前言

环境监测预警制度是指依一定的程序由特定组织来制定和实施的，对可能产生的环境问题进行预警监测、评估及其预警后规避、处置、减缓环境风险、环境灾害、突发环境事件和环境危机的一整套规范体系，主要包括环境监测预警标准体系、环境预警监测、环境监测预警评估、环境监测预警信息公开及其预警状态下的环境风险规制措施等内容。生态文明建设提出以来，我国逐渐形成了具有中国特色的环境监测预警制度体系，主要包括农业污染源监测预警制度、资源环境承载能力监测预警制度、环境污染公共监测预警制度、突发环境事件监测预警制度、长江流域水环境质量监测预警制度、自然灾害监测预警制度等。

如果说环境监测预警制度能否发挥作用主要取决于监测预警技术的发展程度、制度的完备程度，那么环境监测预警制度体系的整体性功效则不仅需要上述两者，还取决于其外部结构和内部结构间的协同，即监测预警制度在整个环境应急管理循环结构中的协同程度，和不同环境监测预警制度之间的协同程度。在外部结构方面，中国环境应急管理制度的外部运行机制出现了结构上的断裂，信息对外的监测预警制度与信息对内的应急响应机制之间缺乏实质意义上的关联。在内部结构方面，立法对各类环境监测预警制度概念的创设显然缺乏深度的考量和合理的布局，从而使得中国环境监测预警制度的内在标准体系间产生了交叉与重叠。而标准的重叠意味着权利（权力）义务及其法律责任多次、重复的分配。在制度运行的基本要素方面，我国环境监测预警制度存在标准制度不全面、信息发布模式不健全、会商与评估机制不顺畅、监管监督机制不完善、预警状态下“扩权治理”机制不合理及其社会力量参与途径不开放等问题。正是我国环境监测预警制度的内外部结构约束及其制度运行基本要素的缺陷，环境监测预警制度才发生了整体性的功能性偏离——即中国环境监测预警制度体系的结构约束及其构成要素缺陷，导致环境监测预警制度在运行过程有侵犯个人自由与经济自由或者制度失灵的可能。而且，由于环境风险规制领域内基本权利边界的模糊化与环境预警行为的多层次性，传统公法学诸多的权力制约理论无法对制度失灵状态下侵犯个人自由与经济自由的行为进行有效规制。那么，通过对环境监测预警制度体系的“结构-功能”与制度运行要素缺陷的分析，以及传统公法学理论对环境预警制度的整体性透视，如何通过制度的修正与纠偏将环境监测预警制度重新纳入法治化轨道中，并有效发挥制度的正向功能就尤为重要。

从制度失范的因果解释路径出发，环境监测预警制度所要解决的首要问题是制度体系的结构优化。第一，进行纵向到底的外部结构调整。立法应明确监测预警信息报告风险规制措施的环境监测预警制度运行结构，强化预警级别与风险规制措施之间的“对应性架构”。第二，进行横向独立的外部结构理顺。将环境监测预警制度体系分为环境污染公共监测预警、环境资源承载能力监测预警和自然灾害监测预警三大类型。由此，清晰的内部结构分类与稳定的外部运行机制，为解决预警状态下权力的“失语与肆意”奠定了基础。

中国环境监测预警制度的外部结构调整与内部结构理顺使制度本身获得了稳定的运行机制和有序的运行方式。这也使得环境监测预警制度获得了与现有公法学理论对话的基础和前提。基于宪法保护的客观利益的理论视域，环境预警状态下行政权力的张力实质上源于被保护的客观利益的相互衡量，即生态环境利益与经济利益间的衡量。那么，此时的环境行政权力“选择性失语”与“运动式肆意”问题，便转化为预警状态下环境行政权力所保护利益的标准化、制度化缺失问题。因此，要解决这一问题就必须建立在制度规范化和法治化的前提下，以环境预警标准为核心形成利益位阶的基本共识，同时完善利益衡量的妥当性程序。第一，对“载体”环境应急预案进行规范建构。从形式上提高环境应急预案的规范层级；同时对形式层级变化的环境应急预案进行编制程序上的建构。第二，确立“前端”环境预警标准分级原则，划分的准则应当以“污染轻重”“时间长短”和“空间大小”三项要素的相互组合为前提。第三，完善“后端”应急措施的审查机制。在外部“控权”方面，主要应由司法机关发挥有效的法律监督职能。对环境预警“强制型”模式而言，“附带性审查”方式是实现权力制约的有效方式；对环境预警“限制型”模式而言，赋予私主体直接针对预警状态下具有“外化”法效力的内部行政行为提起行政诉讼的诉权，扩大私主体权利救济的路径。

制度体系的优化与形式要件的完备为中国环境监测预警制度提供了稳定运行模式和法治化保障。当然，仅凭外在条件和外部环境的变更并不足以保障环境监测预警制度正向功能的有效发挥，而制度的根本内核在于构成要素上的制度机制建构能够与科学技术的更新、发展相互配套。因此，对中国环境监测预警制度的要素补正就尤为重要，应当建立完备的监测预警标准体系与相关程序性规定，实施定期综合与动态单项相结合的信息发布模式，设置开放明晰的会商与评估机制，建立动态协调的监督监管机制，建立灵活有序的“扩权治理”机制，拓展社会力量参与的路径和能力。

随着“研究启动环境法典编纂工作” 计划的提出，标志着推进环境法典的研究与编纂已经成为立法机关和学术界共同旨趣。目前，“可持续发展”的逻辑主线， “适度法典化”的基本理念，以及“总则—分编”的基本结构，形塑了环境法法典化的宏观视野；总则编、污染防治编、自然保护编、绿色低碳发展编和生态环境责任编等五个方面则构成了环境法典的框架体系。随着环境法典研究与编纂工作的进一步深入，以制度构建为核心的研究命题与编纂议题将逐渐成为环境法典研究与编纂的实质性内容。环境监测预警制度如何在环境法典中予以规范表达就显得尤为重要。从现有的研究可以看出，学界已经初步将资源环境承载能力监测预警制度与生态环境应急管理制度作为环境法典的基本制度，在各分编中也设置了环境监测预警制度的规范条款。与此同时，随着人工智能时代的到来，作为在行政管理体系中具有重要社会稳定价值的公共安全应急管理，已经开始向全新的“人工智能时代”迈进。因此，在即将到来的环境法法典化时代与人工智能时代，环境监测预警制度的法典化表述以及对人工智能技术发展的制度适配，是本书需要回应的重要问题。

本书是在我同名博士学位论文的基础上，经整理、修改后形成。人生的行文就是如此奇妙，在偶然与必然间，书写至此。在我步入重庆大学学习开始，便与环境监测预警制度这一选题结下了不解之缘。我见证它在规范与实践层面的成长，它铺垫了我的学术生涯道路。研究开始极为简单而纯粹。恰逢国家生态文明建设的风口，恰逢导师国家社科基金重大项目的着陆。彼时尚不知学术为何物的我，恍惚间走上了学术研究的道路。

在重庆大学，我遇见了恩师黄锡生教授。至今为止，我都无法准确回想过去的自己，只觉得在黄老师的影响下，我慢慢成长为一个有独立思维能力和方法的人。这种影响是潜移默化的，老师的一言一行都深刻地塑造着我的人格。他治学严谨却又风趣幽默；他学术渊博却又深入浅出；他高瞻远瞩却又脚踏实地；他格局宽广却又细致入微。正是恩师言传身教、以身作则，我才拥有了一颗自由的灵魂。在重庆大学学习的时光里，我还遇见了太多优秀的老师，他们就像一座座灯塔指引我人生的方向。特别是陈德敏教授、秦鹏教授、唐绍均教授、陈忠林教授、宋宗宇教授、王本存教授、杜辉副教授、王江副教授、董正爱副教授等。非常感谢我的同学们，无论是在教室或自习室，还是在食堂或运动场，你们的陪伴是我一生宝贵的回忆。我要深深地感谢我的父母。他们的对子女的关怀已经成为一种习惯，有时甚至是一种“坏习惯”。在饭桌上，即便是丰盛的饭菜他们只是尝上一两口，总想着把最好吃的菜留给他们的孩子，以至于陷入新菜变旧菜，新菜不吃吃旧菜的循环往复之间。感谢我可爱的妹妹，是你陪伴父母身边，让多年在外求学的我感到温馨快乐。感谢我的爱人胡玉婷。在美好的大学时光里，你我终走到了一起。你我一起走过了司考，走过了考研，走过了博士生涯。你我共同成长共同进步。无法忘却在考研结束送你上火车的那一刻，即便是短暂的分离却让我难以抑制地流下了眼泪。这份泪水饱含了你我远走他乡，为不知能否达成的目标而共同奋斗的感动；也饱含了对未来的迷茫。何其幸运的是，你我终将携手共度余生。感谢女儿椰子宝贝，你的出现给我的人生带来了无限的欢乐。

谨以此书献给我最敬爱的家人！

2023 年 1 月于毓才楼