第一节
鸦片战争后的演变

鸦片战争后的十多年，是外国在华租界的形成时期。战争结束未久在广州、上海、厦门等通商口岸划定的英商、法商及美国人的居留、贸易区域，尚未被外国人专管。经过十余年的演变，上海等地的外商居留、贸易区域演化成在中国史无前例的租界。

鸦片战争前，英国政府屡次向清政府提出的要求之一，是让英国在广东省城附近或在舟山群岛开辟澳门式的居留区域。到鸦片战争爆发时，英国政府认为胜券在握，就不满足于仅仅在僻远的地点建立一个居留区域，进而将迫使清政府允准英国商民可在新开放的通商口岸“自由居住、不受限制”等，作为战争首要目标之一。 清政府于战败后无法维持旧日苛刻的广州商馆制度，只能允准英商携带眷属在即将开放的广州、厦门、福州、宁波、上海等五个通商口岸登岸居住，开展贸易。不过，清政府仍不甘心就此让外国人在各通商口岸漫无限制地自由行动，力图对他们的活动有所制约。英国商民应如何在各通商口岸租赁土地、建造房屋，成为此时中英交涉的要点之一。

首先，英国方面力争在各通商口岸自行选择居留地点的特权，清政府则予以拒绝。在议订《江宁条约》时，英国全权代表璞鼎查就提出在各通商口岸任由英国人自择基地、建造房屋的要求。中国的钦差大臣耆英等以英国人“所欲住之地，皆系市廛，断难任其自择，坚持未许” ，因此，订立于1842年8月的中英《江宁条约》只是规定，中国皇帝恩准“英国人民带同所属家眷，寄居大清沿海之广州、福州、厦门、宁波、上海等五处港口，贸易通商无碍”。这样，通过《江宁条约》，英国商民只是获得带同眷属在中国通商口岸登岸旅居的权利，而这样的权利是清代以前来华的外国商民历来享有的待遇。该条约订立后，璞鼎查等仍企图在各通商口岸自择地段，并曾去上海、宁波两地实地查勘。12月7日，广州发生民众烧毁商馆中数栋“夷楼”的事件。次年，璞鼎查便重提上述要求。耆英等以“若不问何人之地，擅自拣择造屋，直是与民为难”，民众势必“群起而攻”为理由，继续与璞鼎查磋磨， 使英方最终同意应由双方官员会同商定英国商民租赁土地、建造房屋的地段。订立于当年10月的中英《五口通商附粘善后条款》便规定，中国地方官必须与英国领事分别就这五个口岸的地方民情，“议定于何地方，用何房屋或基地，系准英人租赁”；其租价必以当地“现在所值高低为准，务求平允。华民不许勒索，英商不许强租”。 这样，清政府有关不准英国人“自行择地”的交涉取得成功。后来的事实证明，这一外国人选择租地地点须与中国官员会商的规定，对于维护中国国家主权和当地居民利益，有着十分重大的意义。

在此基础之上，清政府进而产生限定外国人居留区域范围的意图。军机大臣穆彰阿等在核议中英《五口通商附粘善后条款》时认为，除了对英国商民在各通商口岸的活动范围须加限制、不许他们深入中国内地外，对他们在通商口岸租赁土地、建造房屋的区域也应切实地议定界址，即便将来他们人数增添，也不得于界址外“别有租赁，别有盖造”。穆彰阿等人的本意，无非是沿袭以往建立广州商馆的故智，画地为牢，将英国人的居留之处限定于所划地段，以免他们散居各处，从而无法控制。道光帝赞同这一主张，就在1843年12月中旬旨令五口所在地官员，在与英国人议定租地界址时，再与切实要约，“不准稍留罅隙”。 对于来华英国商民而言，经营一个英国人集中居留区域，比分散居住有更多便益。在通商口岸明确划出英商租地，便成为中、英双方共同抉择。

最早出现英商租地的通商口岸是广州。早在1843年11月25日，经钦差大臣耆英协助，英国驻广州领事李太郭与当地6个行商订立租赁土地合约，租期25年。所租土地系原来广州商馆区的部分地段，南临珠江，北到十三行街，东起西濠口，西至名为新豆栏的小巷。次年，因广州民众多次袭击该区域，英国领事和广东官府订立协议，限制华人入内，并在毗邻华人居住区的地方筑起围墙。1847年，英国人又租赁毗连的6间铺户，使该区域与新豆栏以西的美国商馆连成一片。英国人在当地增建住宅、货栈等，供各国商民等租用。英、美等国驻广州领事馆及多家外商洋行都在界内落户。在珠江边，辟有英国、美国两个花园，并设有码头，一艘英国军舰经常驻泊，中国船只则不得停泊。在一度驻扎的50名英兵撤离后，外商洋行便陆续建立武装卫队。 于是，原来十三行商馆区的部分地区发展成与以往颇不相同的外国人居留、贸易区域。

上海于1843年11月17日开埠。首任英国驻沪领事巴富尔将划定一年前璞鼎查与他一起选定的上海英商租地界址，作为他首先应尽的职责之一。自上海开埠始，他即与苏松太兵备道 宫慕久会商有关英商租地界址及英商租赁土地的办法等。12月中旬，道光帝下达与英国人切实议定租地界址的谕旨，使江苏巡抚和上海道等人加速其决策的过程。未久，中、英双方将上海英商租地的界址大体确定为黄浦江以西、洋泾浜以北、李家厂以南地区，其西界未定。该区域旋被上海官府称作“在上海港口所定英人租地造屋居住界”。

继上海之后，厦门英商租地的界址也被大体划定。在1843年11月厦门开埠后未久，首任英国驻厦门领事记里布入居鸦片战争爆发后一直被英军占领的鼓浪屿。清政府深恐此种情形成为1845年英军按照中英条约从该岛撤离后英国人赖在该岛不走的口实，令兴泉永兵备道 恒昌等尽快与记里布划定英国人在厦门建造行栈和寓所的地界。1844年9月9日，双方以厦门城西南滨海的较场及水操台废址“并无坟墓，亦无民房等项，实为无碍之地”，遂在较场周围量出周长291丈的官地，水操台周围量出周长28丈的官地，以供英国人在厦门居留、贸易之用。此外，对附近民地，英国人也可与中国业主“彼此公平租赁”。然而，租地范围虽已划定，英国人却未在那里租赁土地、建造房屋。继任英国领事阿礼国等以当地地势空阔，恐遭窃劫为由，改在兴泉永道旧署一带租屋暂住。

英国人陆续与中国官员划定广州、上海、厦门的英商租地之际，美、法两国仍坚持其本国商民在中国通商口岸应有自由居住之权，因而在1844年商订中美、中法条约时，清政府不得不有所让步。于是，中美《望厦条约》规定，美国人可在通商口岸建立医院、教堂和殡葬之处；中法《黄埔条约》不仅允准法国人在通商口岸建造教堂、医院、学校、墓地、济贫院等，还明确规定，对法国人在这些口岸的“房屋间数、地段宽广，不必议立限制”。

清政府在事实上采取限定外国人居留区域的政策，在新订中外条约中却同意不限制他们的居留范围，导致无论是实际政策还是约章规定，都产生严重恶果。当中国国势强盛之际，划定外国人的居留区域，便于中国官府对他们的管理。到鸦片战争后清政府已经畏惧西方强国时，划出大片土地供外国人专用，致使当地聚集了大批享有领事裁判权的外国人，这就为他们侵夺当地的行政管理权创造了客观环境。不久后发生的事实表明，这一根植于“中外大防”的政策是外国租界的成因之一。与此同时，中法条约规定，对于法国人在通商口岸的“房屋间数、地段宽广”不加限制，而英、美等国在华都享有片面最惠国待遇，这些国家又能以这一约款作为后来不断要求拓展租界的借口之一。

初步划出上海英商租地的界址后，来沪的英商便陆续在界内租赁土地。这时，英国商民在租赁时系择用当时中国农村流行的方式，即在承租时向业主交付一笔当时称为“押租”的保证金，承租后于每年秋后向业主交纳年租。在此期间，上海道宫慕久本来可以自主地行使对这一外商租赁地区的地方立法权，却贸然地让英国领事巴富尔来会订当地有关租赁土地、管理外商等办法的一系列规章，使得中国在当地的主权开始被英国人侵夺。对于陆续拟成的规章，宫慕久分别出示，悬挂于当地新设的海关。1845年11月29日，他又将同巴富尔商定的23条规章汇总为一个文件。该章程后来被称作《土地章程》《上海租地章程》等。根据其中规定，在这一英商租地内实行一系列特殊政策。第一，租地内实行“华洋分居”。界内土地专供外商租赁，“本地居民不得自相议租”，“亦不得再行建房，招租华商”。第二，界内实行实质是土地买卖的特殊的“永租制”。通过增加押租、划一年租的办法，使押租相当于地价，年租相当于地税，并且不准中国业主索回土地、添加租金，使外商在界内永租土地如同购买土地。 第三，界内的市政建设权均归外国商民。界内所有市政建设事宜，诸如修建道路、码头、桥梁、闸门，添置路灯、水龙，以及清道、植树、排水等，皆由租赁土地和房屋的外商会商定议，中国官府均不过问。第四，界内的外国人拥有一些征税之权。当地进行市政建设的费用，除可由他们“公议均摊”外，他们还可向他们自己的进出口货物“抽分”即抽税，以弥补短缺的款项。第五，英国领事取得一些属地的行政管理权。来自其他国家的商民要在界内租赁土地、建造房屋，或租屋居住、存贮货物，都须先经该领事许可。各国商民包括华人在界内开设餐厅、酒馆、旅店，也须由该领事“先给执照，始准开设”。不过，该章程也表明，界内的华人仍归中国官员管理，界内很多日常事务，中国官员仍有会商之权。特别是外商从华人中雇募“更夫”即夜间保安人员，须将其姓名报明中国地方官，由他们来进行审查。“搘更条规”，即治安条例，他们也要“会同酌议”，并要参与设立“更头”即夜间保安人员负责人的事宜。这样，维护当地治安之权，中国官府仍有所掌控。 此时的上海英商租地，尚不是由英国领事等人专管的“国中之国”。但是，通过这些章程，英国人已获得了当地的市政建设权等国家主权。特别是英国领事不仅可对当地的英国商民进行属人管理，还可在一定程度上对这片中国领土进行属地管理，致使中国在当地的主权受到更多侵犯。这些状况为该租地于不久后成为不受中国政府行政管理的“独立王国”奠定了基础。

1846年9月24日，上海道宫慕久与英国领事巴富尔议定，以新开辟的界路为上海英商租地的西界。至此，该租地的四至都被确定，其面积约1080亩。

同年12月，新任英国领事阿礼国首次召集上海英商租地的外国租地人会议。此次会议推举由三名委员组成的道路码头委员会，并规定租地人会的职权为听取该委员会有关上年度经费收支和市政建设的报告，选举新一届委员及商议相关事务。道路码头委员会负责向外国商民征收码头捐等捐税，以及在界内修筑道路、码头等市政工程，从而成了该租地市政管理机构的雏形。道路码头委员会的成立，使该租地向演化成“国中之国”的方向又迈出了重要的一步。

1848年初，法国首任驻沪领事敏体尼抵达上海。起初，他租赁了县城以北、英商租地以南的一处房屋为领事馆。7月，法商雷米抵达上海，未久便呈请在上海租赁土地。敏体尼趁机照会代理上海道吴健彰，索要洋泾浜南岸、上海县城以北地段，并让法国人在这一上海法商租地内享有英国人在英商租地内所拥有的各种特权。上海官府原以为所有来沪外商只能在一个区域内租赁土地，敏体尼要求另划租赁地段，使他们感到颇为棘手。此时，英国领事阿礼国刚在有关“青浦教案”的交涉中凶相毕露，上海道咸龄因而被撤职，继任的代理上海道吴健彰等官员也畏之如虎，不敢向他提出从英商租地内划出法商租地的要求；同时，根据英商租地《土地章程》的规定，别国商民在界内租赁土地、建造房屋，须先经英国领事允准，因而即将离任的吴健彰便在答复时表示，同意从英商租地中划出一块供法商租赁的土地，但法国人需自己去与英国领事交涉。敏体尼立即复函，指责吴健彰缺乏履行中法《黄埔条约》的诚意，并指出，这是一个强国按照国际条约向中国皇帝而不是向英国租赁土地，并恐吓吴健彰，若不迅即办理，法国公使将在北京指控他。 到11月，已经被迫同意英国人扩展英商租地的新任上海道麟桂只得同意法国人的要求。经过几个月交涉和实地会勘，双方确定了上海法商租地界址。1849年4月6日，麟桂发布告示，宣告法商租地位于县城北门外，南至城河，北至洋泾浜，西至关帝庙、褚家桥，东至广东潮州会馆沿河至洋泾浜东角，面积约986亩。该告示还以英商租地的《土地章程》为蓝本，规定其他国家的商民拟在法商租地内租赁土地，应与法国领事“商明办理”。同时，依据《黄埔条约》，该告示又明确宣布，法商租地在日后可以随时展拓：“倘若地方不够，日后再议别地，随至随议。” 这样，上海法商租地的开辟，不仅打破了清政府限定外商居留范围的计划，而且开了西方国家在一个通商口岸分别开辟租地的先例。一个通商口岸出现多个外国租界的状况便由此发端。

抵达上海的美国人最初多在英商租地内租赁土地、建造房屋。1848年，因苏州河北岸的虹口地区地价低廉，美国圣公会主教文惠廉等传教士以建造教堂为名，在那里购置土地、建造房屋，并与上海官府交涉，要求上海官府同意他们在虹口居留。上海道遂同意将虹口一带作为美国人租地。因文惠廉并不代表美国官方，双方没有订立正式协议，也未划定租地界址。

让英、法两国在同一通商口岸分别开辟该国领事拥有一定行政管理权的租地，在这两个租地外又建立美国人的租地，完全不符合清政府对外国人居留范围严加限制的初衷。英、法等国政府最初也没有此种预谋，对驻沪领事的行动也并不都予以支持。1846年，美商吴利国被任命为美国驻沪代理领事，他将在英商租地内新建的房屋作为领事馆，并升起美国国旗。英国领事以《土地章程》授予他管理该地区之权，声称除英国国旗外，界内不得悬挂其他国旗。吴利国拒不让步，英国领事转而向上海官府施加压力。上海道只得于次年同意给《土地章程》增补一款：除英国国旗，英商租地内不得悬挂其他外国国旗。然而，即便是港英总督这样的英国高级官员，也不支持英国领事在上海管辖别国人士，并认为在英商租地内悬挂他国国旗实在是无关宏旨之事。未久，继任美国领事祁理蕴、代理领事金能亨又坚持美国人在英商、法商租地内租赁土地，不必得到英、法领事的允许，终于迫使英方让步。 显然，要是处置得当，上海不至于在开埠五年多后就出现三个外国人享有不少特权的特殊居留区域。这与当时上海居民对外国商民的态度较为温和等民情有关，更主要的是因为宫慕久、吴健彰、麟桂等上海地方官员在交涉时屡有失误并一再退让，从而造成此种局面。

在厦门，英国领事苏理文、翻译巴夏礼于1852年初准备在原先确定的英商租地内兴建房屋。此时的闽浙总督季芝昌以较场等处系官兵操演之所，且有民田庐墓，均多窒碍为由，委令当地官员与苏理文交涉，并密谕工匠，不准擅为兴工。苏理文同意另择地基。经会勘，兴泉永道赵霖与苏理文于2月9日互换照会，确定将岛美路头至新路头等处官有狭窄海滩，计长55丈、宽20丈的地段，除在宽度方面留出前后公路共4丈外，作为厦门英商租地一部分。 因这块滩地的面积少于较场等处的地块，中、英双方不久后又议定，与该滩地毗连的民地日后由地方官估买，租与英国人，以补足官地不敷抵换较场地基之数。 这片滩地系由英国领事向当地中国官府租赁，面积约为15亩。次年初，苏理文订立章程6条，对分租土地，填筑滩地，建造码头、公路，以及设置管理机构、雇募巡捕等都作了规定。 此后，英国领事便开始在当地分租土地。

在上海，三块特殊的外国人租地面积宽广，成了轻侮中国并谋求殖民利益的外国人可以进一步有所动作的舞台。一旦中国发生重大事变，中国官府失却对这些区域的控制，他们就能按照其意愿来管辖这些区域。在战乱频仍的清代后期，这样的机会很快出现。1853年春，从广西金田村出发的太平军于攻克江宁后继续东进，大有席卷江浙的态势。阿礼国等人召集包括各国领事、海军指挥官及外国侨民的会议，决定在外商租地内组织民兵性质的义勇队，修筑永久性的防御工事，并宣布上海外商租地在战争中“中立”，禁止清军及太平军进入，使这片居留、贸易区域成了严密设防的军事据点。同年9月7日，小刀会在上海起义，夺取了上海县城。署上海知县袁祖德被杀，署上海道吴健彰一度躲入外商租地。1854年4月初，因清兵重伤一名在英商租地外散步的英国商民，英、美军队和义勇队又用武力驱逐驻扎在租地附近的清军。中国官府完全失却对上海外商租地的控制，不能过问界内任何行政事务，界内华人也开始受外国人管理。7月5日，英、美、法三国驻沪领事公布经其擅自修订，已经三国公使批准，此后才要求上海道认可的《土地章程》。 新章程规定，上海英商、法商租地统一行政，界内外国侨民可选派由三名以上成员组成的委员会，负责征收捐税，并可设立警卫人员或警察武装。7月11日，阿礼国在英国领事馆召集租地人会议。他宣称，当地的外侨社会只有成立自治的市政机构，才能永远确保租地的安全，并使他们的一切行动合法化。经阿礼国大力鼓动，外国租地人不仅通过修订后的《土地章程》，还进而按照西方城市的自治模式，违反刚刚通过的新章程，赋予按新章程规定仅负责征税事宜的委员会以管理当地各种行政事务的权力。该委员会起初被称为行政委员会（Executive Committee），后来多被称为市政委员会（Municipal Council），华人因其职能近似当时清政府六部中的工部，不久后称之为“工部局”。成立市政委员会的同时，外国租地人等决定设置警察，华人旋称之为“巡捕”。由于法国人很快就“独自为政”，另行召开租地人会议，并设置巡捕，因此，上海英商、法商等租地先后发展成拥有市政机构和巡捕武装、完全摆脱中国政府行政管理的“国中之国”。这些“国中之国”于数年后被时人称为“租界”。在上海美国人租地，巡捕的设置、外国租地人会议的召开都在上海英、法租界形成之后，因而上海美租界实际形成的时间迟于英、法租界。

上海租界形成后未久，长期充任阿礼国秘书的巴夏礼被任命为英国驻厦门领事。巴夏礼与阿礼国是类似的人物，他于1855年1月19日在厦门召集租地人会议，订立章程，以确立领事专管该英商租地的制度，使这一区域也在此后演变成英租界。

最早开辟的广州英商租地则未能发展成租界。1856年10月，第二次鸦片战争爆发，英军入驻该区域，并为防守而拆毁周边大片民房。12月，广州居民在附近纵火，烈焰延烧到广州商馆，使这一片行将演化成英租界的区域变作焦土。不久，英国人便决定另选其他地点来开辟广州英租界。

综上所述，可知鸦片战争后的十余年，是租界逐渐形成的阶段。至1856年10月第二次鸦片战争爆发之际，名义上统一行政的上海英、法租界已经形成，上海美租界和厦门英租界也行将成型。这一渐进的租界形成过程说明，租界与普通的外国人居留区域的主要区别，在于当地的行政管理权是否被外国侨民或外国领事掌控，即在当地是否设立由他们管理的市政机构，并建立他们借以进行管理的巡捕武装。这一历史进程还说明，有四方面的因素促成租界的形成。第一，清政府实行限定外国人租地界址的政策，造成外国人聚居区域。第二，中国地方官贸然将部分属地的行政管理权等国家主权让与外国领事等人，使得外国领事、外国侨民迅速地在当地扩张其势力。第三，当地发生中国官府无法照旧进行统治的重大事变，使外国人获得进一步侵夺中国主权的时机。第四，当地外国人中有热衷于扩展侵略特权的铁腕人物，他们会利用一切机会来将外国人居留区域变为“独立王国”。最早形成的上海租界正是这四种因素结合起来的产物。 sU6EA1EN0uaGDJE14GESfGNVPePK8tqHhyGhsyBhfpeFg1pZcD6EL8AV7WnkKSiG