成的清晰的家园建设蓝图，激发了村民改革内生动力，使村民对“宅改”的态度从抵触，到观望、配合，到最后主动融入、积极投工投劳，确保了“宅改”任务的如期完成。
3.4 坚持公平准则 ， 处理好宅基地福利保障与财产化的关系
“不患寡而患不均”是我国农村长期形成的一个传统朴实价值观，而作为集体所有的宅基地分配不公正也是当前宅基地利用与管理中最突出的问题。一些强势村民或在外面挣了钱的村民，挤占公共空间盖大房子，以及“建新不拆旧”等行为，导致超面积建房、“一户多宅”现象日益突出，而新分户农民却无宅基地可用，导致宅基地供需矛盾不断激化，邻里间因宅基地产生的纠纷已成为影响“乡风文明”和“治理有效”的突出问题。“宅改”就是要重回“一户一宅、面积限定，户有所居、规范管理”的公平起点。
在现行的农村社会经济发展水平下，农村社会保障体制机制还不够健全，对于绝大部分地区的农村而言，宅基地制度的主要功能还是保障农民的“户有所居”、维持农村社会稳定。当前宅基地配置依然应是福利保障的公平配置，完全以市场配置的时机还不成熟，应从单一的保障功能逐步过渡到保障功能与财产功能兼顾，统筹宅基地的资源价值与资产价值，鼓励盘活“两闲”发展新业态新产业，以显化宅基地资产价值。但由于区域间资源禀赋、经济社会发展水平以及人地矛盾关系的差异，应探索因地制宜的宅基地财产价值显化路径。另外，超面积宅基地有偿使用制度设计的初衷也是基于公平原则，而不是经济价值显化的最大化。各地在制定有偿使用收费标准时，应充分考虑当地的经济发展水平和农民经济承受能力，不宜把有偿使用收费多少作为衡量“宅改”的主要成效。
3.5 坚持问题导向 ， 因地制宜地确定 “ 宅改 ” 重点
不同的农村经济发展水平、自然资源禀赋、村风民俗，甚至村民对“迁村并点”的接受程度、在城镇购买商品房的比例，表现出不同的宅基地需求关系，对宅基地配置也有不同的需求机制，“宅改”的条件与要求各不相同。如经济发展水平较高的浙江义乌，城镇化水平接近80%，在常住人口中，外来人口就超过六成，宅基地的供需矛盾突出，宅基地及其房屋价值显化的外部环境好，利用经济手段调控宅基地配置、实现宅基地资产价值成为“宅改”的一项重要举措。而经济相对欠发达的江西余江区，流出人口较多，除了县城周边村庄的宅基地供需矛盾较为突出外，大部分村庄的宅基地供应并不紧张，市场机制在宅基地配置中难以发挥作用，“宅改”的主要内容是促进宅基地使用的公平以及人居环境的改善，而家庭宗族等传统社会力量和村民理事会是推动“宅改”的主要驱动力。
要充分尊重客观存在的乡村差异，立足于各地的社会经济条件和自然资源禀赋差异，因地制宜地探索不同环境条件下的“宅改”路径 [13] 。一是各试点要避免“大而全”的全方位改革探索，明确试点需要重点突破的内容。从调阅的众多“宅改”试点实施方案可以发现，基本都包含“五探索、两完善、两健全”的全部内容，试点的改革目标不聚焦，在具体改革内容上存在相互模仿的普遍现象。二是在试点具体实施中，要扎实做好基础性工作，特别是要全面摸清宅基地底数及其农村人口特征，充分掌握每一栋农房的实际面积、批准面积，是否存在纠纷，获得来源，房屋利用状况，居住农户家庭成员及其结构等信息，正确诊断宅基地利用与管理中存在的突出问题，明确人地矛盾的尖锐程度及其具体表现，科学诊断制约宅基地优化利用的主要瓶颈，客观评估宅基地配置的市场活力，有针对性地确定改革的关键内容与主攻目标，探索具有地域特色的“宅改”成果。
3.6 坚持先立后破 ， 以应有的历史耐心对待遗留问题
尽管宅基地制度改革的逻辑起点就是现有制度已难以满足社会经济发展的新要求，需要构建一套“公平分配、依法取得、户有所居、节约利用、权属清晰、权能完整、流转有序、管理规范”的宅基地利用与管理制度体系，但在试点制度尚未成熟之时，不宜仓促废除现有的制度内容，要坚持先立后破，只有每一项改革内容通过试点，并经实践检验具有可行性和现实操作性，才能替代原有制度内容，这是有效防范宅基地制度改革风险的内在需求。
正如前文分析，宅基地历史遗留问题的原因错综复杂，对于“一户多宅”“超占面积”“城里人占用宅基地”“城乡两栖占地”等现象，应持有一定的历史耐心，简单“一刀切”的处理，极易引发社会矛盾，应分类妥善处理 [14] 。即使是现有村民的“一户多宅”，也要避免大拆大建，“拆”是为了更好的“建”与“用”，必须及时做到“拆一宅、收一宗、整一块、用一处、靓一片”。在后续整治计划不明、资金落实不到位的情况下，不宜仓促开拆，尤其是那些承载着一定历史的古屋祖宅，这既是留住乡愁的需要，也是保护农户房屋财产权的需要。对破旧或影响村庄生活基础设施和公共服务设施布局的房屋进行拆除，无可厚非。但对于大部分能够正常使用的“一户多宅”房屋，更应想方设法盘活利用，促进财产权的显化。
调研中，“宅改”顺利推进的村庄，对于“一户多宅”房屋，都是既有“拆”更有“留”。如江西湖口县徐庄，利用靠近杭瑞高速口的区位优势，在“宅改”中对于尚有使用价值且不影响村庄规划的“一户多宅”能留尽留，采取“农户出房、村里出地、企业出钱”的合作方式，由集体统一回收、规划，装修成具有古韵乡愁的风格，发展民宿，成为周边企业开展团建、度假的固定场所，利润按村民6、村小组2、行政村2的比例分配。在江西大余县黄龙乡丫山，利用地处国家4A级景区丫山生态风景区的优势，把村民的闲置房屋融入当地的旅游产业之中，公司出资进行装修，经营收益按“顺28与倒28”分配
。我国的村庄都有较为浓厚的历史文化底蕴或独特的自然资源，在农村生活基础设施和公共服务设施不断完善的发展趋势下，依托地方的资源禀赋，以产业兴旺为需求导向，可探索出“两闲”盘活的好出路。
宅基地制度改革是农村改革的重要内容，是推进宜居宜业和美丽乡村建设、实现乡村振兴战略的客观要求。然而，宅基地事关亿万农民的切身利益及农村社会稳定，宅基地制度是我国一项特殊的制度安排，改革的敏感性强，导致“宅改”的社会关注度高、敏感性强、涉及面广，客观上决定了“稳慎推进”是“宅改”的主基调。
稳慎推进宅基地制度改革并不意味着在改革中就要缩手缩脚，而是要在坚持底线思维、系统思维、农民主体、公平准则、问题导向、先立后破的基础上，遵循所有权、资格权、使用权“三权分置”的改革方向，勇于探索、不断创新，以构建一套“公平分配、依法取得、户有所居、节约利用、权属清晰、权能完整、流转有序、管理规范”的宅基地利用与管理制度体系，为乡村振兴战略的实现提供相应的保障与支撑。
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（1.The Research Center on Rural Land Resources Use and Protection,Jiangxi Agriculture University,Nanchang 330045,China;
2.The Institute of Territorial Spatial Survey and Planning of Jiangxi Province,Nanchang 330025,China）
Abstract ：At the present stage,when the welfare nature of the homestead system has not changed,the homestead system is related to the people's livelihood security.The reform of the homestead system is faced with such realistic problems as the complex property rights relationship,the increasingly acute contradiction between the supply and demand of homesteads,the interweaving and superposition of historical problems,and practical contradictions,which objectively determine that“steady and careful promotion”is the general tone of the homestead system reform.Steady and careful promotion does not mean that we should be timid about the reform.Instead,we should follow the reform direction of“separation of three powers”on the basis of adhering to bottom line thinking,systematic thinking,farmers'main body,fair standards,problem orientation,and first establishing and then breaking,and respecting the localinitiative,to build a set of homestead utilization and management systems of“fair distribution,legal acquisition,household ownership,economical utilization,clear ownership,complete power and function,orderly circulation,and standardized management”so as to provide guarantee and support for the realization of the Rural Revitalization Strategy.
Key Words ：rural homestead system reform;steady and careful promotion;logical demand;path choose
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