国家正在建设法治国家、法治政府、法治社会三位一体的法治中国环境。在这个环境下,我们律师作为法律的专业服务的工作者,恰逢其时,能够有机会参与到国家的法治建设进程中,发挥自己的专业优势,为中国的长治久安、中华民族的伟大复兴贡献自己的力量。另一方面,无论是《立法法》,中央政府法治建设文件还是各个地方制定的地方性法规制定条例这类纲领性规定,都肯定了第三方委托,委托第三方开展立法类法律服务法治环境已经形成。2015年《立法法》修改之后,全国设区市都获得了地方立法权,以往委托立法的主体只有省级人大、政府或者较大市人大、政府,现在有需求的地方立法主体一下从省、市两级几十个增加到了300多个,每个立法主体至少每年要出台2—3部地方性法规,而负责起草的职能部门往往缺少专业性,也没有时间精力去做,委托第三方法律服务团队做立法的专项已经成为趋势。第三方委托立法前景广阔,也衍生出一系列与立法相关的业务。所以,一方面,法治国家建设中,政府层面需要大量的专业法律服务,时机适当;另一方面,立法类法律服务的委托主体得到了大大的拓展,律师参与立法类法律服务的时机是相当合适的。
除了政策面以外,可能还要谈下市场环境,和笔者早年参与立法类法律服务时不同,目前律师参与立法类法律服务已经是常态,即便不是直接参与立法起草服务,也可能受聘、受邀作为专家参与立法相关咨询活动。但由于政府法律服务的市场环境还是投入大、要求高、利润薄,所以呈现出的就是参与者众、专业者少、在竞争中形成规范的一个态势。
目前我国立法类的法律服务项目的市场环境呈现出参与者众,但专业者少的局面。至少没有一个全国综合性律师事务所宣称其有专门从事立法类服务的,就是说并没有形成立法类法律服务的龙头企业。如果将受托起草立法像证券类业务这样弄个排名的话,立法类法律服务业务很难找出特别头部的律所、律师。很多律所都从其政府顾问单位那边获取过立法类法律服务,但是后期也就不再从事这项业务了。真正的愿意潜心研究,真正如海南法立信这样愿意常年从事这项业务的律所、律师并不多。由于很多律所、律师都比较少参与立法活动,而且很少有律所能够潜心研究立法活动,这样的话作出的草案能够符合审核要求的就比较少。笔者这两年参与各地的立法活动,也经常听人大、司法局抱怨草案质量不高、对照表不符合要求等,这也会从另一个方面打击律师参与立法类法律服务的信心。
随着法治国家建设,上文也介绍了,立法类服务的需求并不局限于起草阶段,而贯穿于立法的整个过程,包括立法前的评估或调研,法规草案的起草,立法后实施情况评估及法律法规、规章、规范性文件的清理等;不仅限于法律、法规、规章的起草服务。党的十八大以来,我国的法制体系基本建成,“科学立法”成为治国理政的重要战略,“提高立法质量”系修订之后的《立法法》的重要目标。《立法法》第五十三条第二款的规定就是“专业性较强的法律草案,可以吸收相关领域的专家参与起草工作,或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。”所以,虽然业务范围扩展了,但同时要求也提高了。我们看《立法法》第五十三条的规定,另一个角度就是说,如果起草单位自己可以完成的事情,就不用聘请第三方来协助。在立法类法律服务的内涵和外延都得到大幅扩展的同时,对于第三方的专业化要求也在不断提高。
早期参与立法项目委托的时候,无论是委托方还是受托方都摸着石头过河,基本就是经人介绍就委托了。法治政府建设使各地方政府及人大工作致力于以高质量地方立法保障和促进地方高质量发展,建立完善委托第三方起草地方性法规和地方政府规章草案机制,比如安徽省司法厅印发的《安徽省委托第三方参与行政立法工作规定》,把委托的范围、委托机构的工作和委托成果的作用等均做出了具体的规定。立法类法律服务委托的业务规范慢慢形成。在可以预见的未来,行业会越来越规范,政府层面为了规范委托行为和考核机制,也会陆续出台规范委托的制度规定。而随着委托市场的日渐成熟,律师和其他主体在竞争中,也会不断地提高业务能力和水平,在积累丰富经验后,制定出业务指引和行业标准。