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摘 要： 全面落实党中央关于推动成渝地区双城经济圈建设的战略部署，川渝毗邻地区推动人才政策一体化建设，推动人才互通互融的政策，破解人才地域限制，以人力资源协同发展促进区域协调发展。本研究基于文本分析、实地调研、专家访谈、问卷调查、质性分析等方法，利用扎根理论的“三阶段编码”，对重庆市、四川省及川渝毗邻地区人才政策文本进行分析，从人才问题、人才环境问题、人才政策问题 3 方面阐述目前毗邻地区面临的问题，深入分析产生问题的原因，并从人才政策一体化路径和解决方案两方面提出切实建议。
关键词： 人才政策一体化 川渝毗邻地区 人才一体化发展
为深入贯彻习近平总书记对四川、重庆系列重要指示批示精神，全面落实党中央关于推动成渝地区双城经济圈建设的战略部署，认真落实四川省委“一干多支、五区协同”区域发展和重庆市委“一区两群”协调发展布局要求，坚持新发展理念，推动川渝毗邻地区合作共建一批各具优势和特色的区域发展功能平台，探索经济区与行政区适度分离，促进要素自由流动，提高资源配置效率，率先在规划统筹、政策协调、协同创新、共建共享等方面取得实质性突破，为成渝地区双城经济圈高质量发展提供重要支撑。
人才在一个国家或地区的经济发展中起决定性作用，是成渝地区双城经济圈建设的重要因素之一，也是川渝毗邻地区协同发展战略落地的重要推手和根本保障，引领产业链、价值链、创新链和资金链等方面的一体化发展，对川渝毗邻地区高质量发展具有重要而深远的战略影响。推行川渝毗邻地区人才政策一体化，研究推动人才互通互融的政策，破解人才地域限制，以人力资源协同发展促进区域协调发展，以人才政策推动实现人才一体化发展战略。
统一协调和相互衔接的人才政策制度是人才一体化发展的保障。人才政策一体化从地区的整体利益出发，对区域内人才流动、人才培养、资质互认、户籍制度、就业政策、教育体制、工资政策、社会保障等方面进行协调和调整，探索区域制度架构的趋同，从制度层面保证区域合作的成效。人才政策一体化是指各地区建立稳定有效的人才政策协调机制，打破户籍、地域、所有制、身份、人事关系等限制，建立地区之间人才评价互认机制，促进区域社会保险互通、教育医疗资源共享、人才优惠政策联动、区域人才顺畅流动，形成人才资源共享新模式，以政策协同推动人才政策一体化。
2020 年 1 月，中央财经委员会第六次会议决定，推动成渝地区双城经济圈建设，强化成都和重庆的中心城市带动作用，在西部形成高质量发展的重要增长极。成渝地区双城经济圈建设的战略方向无疑是成渝一体化发展，而成渝一体化发展是成渝地区双城经济圈建设的长远战略目标，首先需要促进川渝毗邻地区一体化发展、破解一体化发展难题。川渝毗邻地区指在行政地理区划上交界的川渝两省市地区，四川省涉及 6 个地级市 17 个县，重庆市涉及 13 个区县。
2020 年 8 月，重庆市和四川省联合出台《川渝毗邻地区合作共建区域发展功能平台推进方案》（以下简称《方案》），提出共建一批各具优势和特色的区域发展功能平台，探索经济区与行政区适度分离，率先在规划统筹、政策协调、协同创新、共建共享等方面取得实质性突破，为成渝地区双城经济圈高质量发展提供重要支撑。
目前锁定共建的 9 个毗邻地区合作平台（表 1）主要有三大布局区域。
围绕川东北渝东北地区一体化发展布局建设功能平台。《方案》要求，加快创建万达开川渝统筹发展示范区，推动梁平、垫江、达川、大竹、开江、邻水等环明月山地区打造明月山绿色发展示范带，支持城口、宣汉、万源建设革命老区振兴发展示范区。协同打造北向东向出渝出川综合交通枢纽，合作开发利用优势资源，持续巩固脱贫攻坚成果。
围绕成渝中部地区协同发展布局建设功能平台。推进成渝中部地区产业布局一体谋划，主动承接成渝地区和东部沿海发达地区产业转移，强化为成渝“双核”配套服务的能力。具体包括推动广安、渝北共建高滩茨竹新区，支持合川、广安、长寿打造环重庆主城都市区经济协同发展示范区，推进遂宁、潼南建设一体化发展先行区，推动资阳、大足共建文旅融合发展示范区。
围绕川南渝西地区融合发展布局建设功能平台。加强基础设施互联互通、产业协作共兴，合作共建产业园区，协同承接产业转移，探索区域融合、产城融合、城乡融合发展新机制。川渝两地将推动内江、荣昌共建现代农业高新技术产业示范区。
同时，川渝两地还将加快泸州、永川、江津以跨行政区组团发展模式建设融合发展示范区。
围绕上述布局，川渝两地将在基础设施、产业、环保、公共服务、利益共享、管理运营等方面共同发力，主要举措包括打通“断头路”“宽窄路”和“瓶颈路”，加快建设 5G、工业互联网、特高压线路等新型基础设施，加快实现异地入学、就医、就业一体化，共同争取国家设立成渝协同发展投资基金等。
《方案》明确，到 2020 年底，平台建设有序推进，合作机制初步建立，重点领域合作事项和项目取得突破；到 2025 年，功能定位基本实现，服务成渝“双核”的配套功能明显提升，体制机制更加完善，引领带动毗邻地区全面融合、一体化发展的新格局基本形成。
表1 川渝毗邻地区合作平台
续表
（资料来源：《川渝毗邻地区合作共建区域发展功能平台推进方案》）
首先，梳理国内城市群出台的人才政策。其次，利用扎根理论的“三阶段编码”对重庆市、四川省以及川渝毗邻地区人才政策文本逐句分析形成政策编码。然后根据实地调研、问卷调查、专家访谈资料梳理当前川渝毗邻地区人才政策一体化面临的问题，按照“人才问题—人才环境问题—人才政策问题”的路径分析问题出现的原因，明确川渝地区的发展现状与政策之间的矛盾。最后，从人才政策一体化路径和解决方案两方面提出符合毗邻地区现状发展的切实建议，以便更好地推行川渝毗邻地区人才政策一体化，为成渝地区双城经济圈高质量发展提供重要支撑，如图 1 所示。
图1 研究技术路线图
课题组从官方网站和相关数据库收集了全国部分重要城市和川渝毗邻地区人才政策文件、行业报告、学术论文等文献，部分梳理见表 2。
表2 川渝毗邻地区人才政策文件、行业报告、学术论文（部分）
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（资料来源：各地方政府门户网站）
课题组分别对重庆市万达开、渝北、广安等地区的人力社保局、民政局、卫生健康委等相关部门以及职业院校开展了实地调研、会议讨论，采集并梳理相关观点和数据。
本课题采用质性研究的归纳路线，在研究过程中利用文献资料和调查实践构建基础理论，对人才政策一体化进行全面梳理。
课题组通过构建人才政策满意度对川渝地区的相关部门及直属事业单位、院校、企业等用人单位和个人开展问卷调查。
最后，在实地调研和数据资料收集的基础上，采用文献分析、文本质性分析等方法梳理川渝地区人才发展情况，阐述并提炼当前川渝毗邻地区人才政策一体化存在的问题，并根据当前现状和发展要求提出川渝毗邻地区人才政策一体化发展的建议。
为贯彻落实《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出的“要打造人才高地，加快建设粤港澳合作发展平台”的要求，《广东省人才发展条例》和《深化人力资源社会保障合作推进粤港澳大湾区建设战略合作协议》（以下简称《合作协议》）相继发布，对粤港澳大湾区人才工作提出新要求。《合作协议》指出，人社部和广东省政府将在促进人力资源要素自由流动、拓展就业创业空间、深化社会保障改革、健全劳动维权长效机制、加强公共服务能力建设、夯实项目平台建设等六大方面开展全方位战略合作，打造国际人才新高地。
为深入贯彻《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》和《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》，制定《关于支持长三角生态绿色一体化发展示范区高质量发展的若干政策措施》（以下简称《措施》）。《措施》指出，对省级专业技术人才知识更新培训项目，突破参训对象地域限制，聚焦示范区内重点产业，共建专业技术人员继续教育基地和高技能人才培养基地，并积极申报国家级基地。此外，完善吸引海外人才制度，支持在示范区设立“外国人工作、居留单一窗口”，为外国人提供出入境和停居留便利。
为贯彻落实《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020 年）》，推进珠三角科技创新一体化进程，提高珠三角整体创新能力和创新绩效，力争率先建成全国创新型区域和亚太地区重要的科技创新中心，广东省人民政府制定了《推进珠江三角洲地区科技创新一体化行动计划（2014—2020 年）》（以下简称《行动计划》）。《行动计划》指出，要联合构建人才高地行动，协同推进高端创新人才的引进培养，推动高端创新人才区域内流动；加强区域创新人才的交流与合作，推进创新人才的共享以及推动人才政策的相互衔接；为推进珠三角转型升级、优化发展提供强大的科技支撑，形成较为完善的区域性国际化创新体系，力争率先建成全国创新型区域和亚太地区重要的科技创新中心。
京津冀三地人才工作领导小组联合发布了《京津冀人才一体化发展规划（2017—2030 年）》（以下简称《规划》），这是我国首个跨区域的人才规划，也是首个服务国家重大战略的人才专项规划。《规划》深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念、新思想和新战略，遵循社会主义市场经济规律和人才成长规律，提出了京津冀人才一体化发展的远期目标：到 2030 年，三地区域人才结构更加合理，人才资源市场统一规范，公共服务高效均衡，人才一体化发展模式成熟定型，人才国际竞争力大幅提升，基本建成“世界高端人才聚集区”。此外，提出健全京津冀人才一体化发展工作体制机制，将京津冀人才一体化发展列入相关职能部门考核内容，共同商议制定区域人才政策，形成京津冀人才一体化发展政策体系，共同推动重大任务、13 项重点工程落地。
目前，基于成渝地区双城经济圈的发展框架，川渝两地出台多项地区之间的协同发展政策协议，如《万达开川渝统筹发展示范区人才协同发展合作框架协议》《重庆市合川区人民政府、广安市人民政府推动广安合川协同发展合作协议》《深化川渝合作推动泸内荣永协同发展战略合作协议》等，针对人才工作都指明了合作方向，或搭建了合作框架。同时，各地区也出台了各自的人才政策以推进人才工作，如重庆推出《重庆英才计划实施办法（试行）》《重庆市引进海内外英才“鸿雁计划”实施办法》等 60 余项措施，四川也推出了《成都实施人才优先发展战略行动计划》《四川省天府万人计划》等多项人才政策，见表 3。在成渝地区双城经济圈的框架下，川渝两地包括人才工作在内的各项工作的政策引导与发展呈现相互依存、相互竞争的关系。因此，发掘两地人才一体化存在的问题并明确发展方向，辨明川渝两地人才政策的不同发展状态，促进良性竞争和良性循环，完善人才政策一体化建设，推动成渝地区双城经济圈的建设。
表3 川渝两地部分相关政策列表
目前两地出台的政策对于人才工作有不同的侧重点。总体来看，川渝两地所出台的政策中涉及人才的内容可分为资金支持、团队平台支持、项目支持、岗位职称支持与政策保障服务等 5 个方面，见表 4。
表4 川渝两地相关政策归类分析
参考罗斯韦尔和泽贝尔德关于环境型、供给型和需求型三类政策的划分，将人才相关政策分为对人才发展产生影响的环境型政策、推动人才领域调整与发展的供给型政策以及拉动人才发展的需求型政策三类。其中，供给型政策是指政府为满足各行业部门等对人才产生的需求而出台的政策，属于“供给者”的角色。供给型政策具体包括资金投入、教育培养、基础设施的建设、技术和信息的支持等；需求型政策是政府为了满足人才需求，改善区域人才结构不合理、人才资源不统一而出台的政策。需求型政策具体包括人才引进、合作交流、人才评价等方面；环境型政策是政府利用外部因素的影响，通过发展产业为人才发展提供一个良好环境的政策。该政策的工具主要包括目标规划、服务保障、人才发展空间等政策工具。以下将使用扎根理论的“三阶段编码”对政策文本逐句分析。
研究样本来自重庆市各部门颁布的人才政策文件，内容包括人才引进、培养、激励等方面。通过对政策文本的内容进行提取，形成主题概念并将概念范畴化，总计将政策文本编码出 185 个参考点（表 5），其中，供给型政策 96 个参考点，占比51.9%；需求型政策 54 个参考点，占比 29.2%；环境型政策 35 个参考点，占比18.9%。
表5 重庆市政策文本分析编码参考点
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通过编码分析，可将节点数绘制成层次图，如图 2 所示。
图2 重庆市人才政策文本分析编码节点数层次图
通过图 2 可以看出，人才培养、经费奖励与支持以及支撑人才发展的基础设施建设等供给型政策成为重庆市促进人才发展推动的主要政策，主要支持手段为经费奖励与支持、配套设施的完善，已经形成比较完善的培训培养体系，并辅以基础设施的支撑；其次为需求型政策，其中大部分均是人才引进和评价评审的规定；而在环境型政策中，最侧重表彰奖励和服务保障两个方面。通过以上分析得出结论，目前重庆市的人才政策主要通过经费奖励与支持引导，其次为人才引进、评价评审、表彰奖励、服务保障等方面。
研究样本来自四川省各部门颁发的人才政策文件，内容包括基础设施建设、人才培养、引进、激励等多个方面。通过对政策文本的内容进行提取，形成主题概念并将概念范畴化，总计将政策文本编码出 94 个参考点（表 6），其中供给型政策 54个参考点，占比 57.4%；需求型政策 29 个参考点，占比 30.8%；环境型政策 11 个参考点，占比 11.8%。
表6 四川省政策文本分析编码参考点
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通过编码分析，可将节点数绘制成层次图，如图 3 所示。
图3 四川省人才政策文本分析编码节点数层次图
通过图 3 可以看出，创新创业支持、经费奖励与支持、住房补助以及一系列支持性的供给型政策成为四川省促进人才发展的主要政策；其次为需求型政策，四川省主要围绕人才引进政策加大力度开展工作，深入探知人才市场需求，并在柔性引才工作中略有成效；而在环境型政策中，最为侧重的则是表彰奖励和人才使用两个方面。通过以上分析得出结论，目前四川省的人才主要政策是通过对创新创业支持、经费奖励与支持加强人才支持鼓励工作，其次是人才引进、人才评价和人才使用等方面。
研究样本来自川渝毗邻地区的人才政策文件，内容包括人才引进、培养、激励等方面。通过对政策文本的内容进行提取，形成主题概念并将概念范畴化，总计将政策文本编码出 126 个从参考点（表 7），其中，供给型政策 46 个参考点，占比36.5%；需求型政策 67 个参考点，占比 53.1%；环境型政策 13 个参考点，占比10.4%。
表7 川渝毗邻地区政策文本分析编码参考
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通过编码分析，可将节点数绘制成层次图，如图 4 所示。
图4 川渝毗邻地区人才政策文本分析编码节点数层次图
通过图 4 可以看出，人才交流、人才互通互认、校企合作等一系列需求型政策是川渝毗邻地区人才政策的主要侧重点。在供给型政策上最侧重人才培养和创新创业支持；环境型政策方面主要是表彰奖励与服务保障。通过以上分析可知，环境型政策以及供给型政策中的基础设施建设存在不足，应该在未来进行加强。
目前，川渝毗邻地区各大平台中已出台了很多人才一体化政策，开展了人才合作，但在明月山绿色发展示范带与革命老区振兴发展示范区等地区，在合作框架下并没有针对性的人才一体化政策，而其他地区则有专门的政策指导人才工作。因此，各地的人才与人才政策的发展也呈现不均衡的状态，见表 8。
表8 川渝毗邻地区人才政策一体化合作现状表
在川渝毗邻地区人才政策一体化进程中，区域内产业间的协同发展及产业集群的形成对人才队伍的协同建设提出了更高的要求，因此建立区域内人才合作机制的要求日益迫切，然而川渝毗邻地区发展存在差异，导致人才一体化进程有待进一步推进。
一是川渝毗邻地区之间经济发展水平差异大，经济实力较强的市区县经济社会发展水平较高，教育资源的投入更多、配置更合理，鼓励人才创业的平台更加多样化，形式也更加灵活，且各种社会配套设施更加完善，为各科人才的培养、发展提供了良好的外部环境。而经济实力竞争力较弱的地区在经费投入方面不足，人才培养不能满足经济发展的需要，还面临人才流失的困境，城市发展水平的差异很难吸引大量的高层次人才定居创业，在川渝毗邻地区形成了围绕成都、重庆中心城区“双核”虹吸效应。
二是川渝毗邻地区高技术产业发展迟缓，难以承载高层次人才。长期以来，川渝毗邻地区产业发展水平与成都、重庆中心城区有着明显的差距，低于大多数的东部沿海地区，导致承接高技术产业转移的能力相对较弱，在传统产业转型、高新技术产业发展等方面均较为滞后，因此对高层次人才吸引力不足，使区域内人才匮乏的现象一直未能得到显著的改善，而人才的缺失反过来又极大地制约了高新技术产业的发展，最终导致川渝毗邻地区人才工作的推进存在障碍。
三是川渝毗邻地区之间存在制度性壁垒。川渝毗邻地区之间行政区域划分意识较强，相互之间行政地位、经济实力差距明显，导致地区之间对人才开发合作与提升区域综合竞争力的良性互动关系认识不够深入，区域内统一的人才政策有待完善。目前毗邻地区内均具有各自的人才工作政策体系，但人才的具体政策制度缺乏协调和配套，阻碍了各类人才在区域内的有效流动。同时，目前各类社会保险跨省接续、毗邻地区内教育和医疗等社会服务体系的对接机制有待进一步完善，缺乏相对完善的一体化人才政策的条件，人力资源的流动受到限制，人才流动成本过高。
各地区的人才政策中，一旦有政策环境薄弱、一体化协同不到位的问题，就会影响人才环境，导致人才保障服务不足等，产生引才难、留才难、培养不足和使用混乱等一系列问题，进而影响人才政策的制定和修改；人才问题也给地区人才环境带来了破坏，如人才使用混乱会造成人才供需信息载体不健全，导致人才政策必须不断修正，以适应人才发展的需求；在某些情况下，人才政策也可直接影响到人才的决定，会导致人才拒绝地区，带来引才难、留才难等问题，也会造成当地人才培养不足。因此，一个地区的人才政策、人才环境和当地人才问题相互影响、相互制约，限制了人才发展和人才政策一体化的路线，如图 5 所示。
图5 人才、人才政策和人才环境问题联系
一是人才引进“硬环境”发展滞后，区域吸引力不足。一方面，川渝毗邻地区在产业发展、经济现状、生活环境等条件相比重庆主城都市区、四川发达城市存在较大劣势，本身区域对人才的吸引力不够，产业结构和产业规模也不足以吸引高水平的人才；另一方面，地方企业整体实力不及大城市企业，无法承担高出大中城市的人才待遇，无法全面满足人才对发展环境的需求。例如，西南地区唯一一家从事3D打印工作的高科技企业瑞佳达科技，目前仅有的两名高层次人才均出于家庭原因留在万州区工作，企业为满足人才需求面临需要将办公场所向重庆市主城区迁移的现象。
二是人才引进政策难以弥补人才缺口。一方面，人才引进政策主要面向高层次人才、急需紧缺人才，川渝毗邻地区产业发展对技术工种存在一定数量的需求，人才引进政策难以普适到区域部分人才缺口；另一方面，人才引进政策主要给予人才政策倾斜，缺乏对企业引进人才的鼓励措施。例如，浦里新区反映当前园区对普通工人的需求较为紧缺，开州区农业农村委反映目前工作缺少精算类人才，而自身引进相关人才成本较高。
一是人才薪酬待遇等物质要求无法完全满足。由于地区整体消费水平及收入水平相较于其他一线城市更低，因此人才的工资、奖金待遇方面都会受到限制，难以给予打破薪金平衡的高额年薪。例如，飞亚实业作为万州区以生产味精、鸡精及高级复合调味品为主业的国有企业，由于区位、待遇的问题，企业人才出现了向中心城市流动、向上游企业流动的现象。
二是人才发展空间存在“天花板”。毗邻地区难以满足人才能力提升的需要，创新创业环境、科研环境支持能力较弱，导致高层次人才无法发挥自身价值最大化，选择流向发展前景更好的城市。例如，广安职业技术学院指出该校无法全面满足高层次科研人才对科研环境的需求的问题。
一是自身专业技术培养能力有限，难以负担培养成本。川渝毗邻地区在技术前沿领域发展相对滞后，企业培养无法满足对人才创新发展的需求，企业独立培养人才资金成本过高、培养周期较长。例如，重庆三峡水利电力股份有限公司以及飞亚实业等企业由于培养成本问题和培养能力问题，人才培养效果并不理想。
二是对市场需求掌握不够，培养人才缺乏针对性。由于川渝两地政策制度、行政机构的差异性，当前川渝毗邻地区各项人才一体化政策项目由各地牵头部门统筹推进，导致存在信息获取不对称、工作推进步调不一致的情况，在培养人才过程中，针对性、全面性较为薄弱。例如，广安市农业农村局指出，在农业农村人才的培训培养中，由于对市场需求掌握不够，不能有针对性地按需培训。
人才年龄、专业等方面存在结构性矛盾。人才引进工作与企业需求存在一定差异，人才引进数量与离职数量存在缺口，引进人才专业背景与实际工作内容未完全相符。例如在开州区农业系统方面，退休人员与人才结构形成了相当明显的特点，即落脚、干活的人才即将退休，5 年内将退休人员占当前人员的 40%。人才岗位和年龄的结构性矛盾导致工作效率不高，即便单位具有专业工作能力的人才，在工作上也存在一定困难。
一是人才服务保障力度不够。区县财力有限并且分配到各单位的资金有限，如科研经费、住房补助、特殊岗位津贴等方面存在不足。同时，人才待遇地区差异化较大，导致人才虹吸效应出现。例如，开州区人力社保局指出，虽然已经有相关人才服务措施，但在安家费和其他配套设施认定方面，操作性还不够强。开州区民政局也指出，目前已经具备对社工资格证的奖励措施，但开州的补贴奖励仍低于其他地区。
二是人才配套设施存在地区差异。由于区县在资金投入、发展重点存在异质性，地区间政策补贴标准、设施设备、师资力量等方面有所差异。例如，广安市人力社保局表示出于竞赛裁判、考评员等专家库相对匮乏，互动交流面相对狭窄，职业技能竞赛无专项资金保障等原因，难以与渝地毗邻地区互动承办相应技能大赛。
一是川渝毗邻地区缺乏人才交流信息的工具和平台，人才与企业信息交流不畅通。企业有岗位空缺时缺少平台发布招聘信息，人才也没有渠道获取信息，导致人才招聘信息获取不及时，人才就业难度增加。例如，开州区农业农村委指出，在招标过程中难以找到符合自身需求的厂家，需要技术供求的载体、人才供需的交流平台。与此同时，德凯实业作为企业代表也反映相当多人才对开州区的企业并不了解，造成了供需信息交流的不对称。
二是供需双方在满意度方面存在矛盾。一方面，求职者希望在一个环境与条件优越的企业就职；另一方面，企业希望就职者具有一定的素养和技能，若双方都达不到各自的要求，就会导致供求差异的产生。万州区国资委根据目前单位工作情况，反映用人单位和求职者的供需双方存在矛盾，求职者希望待遇和环境更加优越，用人单位则看重求职者的思想境界。
一是一体化背景下人才政策受到限制。地区整体人才政策环境优越是引才的重要因素，人才政策若无法跟上人才引用的实际需求情况，引入的人才也就难以施展才能。开州区人力社保局指出，在当前万达开、万开云一体化的背景之下，万州推动实施“平湖英才”，达州推动实施“达州引才”，而开州相较没有对应的人才政策，仍然沿用 2016 年实施的相关政策。由于开州区的地理位置、产业特征在周边地区存在一定劣势，缺乏完善的人才政策环境，将导致地区难以具备竞争力。
二是人才评价标准不统一且没有形成合理且科学的人才评价政策体系，会对人才选拔的公正和公平性产生障碍，同时制约人才的成长空间，导致不同企业的人才在技能、学历与工作经验等方面存在较大差异，还会导致人才的流失。
一是区县间人才政策具备异质性。政策标准不统一，政策补贴不一致，导致人才政策一体化工作存在难度。例如，目前毗邻地区新型职业农民、农业职业经理人评价各地标准不统一，各地区之间没有建立起互认机制，导致已评价为高、中、初级的职业农民在异地就业或创办经营主体资格不被认可，不能享受相关政策。
二是人才政策一体化落实程度不够。当前川渝毗邻地区主要围绕联合举办人才交流活动、互派考官、共同评审等一系列需求型政策，区域间缺乏在供给型和环境型政策的进一步人才工作互动。
人才政策一体化是川渝毗邻地区人才协同发展的政策保障，包括人才政策统筹规划、人才资源互流互通、人才环境建设共建共享等，主要解决川渝毗邻地区人才政策顶层制度设计缺乏、大城市“虹吸”效应、人才资源流动阻碍大的问题。同时，人才政策一体化并非绝对意义上的一体化，应根据产业构造人才政策的框架，使之与当地产业发展需求契合，使川渝毗邻各地区突出自身的产业优势，切实把握“产业—人才”的发展路径，达到促进经济社会发展的效果。
健全川渝毗邻地区人才政策一体化发展工作顶层设计，共同商议制定区域人才政策，共同推动重大任务、重点工程落地。依据川渝毗邻地区协同发展目标和任务，重点解决人才发展落差问题；依托已有研究成果，结合中央关于深化人才发展体制机制改革精神，借鉴国内外发达地区实际做法，针对川渝毗邻地区人才工作实际，进行顶层设计；依托人才发展的基本规律，围绕人才资源共享、流动配置、培养开发、选拔任用、激励保障等环节提出川渝毗邻地区人才一体化发展建议。建立健全川渝毗邻地区人才政策一体化发展投入机制，完善财政投入政策措施，引导社会资本投入，优先保证重大任务、重点工程资金需求。完善规划实施管理评估机制，研究制定规划绩效评估关键指标，由第三方专业机构对规划实施情况进行跟踪评估，并将评估结果作为重要考核依据。
全面强化人才政策一体化统筹协调工作。统筹协调好两省市“一干多支”和“一区两群”战略，促进产业、人口及各类生产要素合理流动和高效集聚，形成成渝地区双城经济圈建设双核带动、多点支撑、整体推进的格局。根据中央和川渝毗邻地区党委和政府的决策部署，围绕川渝毗邻地区协同发展需要，负责区域人才一体化发展的统筹规划、政策研究、宏观指导、综合协调等工作，协调解决区域人才一体化发展中的重大问题，为党委和政府人才工作决策提供依据，并指导、督促有关政策措施的落实。建立健全川渝毗邻地区人才政策一体化工作机制，明确人才工作部门会议制度、专职联络员制度、年度重点工作安排制度、工作督导制度、人才一体化发展论坛制度、人才工作议事协商制度等运行机制。
全面保障川渝毗邻地区人才政策一体化趋同。一是整个川渝毗邻地区应做到“大同小异，协调一致”，具体表现为川渝毗邻地区整体的基础政策向国内其他一线城市看齐，川渝毗邻地区内的各地方的基础政策可进行适度的差异化设置。二是探索区域制度架构的积极趋同，针对人才“引、用、留、培、服”全过程在川渝毗邻地区积极探索，加大川渝毗邻地区人才引进政策力度，形成川渝毗邻地区人才蓄水池；优化人才配置，实现高层次人才、专业技能人才的价值最大化；推动人才培养工作持续进行，进一步提升毗邻地区人才队伍质量；营造良好人才环境，为川渝毗邻地区人才提供切实服务保障。
全面优化人才政策一体化的环境协同工作。
一是要优化产业发展环境，针对关系到地区核心竞争力的主导产业一体化存在较高的壁垒，建立跨区域产业合作共享信息平台，在合作发展过程中相互学习，做好川渝毗邻地区重点产业的融合发展。
二是要优化社会保障环境，在制度上给予保障，确保人才政策与财政政策、产业政策、科技政策、教育政策等相配套、相衔接、相统筹；在生活上给予关怀，建立定期询问人才需求制度，解决人才落户、居住、配偶就业、子女入学等问题，为人才解决后顾之忧。
三是要优化舆论环境，充分利用各类媒体，大力开展人才宣传活动，聚焦选树先进人才典型、先进团队典型、先进人才工作单位典型。
全面完善川渝毗邻地区人才政策一体化监督机制。
一是规范各区域在人才政策一体化过程中的行为，做到“公平运作，言行一致”。一方面，建立公平的运作规范，在人才政策一体化实施过程中，各区域能在人才引进平台上公平、公开地进行资源分配、经费申请等；另一方面，建立诚信的行为规范，使各区域在人才政策一体化过程中能够按照“言行一致”的准则来处理和协调各种事宜。
二是落实并完善监督、评估机制，针对川渝毗邻地区人才政策一体化的具体情况进行精准监督，持续监督；在人才的引进、项目的评审和评估方面，各地方区域可申请第三方监督和评估，消除“人情效应”等其他因素对人才的积极性的打击。
根据川渝毗邻地区人才发展现状以及人才政策一体化问题分析，人才问题可分为人才引进、人才留用、人才培养、人才配置、人才互评互认、人才供需信息载体和区域一体化协同等方面。基于实地调研和调查问卷等调研数据，问题严重程度依次为：①人才引进、人才留用、人才培养；②人才配置、人才互认互评；③人才供需信息载体、区域一体化协同。
对比重庆市、四川省以及川渝毗邻地区出台的人才政策现状，重庆市政策主要为经费奖励与支持引导，其次为人才引进、评价评审、表彰奖励、服务保障等方面；四川省政策主要为对创新创业的支持以及给予经费奖励加强人才支持引导工作，其次是人才引进、表彰奖励、人才使用等方面；而川渝毗邻地区的重点在人才交流、人才互通互认、校企合作、人才培养和创新创业支持等方面。因此，通过对比分析，可知目前应首先加大经费支持奖励力度，大力引进人才；其次应加强支持政策、配套设施、服务保障力度，尽力留住人才；最后应健全人才使用机制，根据实际情况，优化人才配置，在正确的岗位上使用正确的人才。课题组在厘清问题的基础上深入分析，梳理川渝毗邻地区人才政策一体化问题解决方案（表 9）。
表9 川渝毗邻地区人才政策一体化问题解决方案
续表
提升人才引进政策吸引力。依托重庆“英才计划”、四川省“天府万人计划”“天府英才计划”等现有人才引进政策，对来到毗邻地区工作居住的顶尖人才、领军人才、高级人才、特优人才、优秀人才分等级给予不同层次的购房补贴，对人才负责开展的团队项目给予科研项目资金补助，为引进到川渝毗邻地区的人才配偶提供工作安排，其子女可在重庆市、四川省优秀学校就学；每年遴选毗邻地区重点领域专业技术人才，在认定其专业技术能力后，提供特殊岗位津贴和补助。
加强川渝毗邻地区内部相互引进人才资源。实施毕业生招聘引才计划，鼓励毗邻地区高校毕业生在本地应聘，对通过邀请来参加专场招聘交流活动，并有意愿在毗邻地区工作的专科及以上学历毕业生（含毕业学年学生），给予交通食宿补贴；鼓励在校学生到毗邻地区实习。鼓励企业与高校签订合作协议，吸纳符合企业发展方向的在校学生参加实习锻炼，对提供实习岗位的单位参照就业见习基地政策给予实习补贴。
建立完善柔性引才合作机制。支持用人单位柔性引才，支持毗邻地区之间人才在紧缺急需岗位上挂职、交流，或承担指导、合作攻关等任务，鼓励专业技术人才通过兼职、定期服务、技术开发、项目引进、科技咨询等方式进行流动。对柔性引进的院士等产业高精尖人才，根据人才贡献情况，经认定后，按其所付薪酬的占比给予人才补助；对柔性引进签订合同且每年在川渝毗邻地区实际工作时间达到一定条件的高层次人才，或拥有自主知识产权且毗邻地区牵头创办企业的高层次人才等，可申报人才项目、科技项目，入选者享受相关政策待遇。
建立健全川渝毗邻地区人才服务保障环境。要及时响应人才服务需求，特别是对急需专业的高层次人才引进和培养要特事特办，减少环节；要提供宽松的工作环境，设身处地地为人才着想，在政治上关心、在生活上体贴、在工作上支持、在政策上倾斜。采取“结对帮带”等形式，让引进的人才尽快熟悉新岗位的新环境、新要求，减轻因工作带来的压力和困惑；要营造好的生活环境，通过人才公寓、人才食堂、人才交友会等方式提供贴心周到的服务，解决人才医疗健康、子女入学、配偶工作等实际问题，尽可能让人才落户川渝毗邻地区；要提供更广阔的发展环境，组织毗邻地区人才参加国外学习、研修深造、学术交流、挂职锻炼等活动，多渠道锻炼人才，推动不同技术学科、不同行业领域、不同文化背景之间碰撞思想、交流经验。全力推进人才成果转化工作，加大科技创新资金投入，制定成果转化收益分红激励制度，通过多平台多渠道发布成果信息、主动推介以及举办成果发布会等方式，开展成果转化对接与洽谈，提高科技成果转化效率和效益。
推动川渝毗邻地区人才培养培训的合作共建，探索实施各类人才培养跨区域联合共建机制，联合举办各类人才培养培训班，充分实现培训资源共享和区域优势互补，实现人才“通培”并对培训结果实施互认。
完善川渝毗邻地区政产学研用一体化的人才培养体系，探索建立“政府+企业+高校+科研院所+用人单位”五位一体联合培养人才的长效机制，川渝毗邻地区探索建立政府补贴培训职业（工种）目录，享受政府培训费用补贴的人才在参与培训后，鉴定合格将享受一定占比的补贴；支持毗邻地区跨区域、跨行业组建产业技术创新联盟、重点实验室、协同创新中心，打造若干区域人才小高地、产业人才大集群，以政府补贴培训、企业自主培训、市场化培训为主要供给，以公共实训机构、职业院校（含技工院校）、职业培训机构和行业企业为主要载体，对接毗邻地区内高校和科研院所专业知识资源，联合开展毗邻地区人才就业技能培训、岗位技能提升培训和创业创新培训等。
构建川渝毗邻地区人才交流新局面，通过举办校企合作交流会等方式，推进企业、职业院校开展跨区域校企合作、校校合作，支持毗邻地区产业、行业、企业与区域内优势院校、职业培训机构开展交流合作，为产业发展持续提供技能人才保障。
树立正确选人用人导向合理配置人才，川渝毗邻地区既要打造过硬的高层次人才队伍，也要打造过硬的“蓝领型”技术人才队伍，打破管理岗位与技术岗位之间的壁垒，走出管理岗位选拔“唯名校”“唯学历”的误区，让高学历人才深入一线“淬火”，将技术人才转入管理岗位“镀金”。
优化人才岗位配置，真正实现人才价值的最大化。结合人才专业背景和技能，将人才分类安排到对应岗位，充分发挥人才专业技术能力，释放人才创新创造潜力，鼓励大胆探索、勇于超越，为人才发挥作用、施展才华提供更加广阔的天地。
建立完善川渝毗邻地区人才职业资格、职称、继续教育学时、技术技能证书互认互评机制。国家资格职业证书可在川渝毗邻地区任一市级主管部门作为注册、职业或聘任相应专业技术职务的依据；在毗邻地区工作的专业技术人员，解除川渝毗邻地区人才户籍、地域、档案、人事关系等限制，可通过现工作单位直接在属地申报职称；人才在川渝毗邻地区跨区域流动时，已取得的继续教育学时，均可作为考核评价、职称评审、岗位聘用、培养选拔和执业注册的依据。
探索川渝毗邻地区人才联合认定工作。探索川渝毗邻内工作经历互认，在部分专业技术领域探索实行统一的评价标准和方式，毗邻地区内工作经历视作医生、教师、农业农村领域、人力资源服务领域等专业技术人员职称评审的基层工作经历；探索职业技能等级的联合认定，探索组建川渝毗邻地区职业技能等级联合评审委员会，进一步打破户籍、地域等的制约，畅通申报渠道，以职业能力为核心制定标准，开展联合评审并颁发通用证书。
搭建“川渝毗邻地区人才网”，实现人力资源信息互联互通。协同川渝毗邻地区政产学研多方力量，支持毗邻地区人力资源企业、人力资源服务产业园牵头搭建人才网，毗邻地区本地互联网企业参与建设和维护网站运营工作，同步收集、发布毗邻地区企事业用工信息和求职者信息，实现“一网注册，多地发布”机制；联合举办网上人才招聘会，共同打造川渝毗邻地区网上人才招聘知名品牌。
探索建立川渝毗邻地区专家人才数据库。开展专家库专家遴选工作，入选数据库的高级专家原则上应为获得省部级以上荣誉称号或入选省部级以上人才工程（计划、项目）的专家，优秀企业家，以职业经理人为重点的高水平企业经营管理人才，获得正高级以上职称的专业技术人才，以技师和高级技师为重点的高技能人才，以农村实用人才带头人为重点的高级农村实用人才，以社工师为重点的专业社会工作人才等各领域的专家人才。组织毗邻地区单位参与建设和更新维护工作，确保每年至少报送更新一次专家信息；组织专家库专家参与技术指导、培训咨询等工作，为助推毗邻地区协同发展和多地人才交流融合提供社会化服务和人才智力支持，并设立专项资金适当支付专家咨询指导费用。
以川渝毗邻地区一体化协同为抓手推动人才政策一体化发展。推动川渝毗邻地区协同创新，探索建立协同创新中心，组织实施毗邻地区之间设备设施共建共享、科研成果共研共用、技术人才互联互通。探索毗邻地区项目资源无缝衔接，推动研发孵化、成果转化、产业落地，快速实现项目产业化落地；推进川渝毗邻地区基础设施互联互通，重点推进交通、通信、公共服务（医疗卫生、社会保障等）等各类基础设施等一体化建设，打通省际和区际断头公路等，使道路交通等基础设施在毗邻区域内外完整连接；探索产业发展集群化，以当前毗邻地区特色产业和优势产业为基础，进一步明确产业发展主要方向。
采用针对性政策突出川渝毗邻地区优势。各地区应以当地产业为导向，明确自身的优势产业，厘清自身的人才需求，从而在产业上对标人才需求，发挥自身优势引才、育才、留才，规避自身劣势，使人才能够认识到本地本行业的发展空间，为聚集效应打下基础。应根据当地的特色，对人才政策进行细化。在顶层设计的大框架内，出台符合本地或行业特色的详细清晰的人才规定，避免由于框架与本地或行业特色的冲突造成人才流失。可分部门、行业、单位等进行详尽的调查，明晰人才需求，出台详尽的人才规定，并且细化类别、质量、数量等一系列要求，奠定引才、育才、留才的工作基础。同时，在人才使用上也应当根据人才与需求的对应关系，出台详细的规定，确保人才在应有的位置上发挥作用。针对当前川渝毗邻地区人才政策一体化面临的问题，借鉴发达地区、城市群经验，制定符合地区实际现状、具备实施能力的人才政策。
综上，川渝毗邻地区人才政策一体化可基于川渝毗邻地区地方产业的特点与政策现状，明确发展路径，沿具体路径针对具体问题形成解决方案。其中，根据川渝毗邻地区的共性特点与各地区具体情况，将问题简单分类，并基于解决方案进行针对性的方案对标。在人才政策一体化的背景下，落实一体化与差异化的解决方案，见表 10。
表10 川渝毗邻地区人才政策一体化问题的共性与差异性
课题组负责人： 万晓榆
课题主研人员： 张俊瑶 丁 冬 袁 野 付 佳 张 洪 刘雪艳
此课题为 2021 年度重庆市技术预见与制度创新专项人才工作课题研究项目，于 2022 年 1 月结题。研究报告内容仅代表课题组观点。