第一节
立法主体

鸦片战争后，中英《江宁条约》等中外条约都未规定英、法、美等国对通商口岸的外商租地有制定法规之权。上海开埠后，上海道并未自主地为英商租地订立法规，而是与英国领事共同订立条款，并于1845年汇总成上海英商租地《土地章程》，其中规定，将来如需修订、增订条款，均应与英国领事随时会同酌定，遂使该领事取得对英商租地共同制定法规之权。1854年，英、美、法三国领事擅自修订该《土地章程》，开外国领事对外商租地单独行使立法权之先例。1861年，中英订立开辟镇江英租界约章，其中规定，划分界内土地等事务，“均照英国领事所定章程办理”；接着，开辟汉口英租界的约章进而规定，界内划分地段、建造公路等一切事宜，全归英国领事专管，“随时定章办理”。 随后，开辟九江、广州等地英租界的约章都有类似规定，使英国通过中外约章获得对各地英租界独自订立地方法规之权。美、法等其他租界开辟国都享有片面最惠国待遇，因而也均沾同样的权利。此后，虽然租界法规的制定者仍包括中、外双方，就整体而言，租界的立法权已基本被租界开辟国方面所掌控。

在租界开辟国方面，租界开辟国当局、驻华公使、驻租界所在通商口岸的领事等官员，以及实际上由租界开辟国控制的租界租地人会或纳税人会和租界行政机构等，都参与了对租界法规的制定。

第一，租界开辟国当局。

第二次鸦片战争前，主要是在上海出现租界，上海租界的面积还不是很大，也不是很繁荣，尚未受到中外政府的高度关注。因此，第二次鸦片战争后，在开辟镇江、汉口、九江等地英租界时，中、英官员在划定租界界址后即订立开辟这些租界的约章，这些约章并未经清政府及英国驻华公使的先期批准。至甲午战争后，租界如同“国中之国”的特性已为中外人士共知，在中国开辟或扩展租界，已是列强不易取得的侵略权益。此时，尽管相关的中外约章中没有明文规定这些约章须经租界开辟国当局批准，事实上则不可能不经过它们的事先认可或事后批准。以甲午战争后日本在长江流域开辟的数个租界而言，其领事、公使与中方的交涉就全程处于日本政府的操控之下。

法、日、意、德等国当局直接为其专管租界制定基本章程等法规。1866年，法国外交部为上海法租界制定了基本章程《上海法租界公董局组织章程》。该章程成为各地法租界市政组织章程的蓝本。日本以天皇敕令和法律等形式制定了一批相关的法规，其中有颁行于1900年的《日本专管租界经营事务所官制》《在外帝国专管租界经营事务监督临时职制》《日本专管租界经营事务监督规定》《在外帝国专管租界特别会计法》，颁行于1905年的《居留民团法》，颁行于1907年的《居留民团法施行规则》等。1908年，意大利政府颁行了过渡性的《天津意租界土地章程和总法规》等法规。德租界的《市政章程》，则由德国国会依据有关帝国法令来制定，并由德国宰相颁行。

另一些租界开辟国当局只对租界基本章程等行使审批及修订之权，并不直接为租界立法。英国当局只行使批准、修订或否决驻华公使所订租界章程之权。其中英国公使所订镇江、九江、汉口、广州等地英租界的《土地章程》等规章先后由英国国王或英国外交部批准或修订、批准。德国宰相不仅参与德租界基本章程的订立，而且要审批对这些章程的修订，如果修订涉及当地公共权力的权限，就要提交帝国国会批准。 此外，英国等国当局还对经修订、增订的上海公共租界《土地章程》进行审批。

第二，租界开辟国驻华公使。

这些驻华使节都参与了批准开辟及扩展租界的中外约章，甚至直接订立此类约章。1861年开辟天津法租界的约章规定，该约章一式四份，其中一份存放于总理衙门，一份存放于法国驻华使馆，表明该约章系经清政府及法国公使批准。此后，开辟天津奥租界等租界的约章也都规定，约章一式五份，其中一份存放于该国驻京使臣之处。 《厦门鼓浪屿公共地界章程》还明确规定，中国官员与各国领事订立这一开辟该租界的中外约章后，须呈候中国外务部大臣与各国公使商妥；此后，如要增改该章程，也须经各国公使批准。1902年，开辟天津意租界的中外约章，则直接由意大利驻华公使与津海关道会订。

有些租界开辟国公使还拥有对租界基本章程的制定和修订权。1865年、1881年、1904年，英国枢密院在有关中国和日本的敕令中，都授权英国驻华公使为实现和平、秩序以及更好管治在华英国臣民，随时制定相关章程。 经英国政府授权，英国公使自1866年颁行其制定的天津英租界《土地章程》及其附则起，陆续为广州、镇江、厦门、汉口和九江英租界以及天津英租界扩充界制定《土地章程》及其附则。在此期间，英国枢密院又授权英国驻华公使，可废除或修订上述各种章程。此后，各地英租界《土地章程》及其附则被英国公使多次修订。意大利等国的驻华公使也参与了对本国专管租界相关章程的制定。

有些租界开辟国公使还有权批准或否决由当地领事以及租界租地人会或纳税人会及行政机构增订、修订的租界基本章程和行政规章。上海公共租界《土地章程》的迭次修订、增订，都报请驻华公使团审批。除厦门英租界外，其他英租界租地人会或纳税人会以及工部局董事会议增订或修订《土地章程》，都须经英国公使批准才能生效。在汉口俄租界，由工部局董事会议新订的《市政章程》附则，除仅与该工部局本身或其官员等人相关者外，均须在俄国领事、租界纳税人会批准后，再经俄国公使核准。 在天津俄租界，工部局董事会议对《市政章程》附则的增订、修订，同样也须经俄国公使核准。 厦门鼓浪屿公共地界工部局董事会议制定的行政规章，除了仅涉及工部局用人事宜等局内事务者外，在经厦门道与各国驻厦门领事商妥后，也须经中国政府及各国驻华公使批准。

第三，租界开辟国领事等官员。

租界开辟国驻当地领事大多参与了开辟、扩展租界约章的订立。开辟天津德、日、比、奥等租界，杭州、重庆日租界等租界，以及扩展天津英、德、日租界，汉口英、法、日等租界时，这些国家驻当地领事或副领事均与中国官员谈判并会订约章。开辟厦门鼓浪屿公共地界时，日、英、美、德、法等九国驻厦门领事或副领事都参与立约。在有些通商口岸，开辟租界时尚未入驻领事，或已派领事不熟悉开办租界事务，租界开辟国因而另派驻其他口岸领事或熟悉此项事务的官员去谈判、立约。其中英国驻华使馆参赞与中国官员订立了开辟镇江、汉口、九江英租界的约章，德国驻上海总领事、日本署理上海总领事分别与中国官员订立了开辟汉口德、日租界的约章。

有些租界开辟国领事还参与制定或增订、修订当地租界基本章程等。驻上海、厦门的各国领事都有权参与对上海公共租界、厦门鼓浪屿公共地界基本章程的修订、增订及解释。在天津法租界等租界，法国领事也参与了市政组织章程的制定。在天津日租界，日本领事曾订立《日本专管租界临时规则》，作为该租界临时的基本章程。

在很多租界，租界开辟国领事还行使制定或批准及修订租界行政规章之权。在各地英租界，英国领事都参与增订或修订《土地章程》附则，并大多对租界工部局增订或修订的附则有审批权。在汉口英租界，工部局制定的有关租界建筑和卫生等章程也须经英国领事批准。 在各地法租界，工部局、公董局或公议局制定的路政、卫生等方面的行政规章，须由法国领事颁布后才能生效。同时，这些领事还径行制定不少行政规章，并以领事的命令、规定来颁行。在各地日租界，日本领事可通过领事馆令，制定有关居留民会、居留民团行政委员会的必要规定，并有权批准居留民会制定的民团条例、行政委员会制定的办事章程等。 在开辟厦门鼓浪屿公共地界时，相关的各国领事还参与了对该租界附则的制定。

第四，租界租地人会或纳税人会。

公共租界和各国专管租界大多参照其开辟国的市政制度，建立租地人或纳税人会议制度，来讨论和决定有关租界的重大事项。在上海公共租界，最初召集外国租地人会，与会者为在租界内租赁土地的外国人，后来扩大至外国纳税人，即是增加了租赁界内房屋并缴纳一定数量市政捐税者，租地人会便改称为纳税人会。此后，各租界也陆续将租地人会扩大为纳税人会，或一开始就召集纳税人会。在天津英租界，虽然召开的是纳税人会，但仍在很长的时期中称之为租地人会。在汉口、天津俄租界等租界，这一机构被称为“公众会”“市政管理者大会”；在天津、汉口等地日租界则被称为居留民会。在部分租界，华人可以与会，并有投票权。

有些租界的租地人会或纳税人会有权修订租界基本章程及行政规章。其中上海公共租界纳税人会在事实上行使了增订、修订《土地章程》之权；天津德租界《市政章程》则明确规定，该租界纳税人会有修订租界基本章程之权。在更多的租界，租地人会或纳税人会可订立或审批行政机构所订立的行政规章。各地英租界的纳税人会或有增订、修订《土地章程》附则之权，或有批准、否决租界工部局所订附则之权，或是兼有上述两种权利。在天津德租界，纳税人会有制定有关租界治安等章程之权。 在天津、汉口等“发达”的日租界，居留民会可制定民团条例即各种行政规章。 在汉口俄租界，工部局董事会议新订的大部分《市政章程》附则，必须经纳税人会批准。天津俄租界的纳税人会也有类似的职权。

租地人会或纳税人会要增订、修订租界基本章程或订立、批准行政规章，出席会议者通常须拥有全部投票权的三分之二以上，并须在赞成票达三分之二以上时才能通过议案。其中多数议案还须经本国领事甚至驻华公使批准才能生效。

第五，租界行政机构。

各租界行政机构也都参与租界立法。在多数租界，行政机构是市政委员会即“工部局”。在天津、汉口等地日租界，其行政机构则被称作“居留民团行政委员会”。上海公共租界工部局曾特设修改章程委员会来修订、增订《土地章程》及其附则。该租界和厦门鼓浪屿公共地界工部局还被授予随时增订行政规章和修订旧规章之权，只是除了仅与局务相关的规章外，其他行政规章的增订或修订均须经相关的中外官员和租界纳税人会批准。 各国专管租界的行政机构都订有诸多行政规章。在有些英租界、俄租界，工部局增订或修订的附则及行政规章，如果仅与工部局及其官员或工作人员有关，订立后即可生效。在有些英租界，由工部局增订或修订后即可生效者，扩大到只涉及建筑、卫生等方面事务的行政规章。在天津英租界扩展界的工部局与老租界工部局合并前，该工部局于形势需要时，经英国领事批准，可先行颁布和实施由其订立的临时附则，暂停、修订现行附则，并随后请纳税人年会或特别会议批准；临时附则或对现行附则的中止、修订如被纳税人会投票否决，在工部局董事换届前不得重复同一行动。 法租界的选举人会没有立法权，其行政机构的立法权也十分有限。根据各地法租界市政章程的规定，上海法租界公董局、天津法租界公议局、汉口等地法租界工部局只能制定有关路政、卫生等方面的行政规章。

不少租界行政机构还常设多个委员会，分工办理各种政务。在有些租界，这些委员会也制定或起草行政规章。在上海公共租界，警备委员会负责巡捕房和执照发放、吊销等事务，并负责制定、修订相关行政规章。

中国稍稍保留了对租界的立法权。中国政府、租界所在地地方官员和设在上海等地租界内的会审公堂都对租界立法略有参与。下面分别论述。

第一，中国政府。

中国政府对开辟及扩展租界的中外约章行使批准之权。第一次鸦片战争后以及第二次鸦片战争后的很长一段时间里，清政府尚未认清租界对中国主权的危害，并未高度关注英、法等国在通商口岸开辟租界的行动。19世纪80年代后，清政府已不贸然允准外国开辟、扩展租界。开辟、扩展租界的交涉已是清政府重大的外交事务，因而相关约章都事先经清政府批准。例如，开辟天津日、意、奥等国租界的约章，都在双方签署之前预先经总理衙门或经外务部核准。特别是订立于1902年2月6日的开辟天津比租界的约章还明确指出，该约章经北洋大臣具奏，再由外务部核准复奏，并已于1901年12月15日“奉朱批：依议”。 这些约章中多有若干关于租界行政、司法等方面的规定，包括界内是否设立会审公堂等，因而中国政府通过这些约章稍稍介入了对租界的立法。

中国政府对上海公共租界基本章程的增订、修订，对厦门鼓浪屿公共地界基本章程及其增订、修订，拥有批准之权。1845年上海英商租地《土地章程》及1854年上海《土地章程》均未规定，这些章程须经中国政府批准。1869年，上海公共租界《土地章程》增添条款，规定将来修订、增订、解释该章程，即由各国领事与中国地方官员会商，并必俟各国公使及中国政府批准，方可定规。 实际上外国公使等未将该章程送交清政府批准，清政府也不重视这一权力。1897年，该租界工部局担心该章程合法性，请求公使团将其送交总理衙门追加承认。公使团认为，该章程施行年代已久，效力不成问题，故无须与总理衙门相商。次年，公使团将经过又一次修订的上海公共租界《土地章程》送交总理衙门，总理衙门始终未作答复。1899年，上海公共租界大扩展，租界纳税人会随即通过对《土地章程》英文本第一款即有关租界界址的相应修改，并随后获得领事团和公使团批准。因清政府未有回应，该章程中文本第一款起初未同步更改。此后，中国政府的态度有所变化。1907年，清政府批准了新增的有关业主需分担筑路费用的条款；1918年，北洋政府又批准了有关纳税人年会会期条款的修订。

《厦门鼓浪屿公共地界章程》由福建官员与各国驻厦门领事拟订于1902年，其中规定，此章程最后须奏请中国朝廷批准，修订、增订与解释该章程，最后也须呈请各国公使和中国政府批准。未久，这一章程便得到清政府批准。此外，该基本章程还规定，该租界工部局董事会议制定的行政规章，除了仅涉及工部局用人事宜等局内事务者外，最后也须经中国政府及各国驻华公使批准。

第二，中国地方官员。

开辟、扩展租界的中外约章，都由中国地方官员与租界开辟国官员共同订立。在上海、厦门、天津等地，订立此类约章的中方官员，以管辖当地的道员或海关道为主。开辟天津德、日、比、意、奥租界，汉口德、俄、法租界，杭州日租界，重庆日租界，厦门鼓浪屿公共地界等租界时，订立中外约章的中方官员都是当地的道员，或由道员领衔。在两次扩展天津英租界，以及扩展天津日、德租界，汉口法、日租界等租界时，订立中外约章的中方官员也都是当地的道员等官员。有些租界的约章系由官阶较低的官员来订立。开辟镇江英租界时，因署常镇通海道尚未抵达，镇江知府、丹徒知县奉命代替他与英方谈判、立约。1893年扩展作为上海公共租界组成部分的上海美租界时，署理上海知县等人虽草拟了约章，但该约章仍须经上海道签字才能生效。也有一些官员的官阶高于道员。订立开辟汉口、九江英租界和天津法租界的中方官员，分别是湖北布政使、江西布政使和三口通商大臣。开辟广州英租界时，因广州处于被英法联军占领状态，开辟该租界的约章甚至由两广总督与英国领事会订。此外，有些约章在呈请清政府批准之际也分别经当地的封疆大吏如两江总督、湖广总督、直隶总督核准。

中国地方官员也参与公共租界基本章程直至其附则即行政规章的制定等。上海公共租界《土地章程》的前身，即上海英商租地《土地章程》，系由上海道与英国领事共同订立。该章程规定，对其修订、增订及解释，均由中、英官员随时会同酌定。1854年，经英、美、法国领事修订的《土地章程》规定，要修订、增订该章程，三国领事须先与上海道会商，再呈请三国公使和管理五口通商事宜的两广总督批准。事实上，此次修订外国领事并未事先与上海道会商，也未呈请两广总督批准，只是事后征询了上海道的意见。至1869年再次修订该《土地章程》时，外国领事仍未事先与上海道商议。如此做法违反了这一章程，使该租界工部局和驻沪领事团承认新章程有合法性问题。1902年，驻沪领袖领事将再次修订的章程送交上海道，转询南洋大臣刘坤一的意见。刘坤一答复，他从未顾及此事，故现亦不欲过问，从而放弃了中国官府的权力。开辟厦门鼓浪屿公共地界的中外约章即是该租界基本章程，福建地方官员参与了该章程的订立，并有权参与对该章程的增改和解释。同时，这些官员还参与订立了该租界的附则。

第三，租界会审公堂。

在上海、厦门等地的租界，有中国设立的中外会审公堂。中国地方官府历来有地方立法权，这些会审公堂也常常通过公堂的告示来发布约束租界内华民行为的行政规章。这些告示有些是传谕上级官府的旨令，有些是颁行因租界当时的实际需要而自行制定的规范。1869年，上海公共租界会审公堂成立未久，该公堂委员，即中方委派的主审官，便经常发布取缔有关界内妓院等事项的告示。此外，该公堂发布不少告示的目的是使地方法规与租界的规章接轨。由于随地便溺、倒提鸡鸭、随意燃放鞭炮等行为违反租界的规章，但并不违反中国法律，中国官员不能因中国百姓在中国土地上违反外国人制定的章程而予以惩罚。于是他们就根据租界章程，或根据租界当局要求，通过官府的告示，将租界的规章也变为中国的地方法规，从而使此种惩罚合法化。然而，会审公堂的立法权很快受到外国领事和租界当局的限制。在上海公共租界，从1876年起会审公堂的告示一度须经工部局盖章，未经此种手续的，就会被租界巡捕撕去。经交涉，中方与领事团商定，中国官府的告示须经领袖领事签字，再送交工部局，由租界巡捕单独或会同中国差役一起张贴。此后，还发生过已经领袖领事签字的告示，工部局仍拒绝张贴的情况。

这些事实表明，租界的立法权已基本被租界开辟国方面侵夺。除了通过与外国领事等官员共同订立开辟租界的中外约章而对界内事务有所规范外，中国政府及中国官员只是可参与对上海、厦门两个公共租界的基本章程直至其附则的制定及修订等，并在设有会审公堂的有些租界内可制定一些行政规章。此外，租界特别是专管租界的立法权都被外国人掌控。这样的事实便是租界作为“国中之国”的特征之一。 xH5MV419pTd8Eh4cV6bgQRiD6RIylvynSOHyN10I+9jCLZJ6ZUV8ouiD3Lz1X94T