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国家结构是指一个国家根据什么原则、采取什么方式来划分国家的行政单位，调整国家整体和组成部分之间的相互关系，其实质内容就是中央政府和地方政府的权力划分问题。它体现一个国家的整体权力结构，紧密程度和各组成部分之间、组成部分与中央政府之间的关系。现代国家结构形式主要包括单一制和联邦制。
政府层级的设置，以及每级政府的职能范围，客观上取决于公共产品的受益范围和受益范围基本相同的公共产品的分布特征。正是公共产品在受益范围上的差异以及其分布特征，决定了不同级次的政府在实现政府职能方面能够更有效地发挥作用。
单一制国家是指一国由若干不享有独立主权的行政单位组成，一般有唯一的立法机关和中央政府，由中央政府行使统一主权。单一制国家的权力是统一的、集中的，国内的各地方行政区不是政治实体，不具有主权特征。单一制国家划分地方政府主要是为了便于管理国家，中央政府高于地方政府，对地方政府行使管辖权。地方行政权力来源于中央授权，地方政府的有限自主权由中央政府通过宪法授予。在对外关系中，中央政府是国际法主体。这种国家结构是被世界上大多数国家所采用的模式，如中国、英国、法国、日本等。
单一制国家地方政府的层级由各国国情决定。单一制国家强调国家权力的集中，也强调提供公共产品的有效性。政府提供的公共产品包括全国性公共产品和地方性公共产品。地方性公共产品是某一特定区域的成员受益的公共产品，其受益范围还存在大小之分，如城市的道路受益范围就小，跨区域高速公路的受益范围就大。政府提供公共产品的职责应尽可能下放到能够满足公共产品有效提供的最小的地理辖区中。国家的地理面积越大，各地方的差异性就越大，对于公共产品需求的差异性也越大，基层地方政府的数量也就会越多。中央政府为了更好地行使管辖权，往往会设置连接中央和基层政府的中间层级的地方政府。国土面积越大，地方政府的层级可能越多。国土面积非常小的国家，一级政府就能够满足全国范围公共产品的提供，也就不需要再设置地方政府，比如新加坡、梵蒂冈等城市国家，只设置一级政府。世界上多数单一制国家设置多级政府。
联邦制国家是由多个成员联合组成的国家。中央政府同各成员政府根据宪法分享包括主权权力在内的国家权力行使权，联邦中央政府和地方政府都不得逾越宪法中关于他们各自应当享有的权利和地位的条款，从而干涉到另一方的权力范围
。各成员政府可以在联邦宪法规定的权力范围内，制定适合本成员国的宪法和法律，并自主决定和管理本成员国事务。各成员国下属的地方政府，实行地方自治，其自治权受到法律保护，成员政府不能直接干涉所属地方政府的事务。可见联邦制国家以分权为特征。目前全球约有二十个国家实行联邦制，主要有美国、德国、加拿大、印度等国家。
联邦制国家一般分为三级政府：联邦政府、州（省）政府和地方政府。联邦制国家的形成多数有历史的原因，或是民族因素，或是自然条件，或是经济联系，各个独立的行政区域以宪法的约束结合在一起，形成一个联邦，联邦就是中央政府，各个独立的行政区域就组成了州（省）级政府，原属于各独立的行政区域的基层政府统称为地方政府。联邦政府与州（省）政府、地方政府之间均没有行政隶属关系，实行自主治理，各级政府都有明确的事权和财权，一般实行以分别立法、财源共享、自上而下的政府间转移支付制度为特征的分税制。
《国际社会科学百科全书》认为：“地方政府一般可以认为是公众的政府，它有权决定和管理一个较小地区内的公众政治，它是地区政府或中央政府的一个分支结构。地方政府在政府体系中是最低一级，中央政府为最高一级，中间部分就是中间政府（如州、地区、省政府等）”。根据这一概念，政府的层级主要包括中央政府、中间政府和地方政府，地方政府指的是基层的一级政府。《美国百科全书》认为：“地方政府在单一制国家，是中央政府的分支机构，在联邦制国家，是成员政府的分支机构。”这一定义反映了不同国家结构中的中央与地方政府之间的依附关系。在单一制国家，中央政府的分支机构都称为地方政府；在联邦制国家，地方政府从属于成员政府，也直接受成员政府（即州政府）管辖，因此性质上是“成员政府的分支机构”。我国习惯上将中央政府以下的都称为地方政府，《辞海》对“地方政府”的解释是：“‘中央政府’的对称，设置于地方各级行政区域内负责行政工作的国家机关”。
按照我国的研究习惯，本书界定地方政府为
：除中央政府以外的其他级别的政府的统称，不仅包括最低一级的基层政府，而且也包括中间政府。地方政府从层级上通常分为三类：第一，直接与当地居民发生联系，承担直接治理职责的地方政府，称为基层地方政府；第二，直接与中央政府发生联系，受中央政府直接监督指挥的地方政府，称为最高层级地方政府；第三，介于前述两者之间的地方政府，称中层地方政府。
在西方国家，依地方政府与中央关系的紧密程度不同，地方政府在政治上往往有两种意义，一是分权，二是分治
。分权，又称“分割性的地方分权”，是指中央与地方权力之划分，各有其独立的范围，地方在权限范围内，享有较充分的自治权、较大的裁量权和相当的自主权。分治，又称“分工性的地方分权”，是指中央政府将其部分权力交与地方政府代为行使，中央仍保留最后的决定权，地方政府作为中央的代理人，根据中央意旨执行国家政策。
世界各主要国家的地方政府制度，可以分为以下几种主要模式
：
1.英国型地方政府制度
英国型地方政府是一种以地方议会为中心的分权制地方制度模式，其特点是：
（1）地方政府具有法律人格和独立地位，它能以自己的名义享受权利、承担义务，在法律范围内负责广泛的地方事务。这种法人资格，过去或由英王特许，或由议会立法授予，现在都由法律授予。
（2）地方政府以地方议会为核心代表机关，地方议会由民选的议员组成，但地方议会中的各种委员会是实际处理议会事务的机构，并由议会任命各种常任官员，如警官、消防员、执行主管、社会事务官、财务员等组成执行部门，处理日常行政事务。
（3）在中央，没有单独设立统一主管的负责地方政府事务的部门，而是按地区分别设立苏格兰事务部、威尔士事务部和北爱尔兰事务部；对英格兰地区事务，则主要由副首相府主管。在地方，政府间的职责范围大多相互分立，各级政府无隶属关系。中央与地方的关系，体现“职能调整”的特点。某些中央部门直接负责或设派驻机构处理地方事务，但不存在类似法国那样的协调中央部门和地方政府工作的地区性机构。
英国的地方自治观念和地方制度对其他国家产生了广泛的影响，尤其是原先英国早期殖民地或占领区的地方政府，很多就承袭了英国地方制度的特点。类似于英国地方制度的国家包括英联邦国家、美国等。
2.法国型地方政府制度
法国型地方政府是一种中央监督与地方自治相结合的地方政府模式。
法国是一个长期实行中央集权的国家。法国中央集权的方式：一是国家许多重要的行政事务掌握在中央政府及其部门手中；二是中央政府向地方派任国家代表，国家代表负责执行国家法律、政策；三是由中央各部门分别在大区和各省市设立派驻机构，处理本部门在地方的有关事务。
最初，法国中央政府为适应统治的需要，在各地设立分治区，并安排一名中央代表，对地方事务的处理进行监督。如有必要，中央代表可撤销地方政府的命令，中止或代替地方政府的工作。1800 年，拿破仑改革地方制度，采行省长制，即在每省设置一个省议会和一名省长；在每一市镇，设置一个市镇议会和一名市镇长。省长、市镇长由中央任命，后来市镇议会和市镇长改为选举产生。
法国地方政府制度的特点是：
（1）地方政府体制大致相同，所辖行政区划整齐划一，除少数区域外，大多数地方政府的法律地位一致、性质相同。
（2）在大区、省，不仅有民选的议会作为“议政合一”的地方政府机构，而且设有国家代表，负责维护国家利益、监督行政并使法律得到遵守。另外，还设有中央政府部门派驻地方的机构。
（3）市镇议会也实行“议政合一”体制，既是权力机构，又是政府组织，其市镇长既是市镇议会的执政官，又是市镇行政首长，担任市镇议会主席，并且是国家代表。
（4）在中央政府设立内政部，负责省长的提请任命以及省长主要助理官员的直接任命，负责各地方当局的选举、公民保护等事项。
（5）虽然从传统到法律都赋予地方议会很大的自主权力，但长期以来中央政府在地方的代表对地方议会具有很强的监督或控制职能；中央各部门派驻机构，对地方议会也有较强的影响。
法国地方制度对其他国家特别是南欧国家影响很大。作为前殖民列强，法国把这种地方制度推行于亚洲和非洲的殖民地中。一些殖民国家如西班牙和葡萄牙的地方政府中，有许多类似法国地方政府的特点。
3.德国型地方政府制度
德国型地方政府是一种以地区整体性从属原则为主要特征的地方政府模式。
德国是一个联邦制国家，地方政府由各州组成（统一前为 11 个州，1990 年统一后，原东德的 5 个州加入联邦德国，现有 16 个州）。联邦政府制定基本的政策框架、法律或规章，但这些政策、法律和规章的大部分由州政府负责执行。州以下的县（县级市）、乡镇作为德国行政管理的较低层级，负责大量的地方政府行政职能和联邦与州委托处理的国家行政职能。
德国地方政府制度的特点是：
（1）德国各级地方政府是建立在“地区整体从属”基础上的效率型地方政府体制。按照德国公共行政的隶属性原则，上级政府仅履行那些“不能由下级公共机构有效履行的职责”。因此，联邦政府负责制定全国性的总政策和法律，但除某些特殊领域如国防、外交、铁路、邮政等事务外，其他大多数事务不由联邦各部直接管理，而是委托给州政府负责；州政府可再把这些国家行政职能分配给州和各级地方政府执行，各级政府部门对本级政府负责，下级政府整体上对上级政府负责。
（2）各级地方政府不仅处理地方政府事务，还负责处理联邦与州委托处理的国家行政事务，具有作为地方自治单位和国家行政单位的双重属性。
（3）一般认为，在联邦与州，以及州与地方关系上，不存在上下等级关系，而是一种辅助关系（尽管实际上是不平等的）。联邦、州、地方政府具有明确的法律地位，受联邦基本法、州宪法和地方宪章法的保障。
（4）与其他国家相比，德国地方政府传统上具有较强的综合职能，处理范围广泛的事务，专门职能部门较少；联邦和州政府各部门也较少设立派驻地方的机构，地方行政长官享有相当大的权威。
与德国地方政府制度相似的国家，主要是与德国邻近的一些欧洲国家，如奥地利、瑞士、荷兰、比利时及斯堪的纳维亚半岛国家。德国地方制度还影响了俄罗斯、匈牙利，尤其对形成于明治时期的日本地方制度产生过较大影响。
党的十八届三中全会定位“财政是国家治理的基础和重要支柱”，地方政府行使职能需要有地方财政作为基础和支柱。各级地方政府都是国家治理的重要组成部分，都行使着各自的职能，承担着不同程度的治理任务，需要配置与所行使职能相应的资源。
世界上大多数国家都实行多级政府体制，政府的级次决定了财政级次，从而决定了财力在各级政府间的分配。多级次的政府是随着国家疆域的扩张、政府社会管理事务的不断增加而出现的。当国家疆域范围扩大、社会管理事务增加时，单凭一个级次的政府很难完成所有的政府事务，多级次政府的出现就成为历史发展的必然。在单一制国家，先有中央政府，后有地方政府。当一个中央政府无法有效管理所有的政府事务时，就需要在全国范围内划定多个地方疆域、设立多个地方政府，帮助中央政府履行管理职责。联邦制国家一般是先有地方政府和州政府，后有中央政府。在联邦中央政府产生以前，各州在本州的管辖领域内，都是相互独立的一级类似“中央政府”的政府，独立行使政府权力，同时下辖了为数众多的地方基层政府。由于各州管辖区域、人口、经济规模较小，仅凭各州实力参与国际事务显得势单力薄，也无法抵御外来侵略和战争，各州需要州际间的合作，要求加强各州的联合统一，才形成了联邦，组成一个中央政府。
从世界各国的政府级次来看，联邦制国家的政府级次一般只有三级，即中央政府、州政府、地方政府。一般都认为三级政府体制是最简洁、高效的政府体制。目前世界上实行三级政府体制的除美国最为典型外，德国、瑞士、加拿大、澳大利亚等联邦制国家都实行的是三级政府体制。在单一制国家，政府的级次相对来说较多，但实际上形成三级政府体制的也为数不少。如日本的政府体制直接分为中央、都道府县、市町村三级。挪威、新西兰、法国的政府级次也是三级。
总而言之，无论是联邦制国家，还是单一制国家，世界各国的政府级次多以三级为主。尽量减少政府中间层次，实现政府行政组织体制的扁平化，构筑高效、简洁的政府体制是各国政府体制值得借鉴的做法。
各级地方政府要实现自己的国家治理任务，就必须要掌握一定的财政分配权利，以取得相应的财力保证。因此，地方财政的组成必须与国家的政权结构相适应，即有一级政权，就有一级事权，应有一级财政。
1.一级政府，一级事权
政府事权指的是一级政府所拥有的或承担的管理社会公共事务的权力。由于事权实际上是政府职能的外在化，因而从某种意义上可以说，“一级政府、一级事权”解决的就是政府职能在不同级次政府间的配置问题。
科学界定各级政府的职能范围，从理论上讲主要根据财政分权理论和公共产品受益范围的层次性来划分。哪一级地方政府受益的事权划归哪一级政府；能够由基层政府完成的事权划归基层政府，基层政府完成不了的事权，划归上一级政府。事权在不同级次政府间的划分，也大体上确定了一级政府的财政支出责任。
2.一级财力，一级财权
政府财力指的是各级政府在一定时期内实际支配的、主要以货币形式存在的社会资源。拥有一定的财力，是一级政府有效行使其事权的基本保障。
地方政府可支配的财力主要包括地方政府的自有财力和来自上级政府的转移性财政收入两个方面。其中地方政府的自有财力是由财政体制所确定的归地方政府所有的财政收入，上级政府的转移性财政收入通常是中央政府为实现一国范围内区域间财政均衡而实行的财政制度。
地方政府的财权通常是指地方政府筹集财政收入的相关权力，包括立法权、税收征管权、举债权等。
3.一级独立的预算权
一个国家的预算是国家的基本财政收支计划，是政府筹集资金和供应资金的工具，反映着政府的活动方向和范围。预算管理权限反映着财政资金管理权限。有无独立的预算，实质上反映了地方财政有无独立的财政资金支配权和管理权。因此，它是衡量地方财政有无独立性的重要标志。
1.地方财政是地方政府提供公共产品或公共服务的物质基础
在市场经济条件下，政府的主要职责就是提供市场不能有效提供的公共产品，来保障和促进社会和经济的发展。随着我国地方社会和经济的迅速发展，人们对公共产品和公共服务的需求逐步扩大。地方政府承担了提供大量公共产品或公共服务的职责，包括地方公共管理、地方安全、消防、道路、环境保护、文化娱乐、公共卫生、社会保障等，地方政府提供公共产品和服务的水平和质量如何，在很大程度上依赖于地方的财政状况。
2.地方财政是地方政府调节社会和发展经济的重要手段
地方财政是国民收入分配的枢纽，同时也是地方政府对地方社会经济发展进行调控的重要经济手段。在中央财政和同级政府的领导下，地方财政为地方的经济建设、教科文卫、公用事业等各项事业的发展筹集资金、供应资金和管理资金。在经济发展的不同阶段地方财政根据国家和地方政府制定的政策目标，通过财政收入政策、公共支出总量和结构的安排，对地方社会和经济发展进行宏观调控，促进地方社会和经济的和谐发展。
3.地方财政是国家财政的重要基础
国家财政由中央财政、地方财政组成，中央财政居于主导环节，地方财政处于基础环节。从预算收支来看，全国多数的财政收支行为是由地方政府来完成的。从各级地方财政来看，省级财政起着“承上启下”的作用，是中央财政政策的执行者，也担负着为中央和地方筹集财政资金、调节辖区内财政经济的重任；市级财政则是中央和地方财政收入的主要来源，财政收入主要来自工商各业，而工商业又主要集中在城市，所以城市就成为财政收入的集中来源地；县乡财政构成地方财政的基础环节，是最能了解居民需求偏好的基层财政，为基层政府提供有效公共产品的财力保证，承担着基层的公共设施的供给、最多人口的社会服务保障，是国家稳定发展的重要保障，是国家治理的重要环节。