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莎翁曾说：“那邪恶的事物里头，也蕴藏着美好的精华。”世事若非如此，叛党占领县城的17个月里所发生的事，会令上海外侨社区的公众心头阴云密布，当然对那些擅长浑水摸鱼的人来说自然另当别论。事实上，与其说商贸受到了实际影响，不如说是受到了威胁。这种威胁既来自叛党，也来自清军。所有能够离开这个城市的人都走了，留下来的人大约不足原来人口的三分之一。太平军正在长江沿岸扩展其恶劣影响，不同社会阶层的外侨对他们的看法也有尖锐分歧，这与在华人之中的情形如出一辙。人们天天嚷着保持中立，但在县城被占领后期，阿礼国在外侨社区召开的一次大会上说：“每天都有人以各种行为不断公然地破坏”中立，租界成了一个贩售县城中的掠夺财物并将所得收益用于购买物资的公开市场。在这样的情况下，对于西方法律的应用，规避比坚守更易行。然而正是在这次大会上，通过了一项支持三缔约国代表更为严格执行中立的决议。这一事实值得我们格外留意，原因有二：其一，这表明外侨们开始厌倦县城中上演的悲惨闹剧；其二，这是一个征兆，显示了分裂的国家政权就有可能让上海政府在其中运行自如。
事实上，正是在这段时间里，各种变化的大致框架逐渐成形，随后很快形成我们后面将要讲述的历史的基本格局。每日必行的实践经验最能凸显理论的谬误，在政治和生活的其他各个方面都是一样。正是如此，人们发现第一份草就的《土地章程》的缺点与不足。该章程的各项条款确实是当时困境中的产物，但如今已时过境迁。我们也应该看到该章程的废除与1853年至1854年以及之前发生的各类事件都不无关系。旧章程把责任仅置于英国官员，而取而代之的新章程把责任转交给各缔约国，他们对本国国民具有无可争议的管辖权。阿礼国在写给金能亨的信中写道：“在原先仅划给英国人的土地上组成一方世界公民的租界和自治区域，这样的变化指日可待。”
叛党长期占据着县城，完全打乱了海关的日常工作，这对于最终建立由外籍人员带领的海关税务司起到了进一步的推动作用。“邪恶事物里的美好精华”，这句话在中国或许从未像此次表现得这样淋漓尽致，因为事情最终表明中国的税收部门经过管理，也可以做到所有收入直接上缴财政机关，而其支出并不会超过收缴税费所需的成本。
但就目前而言，我们最为关注的是当时的时事所引发的第三大改变。我们之前已经谈到过道路码头委员会的运行，或许有人以为道路码头委员会慢慢演变，就自然出现了正式的工部局。然而，事情并非如此。要找到上海自治政府产生的真正源头，我们的眼光得落到人们做梦也想不到的地方：一个两方产生的分歧，其中以英美领事与公使为一方，英美海军当局为另一方。这事说起来挺有意思，而道路码头委员会与此全无瓜葛。
为了把事情说个明白，我们有必要了解其中的概况，故事要追溯到事情的源头——英国与美国。大家只要知道，《南京条约》使五大港口向世界贸易敞开了大门，英国政府派遣来两组代表以维护英国的利益：公使与海军。前者还包括领事，后者则是海军高级将领以及他们统领的下属。两者各自独立，互不相干。领事不接受海军官员的指令，海军军官也不会听命于领事。领事通过全权公使接受外交部的指示，海军军官则服从海军部的命令。如我们所见，有时候事情还更为复杂，因为香港当局归英国殖民部管辖。我们不时在公函中读到辛辣的言语，表明在这种情况下自然会产生的意见分歧，偶尔会在信函往来中以一种激烈的方式交锋。举例来说，海军舰队司令也许会下令撤回一艘战舰，而此时领事以及外侨公众都认为当时的情势十分需要这艘战舰在港。但遇到这种状况，最后的决定权在海军一边。然而，应该坦白地说，到1854年为止，双方的意见分歧还未严重到足以影响外侨公众的长远利益。
美国机构的情况与英国十分相似，两者也各自独立，但双方的摩擦则比英国更甚。在全权公使马沙利上校短暂的任职期间，这种情况特别引人注目。他的任期仅有一年还不足三天，但那一年是1853年，在远东地区这一年因为各种原因而令人瞩目，特别值得一提的是当年7月，美国海军准将佩里（Matthew Galbraith Perry）打开了日本的国门。佩里的前任，海军准将奥利克（Aulick）作为海军高级军官，根本无法和他的外交官同事见解一致。他是一位年长的斗士，倾向于使用在中国土地上更为有效的军事武器，而非诉诸软弱无力的笔楮。公使和绅士派头的彼利相处得也不好。1853年9月，公使离开上海赴南方时，他乘坐的是大英轮船公司（P.&O.）新开的航班“玛丽伍德夫人号”（Lady Mary Wood），他说，坐此船航行“是为了寻找一种更为合适的交通工具”。
当时的状况就是如此，1854年秋这种状况引发了具有深远影响的事件。那时，缔约国领事们都认为租界不能继续让叛党的物资供给通行，那是当时唯一敞开的大门。阿礼国、马辉和爱棠（Edan）分别代表英美法三国，在这一点上意见一致。法国舰队司令辣厄尔（Laguerre）也支持他们的观点，打算出兵保护已筑成的界墙，从而有效阻断供给品流出租界。
正是此时意见出现了分歧。法国外交官员与海军官方见解一致。事实上，根据一位美国公使的说法，只要法国全权公使在场，法国的海军军官对任何商谈都没有发言权。然而率领英国舰队的司令赐德龄（Stirling）对于上级的指令有不同解读，这使得他与公使、阿礼国以及整个外侨社区的公众都产生了对立。他立论的最大依据是大英帝国在这场纷争中采取中立态度。对于他来说，修筑界墙旨在使县城内的叛党垮台，为了阻止他们推倒界墙，命令武装力量登陆，将是一种战争行为，英国皇室可以单独宣战。他之所以同意奥加拉汉舰长在泥城之战中的所作所为，并非出于领事官员的要求，而是基于当时实际情况的需要。总之，他接受的命令禁止他对外国领土上的公民采取敌对行为。他认为，保护外侨社区安全的责任首先在中国政府，其次则在于外侨社区本身。他批准海军卫兵继续在岸上驻守，原因之一是基于情况可能会出现此种需要，其二则是希望政府会逐步采取措施，以使海军方面可将这种行为合法化。
起初美国海军官员的态度与英国海军的态度十分一致。然而1854年末，新任美国公使麦莲（McLean）说服了他们，与法国军队一同保护界墙。因此，英国方面有一支警卫队在岸上驻守，然而对于封锁县城的行动则冷眼旁观，这种状态一直维持到事态结束。大家应当看到，后来形成两大租界分治的最初契机便产生于此时。法国方面苦于缺少海军增援，进攻县城未果，而岸上有些援兵却袖手旁观。事实上，当时正在进行克里米亚战争（Crimean War），英法双方在那个战场上并肩作战，使得舰队司令赐德龄此时置身事外的做法更显怪异。然而这位仁兄固执己见，他深信唯有上海自治政府的召唤，方能卸除他参与地方争斗的包袱。
由此一个上海自治政府产生了。
上海工部局诞生于1854年7月11日。这是由外籍人士管理的海关税务司在报刊上发表通告宣布成立后的第五天。好似上海一朝分娩，诞下了一对双生子。阿礼国主持了正式设立自治政府的公众集会，而他在这次会议上的演讲也是一份十分有意义、有价值的历史文件。这似乎是他最后一次以驻上海英国官员的身份出现，因为他即将被调任至广州。演讲伊始，他就提到了新的《土地章程》，这一章程使得组建外侨公众期待已久的自治政府成为可能，而且人们希望这一机构可以确保将此前难以融合的各种共有元素紧密结合起来，这是大家最大的愿望。尽管这块土地原先出让给英国人使用，但他们从未将其独占。然而，以往的经验表明，英国人行动的原则不仅涉及国际法，还涉及条约中规定的权利。现今的《土地章程》经三缔约国公使首肯，上头还有道台钤印。该章程的基础就是大家都有一样的责任和义务，这是仅凭英国一方筹划无法达到的目标。新章程对所有人都有一样的约束力。
道路码头委员会的卸任，意味着需要设立一个新机构。近期的事态已经“完全改变了租界的性质”。1853年初，租界内很少看到本地的房屋。是年秋冬，“大批无家可归的难民”一船船进来，蜂拥于外滩沿路，也阻塞了码头。而如何解决这些问题，并通过租地人大会实行自治，这是新成立的自治政府的责任。
接下来，就是无可回避的防卫问题。阿礼国表示，仅仅依靠领事一方的行动无法提供保卫租界的长久措施，他个人也有些并不愉快的经历。这里需要的不是道路码头委员会，而是一个防卫组织。此前海军当局的行动不具备合法性。外侨社区的安全，主要责任在于中国政府，这一点固然不错。但近期的经验表明，外侨们只有两种选择，要么自己配备防御措施，要么就卷铺盖离开。他们选择了前者——武装中立，然而随着清军的进驻，这么做更不具合法性。他们最近的这场战役，实际上是和中国的皇帝开了战。没有哪个高级海军军官会把对付紧急情况的安排日常化。“根据条约，不论英国、美国或法国都不曾在中国的领土上保护本国公民。根据条约，在得到中国政府首肯之前，他们这么做也不合法。”
然而，工部局出于自我保护，可以这么做。他们可以请求所有人——任何人的帮助。在相当一段时间里，中国政府似乎无力为外侨提供保护，外侨不得不通过在社区中征税来支付警力以及其他开支，本地的居民和官员也需负担部分费用。新章程的第十项条款给予了他们所有需要的权力。而对于征税的估价包括土地、房屋的价值，再加上即将通过的码头捐。阿礼国在演讲结尾处表示，他相信这一变化必定会“长久地为外侨社区造福”。
以上就是自治政府自由宣言的大致内容。阿礼国并未夸大这一引发意见纷纭的状况。分歧有三重，最大的分歧是英美法及其他各国之间的国家差异。事情十分明显，除非英国政府将整个租界据为己有，令其成为英国领土，当然这么做不论从条约的权力还是国家的政策来说都是不允许的，不然以联合政权为基础必然会产生职权分裂。美国副领事金能亨对上海的事务贡献颇巨，对此，他睿智而简练地说出了这样一句话——“设置共同的法律更优于任命共同的领导”。这一改变之后，国家间的分歧就没有那么尖锐了。
然而，除了这些之外，还有其他矛盾。社区中有不少外侨与本国领事存在意见分歧，不论是英国人、美国人或法国人，这类事情屡见不鲜。外行人对于条约的解读往往与官员的说法有出入，在涉及条约中十分常规的条款时，这一现象就更不足为奇。接着又出现了新的海关，由此产生的摩擦，一些较为敏感的领事官员都可以感觉到，从一些商人很渴望回到“可以商量”的过去也可见一斑。这些我们以后再慢慢细说。最终，外侨之间对诸如货币等问题产生了激烈的纷争，起因是有人提议将交易货币从西班牙银元（Carolus dollar）换为银锭或墨西哥银元，货币问题在当时是个亟待解决的问题。所有这些分歧在上海历史的知识宝库——《北华捷报》中都有忠实反映。
阿礼国话音刚落，会议就开始运转，通过了多达16条决议。其中一条决定每年改选工部局董事，第一届董事当场选出，分别是凯威廉（Kay）、金能亨、金大卫（King）、费隆（Fearon）和英国伦敦会的麦都思。
工部局废除了原先的纳税机制，还打算向华人居民征税。工部局有权使用自治政府的资金，但在未获租地人特许前不得举债。他们打算马上组织一支由他们一手掌控的警力，并要求海军当局暂时继续提供支持。别忘了，县城还在叛党手中。会议最后呼吁虹口应与租界合作，但这个愿望在将近十年时间里都毫无成果。
工部局的早期经历十分有意思。1854年7月17日，工部局举行了首次会议
。为了更好地执行职责，董事会在设立两个委员会之后，继续讨论之所以需要他们成立的特殊事务：保卫租界。此时距离泥城之战仅三个月，还有安全防卫的需要。各方局势都很紧张，为了外侨社区的和平与良好秩序，确实需要在水陆两处配备武装力量。因此，工部局正式以官方名义，要求英美法三国海军当局在租界的西面边界保留一支武装力量作为警卫，对此三方都表示赞同。正是基于这种共识，中国默许了工部局的建立。
在第二次会议上，工部局任命了一位文书，即工部局首位秘书，月薪50元。工部局还下令从外滩沿着花园弄到抛球场铺设一条人行道，由此划出了现在到河南路为止的南京路的雏形。抛球场就在南京路河南路交叉路口的西北角。他们还制定了新税制，并致信香港，请来了首任捕房总巡克莱夫顿（Clifton）。克莱夫顿是位退伍军人，他的女儿和孙辈至今还是上海的居民。他曾在香港任警方高级职员，并受命尽量罗致优良警员同来。他的月薪是150元，以当时的兑换汇率来算，一年超过500英镑，相当可观。工部局投票决定给予在泥城之战中受伤伤重致残的两位英国海军士兵1000元，并为该款项筹得一张312英镑10先令的汇票。有人问及在租界内向华人出租房屋或贩卖土地的合法性问题，工部局拒绝发表意见，但他们表示将逐步取缔赌场和鸦片烟馆等场所。华人要为所占用的房产支付8%的税费，这笔税额当时看来也十分合理，因为主要是由于他们才需要配备警力。工部局的首次预算，注定会遭受严厉批评，总计25000元，支出方面，仅巡捕一项就至少需要15000元；收入方面，预计码头捐可收到14000元。
工部局最初的决策很快就令他们与领事官员发生了冲突。工部局决定董事们依照姓名首字母的排列顺序，轮流讯问所有被巡捕拘捕的人员情况。每位董事负责一个星期，所有逮捕的犯人都被带到当值的董事面前，董事查问逮捕理由后决定将其释放，或解送相关责任官员处听审。
10月间，召开了一次租地人大会，会议以18票对15票的微弱多数通过工部局“以尽可能优惠的条件”借款12500元，用于建造巡捕房。这次的投票表明，对于这个还梦想着一年可支出25000元的工部局，反对的情绪正在逐步滋长！之后又于11月10日召集举行了一次会议，通过以下主要决议：未得许可，“工部局对本埠侨民及国际贸易所征税款总数不得超过6000元”。会议还决定凡纳无论何种税捐达50元者，可有选举权。
工部局董事概未出席这次会议，足以表明当时普遍存在的矛盾。主持会议的阿礼国对其中一些程序的合法性表示十分怀疑，于是将会议延期至24日。这次工部局董事出席了会议。至此，阿礼国宣布，巡捕费用将由中国官员负担三分之一。他还在会上强调了《土地章程》的约束力，而工部局总董
则发表了一番颇有男子气概的坦率讲话，宣布了工部局无论成败的应对原则。会议仅通过了一项决议，投票的结果是31票赞同，27票反对，该决议在某种程度上凸显了当时的分裂状态。决议内容如下：“工部局董事会得继续行使其职权，至任期届满为止，——惟须完全遵照7月11日及10月17日在英领馆举行的租地人大会所通过之决议。”
工部局人事变动十分频繁。凯威廉先生辞去总董职务，由费隆先生接任。金能亨也将司库之职交卸与金大卫先生——当时工部局没有会计。首任秘书布赖（Brine）由麦克安德鲁（Macandrew）接替。
然而最大的麻烦在于巡捕一事。在1854年11月20日的第十次会议上，工部局正式决定，任何领事官员无权对巡捕房的警务职责指手画脚。各位董事对各自领事负责，合法行使其职权。管理警力的十七条规定，如今有些读来颇有趣味。举例来说，捕房总巡除了其正式的警务职责外，还要兼顾道路的清洁和照明，取缔有碍公众之物及移除障碍。他还得奉工部局之命，协助领事监管武器进口，解除华人武装，此外还要协助征税、筑路。其职责范围不仅包括英美租界，还涉及法租界。
随着1855年2月叛党从县城撤退，清廷官员恢复职权，领事们告诫工部局，巡捕并非“正式宣誓的警察”，不应将枪械交予其使用，且巡捕不得干涉在租界中的清廷官员。中国犯人一经逮捕，应立即报知高级领事官员。“惟地方官始得行使合法的逮捕与审判。”工部局董事正在行使此种非法权限，而领事们则以为巡捕早点解散为好，他们尚未准备好履行其受雇之职责。不过若外侨们认为有必要保留“少数几名巡捕”，那么“为使此种巡捕成为有效且合法之工具”，须令其“直接受命于领事，并对领事负责”。工部局置枪械于巡捕之手，此举乃“违法行为”，对此，领事“不能坐视不管”。
此后一日，工部局总董又收到阿礼国的一封公函。工部局第17号巡捕理查·亨利·豪（Richard Henry Hall）——在此有必要记下此人的名字，因事实上他是首位此类事件的申辩者，这一案例后来改变了地方法律。此人在界门（Barrier Gate）执勤时，竟贸然拦下政要吉尔杭阿，并耽搁了他相当长一段时间。阿礼国的信中写道：“余已将该巡捕逮捕，以非法阻挡过路、侮辱清国官员之罪，亲加审问；今罪已证实，并经判决拘禁三日。如彼确如其辩辞所云，不过奉命行事，则惩罚之反加诸其人之身而未及于发命出令之徒，余殊以为憾。然时至今日，工部局董事亦应遽尔省悟，工部局之命令或工部局之职员，俱不足以利用为非法行为之辩护，彼等自当身受及之：工部局董事亦宜因此而知所谨慎，勿再发出足使彼等于其属下代理执行时须受法律制裁之任何命令矣。”
随着中国政权在上海恢复统治，是年3月，众领事张贴布告，认为“自本日起，处于现行组织状态下之巡捕，应即认为事实上已经停止，原有巡捕官员非得中外当局签署允准之正式训令，不得执行职务”。4月允准之训令签发，我们找到了该文件，内有阿礼国的签名，瓦彻（W.W.Vacher）
的签名上加盖了工部局的印章。巡捕们正式宣誓，并受命“冷静慎重”地行使职权。
从涉及纳税问题的来往函件中，可清楚地看出当时的怪异状况。1855年3月，宝文洋行（Bowman&Co.）来函说，他们估价为20000元的土地，实际仅值5000元。“若能作此更改，我们将十分乐意结清账款。”另有一位信件作者由于不愿“显得不肯通融”而付了税款，但他表示，“请谨记，我这么做……并非由于我对此负有责任”，最后还加了一句“法律是站在我这边的”，为此事下了结论。还有1856年2月，利名洋行（Remi, Schmidt&Cie.）致函工部局司库：“法方当局尚未承认工部局，我们十分抱歉将未付之码头捐票据寄回。”此类文件不胜枚举，不过仅从我们列举的这些事例，足以看出早期的市政机构是怎样地风雨飘摇，而最早的董事们必须以怎样的好脾气来应对这个暧昧不明的职位所面临的考验。他们的境遇和他们所请的巡捕一样，“并不令人愉快”。据说在如今的1918年，牯岭（Kuling）也有类似的情况发生。
从一些互无关联却颇有意味的小事，可以看出1850年代的上海自治政府与我们所知的现状存在鲜明的对比。工部局以500元年薪聘请了首位工部局会计，因为审计员不通过第一任非专业会计提交的账目！有几年时间，工部局的银行经理就是旗昌洋行的买办，工部局开出的都是他家的汇票。之前我们说过，工部局受命以尽可能优惠的条件进行他们首次借款，有意思的是图书馆以15%的利率贷得1200元！由于当时没有燃气和电力，街道照明是点油灯，从此项每月耗资12元，由此可揣度当时街道的明亮程度。卫生工作的支出也是每月12元。那段时期最重要的创新成果是成立了会审公廨，其时间可以追溯到1856年7月，当时的英国领事罗伯逊声称，他有知县的准许，可以判处带到他面前的中国犯人做一点道路苦役，而且为安全起见，可以用铁链把犯人拴在一起劳动，只要工部局给他们饭吃就行。乞丐的处置则采取一种成本低廉的方式，将他们摆渡到浦东了事。
我们不能对英国政府对待此事的态度只字不提，就匆匆结束本章。赐德龄司令与阿礼国都在函件中以激烈的措辞维护各自的行动方针。两人都认为自己忠实地执行着上峰的命令，双方的主旨都是中立。阿礼国的观点与几位公使以及其他同他一起在上海任职的领事同行们的观点一致，因此相比一位将主要精力放在战事上的海军官员，他似乎可以对于事情的进展做出更为准确的判断。而这位海军官员在战事中的成就也微乎其微，以至于为自己赢得了“措手不及赐德龄”的诨名。这不免让人猜想这位勇敢的绅士可能是出于维护自己的体面才这么做的。他指责领事“在某种程度上擅用皇家特权”，信誓旦旦地认为该计划将获得海军的支援，然而海军司令并不赞成如此行事。赐德龄的踌躇不前很大程度上促成了工部局的建立，而他又默许工部局的要求，此举或许可以视为是他对领事先生的个人态度。
在英国伦敦，相对于上海小小的中立问题，大家更多关注的是克里米亚的局势。然而，海军部还是挤出时间与外交部商讨了这个问题。他们的结论是，奥加拉汉舰长未参与法军进攻县城的举措是正确的，但若租界遭到攻击，他应援手防御，而赐德龄司令在上海的行动方针得到了极大的支持，连外交部的卡灵顿（Clarendon）爵士都对此表示赞同。然而大约两周后，外交部单方面同意全面封锁县城。三周后，即1855年1月23日，又表达了对阿礼国“十分满意”。或许英国当局懂得了这位海军将领是怯于承担责任之人，而认同了这位从不逃避责任的领事。
更为严重的是外交部对待自治政府的随意态度。英国政府打算严守条约约定的强烈愿望在此事上表现得十分明显，不亚于对待我们之前讨论过的中立问题。根据条约，中国政府有责任保护外侨。赐德龄司令采取的立场便是基于这一事实。英国本土的官员也是如此。他们承认外国居民有权联合起来自我防卫，但是他们认为，不论公使还是领事，都不该参与其中。因此，包令（John Bowring）爵士和阿礼国的意见暂时都未获批准或首肯。在阿礼国讲话中所预示的“一独立自治国”的愿景，即使允许其带有东方式的夸张，也不能得到英国政府的认同。数月后，英国本土的官员听说上海的自治政府“确实”将撤销的消息，对此他们并不感到遗憾。1855年5月，英国政府批准包令爵士给予阿礼国训令，嘱其通知中国当局，英国并不支持此种“志愿组织”，即上海工部局。
随着我们故事的展开将会表明，当地实际情形的需要，确胜于远在半个世界之外那些无可指责的愿望。