下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
科学与治理的互动是现代国家治理及其沟通能力发达的重要因素，
制度则是两者互动的平台和载体，其作为社会的产物（非自然产物），是自然环境作用——如资源稀缺性引起的冲突与竞争——的社会结果，展现为一种关于人的社会秩序。
从历史的角度来看，现代社会环境治理制度的生成逻辑一般呈现为“社会问题理论阐述科学工具制度规范”的渐进模式。而我国环境治理制度的生成逻辑则一般呈现为“社会问题技术借鉴科学工具制度规范”的形成过程。需要说明的是，并非我国环境治理制度的形成无须以基础性的理论为基础，或者是我国缺乏基础理论创新的能力，而是因为建立在全球化自由贸易的基础上，世界知识的壁垒一定程度上被“自由”所打破。
发达国家环境治理已经走过了我们正在走的道路，这为我国的环境治理制度的发展降低了制度试错的成本。因此，我国环境治理制度生成逻辑中的“技术借鉴”实则是其他国家既有成熟理论发展与技术水平的双重移植。当然，这种制度移植不是机械的原封不动，而是在我国国情和政体下不断变化的新型形态。
遵循我国环境治理制度生成的一般逻辑，在追溯中国环境监测预警制度的形成过程时，主要应当考虑的是在社会问题倒逼制度规范形成的基本过程。而技术借鉴和科学工具两方面则包括在制度规范形成的应然逻辑中。
第一阶段：环境预防原则的发展与演化。中国的环境监测预警制度是伴随着环境预防原则的发展而诞生的。因此，在考量我国环境监测预警制度的发展过程时，首先应明晰环境预防原则在我国环境保护立法上的历史根源。1978 年，我国的环境保护事业刚刚起步，人们正经受着生态危机给国家带来的严峻考验与环境污染、生态破坏问题给社会带来的严重威胁。从 1979年版的《中华人民共和国环境保护法（试行）》来看，国家制定了全面规划、合理布局、综合利用……保护环境、造福人民的环境保护方针。从这一时期的环境保护方针中可以看出，我国环境保护工作正处于“问题—应对”阶段，缺乏对环境风险、灾害、突发事件和危机的预防。其后，随着其他国家和国际环境法学理论的发展与实践，“环境预防原则”开始出现在各国的环境立法中。1970 年，联邦德国政府所起草的《清洁空气法（草案）》将之定义为：“排除即刻的危害和消除依法的损害并不能涵盖环境政策的全部规制范围。防范可能发生风险的环境政策进一步要求，基于审慎负责的态度和原则来利用自然资源。”20 世纪初期的《伦敦宣言》在北海保护的问题上，提出了关于环境预防原则的基本内容：免受最危险物质的影响，即便是在没有科学充分证明的情况下，也应当采取恰当措施。
从此以后，该项原则开始被世界各国采用，并逐步趋于完善。随着环境预防思想的逐渐兴起，我国在 1989 年《中华人民共和国环境保护法》的立法目的中，首次使用了“防治污染和其他公害”的表述，并在该法中多次使用了“防治”一词。可见，在我国环境保护工作中，风险预防的思想正在得到逐步改观。当然，国际社会关于预防原则的发展还在继续，1992 年的《里约环境与发展宣言》所提出的风险预防原则的概念和内涵逐渐获得了世界各国的认可。该宣言认为，风险预防原则是指以保护环境为行动目标，各国应采取与本国实际能力相适应的风险预防措施。当遭遇形势危急或不可逆转损害的威胁时，不应以缺乏现实损害必然发生的充分证据为由，怠于采取具有经济合理性的措施。
自此，我国关于环境风险预防原则的理论研究与实践，伴随着风险预防原则进入全新阶段。我国的环境与资源保护法学教材开始将“预防原则”纳入环境与资源保护法的基本原则范畴。
直至 2014 年的《中华人民共和国环境保护法》出台，我国正式将“预防为主”纳入环境保护法的基本原则。至此，中国环境保护和治理策略正式由“先污染后治理”转变为“预防为主”。
第二阶段：环境监测预警制度的初级形态。伴随着环境预防原则的发展，中国环境保护和治理的基本策略开始发生转向。然而，纯粹的理论研究难以从根本上推动社会治理体系的发展。但从环境灾害和环境应急管理的关系来看，越是重大的环境灾害越有可能推动环境应急管理体系的变化。
在应对社会灾害的实践中，一是“焦点事件”——媒体关注度和议题显著性的特征，是上升至国家意志层面，触发政策议事程序，推动政策变化的一种机制。例如，“SARS事件”和“‘9·11’恐怖袭击事件”都一定程度地推动了不同国家应急管理体系的变化。二是“政策机会窗口”，即当灾害造成了巨大的人身和财产损失时，也为相关政策的变化提供了契机。中国环境监测预警制度的确立亦是如此。针对 2005 年的松花江水污染事件，
有学者撰文指出，在该次突发环境污染事件中，当地政府在早期的监测预警机制中存在严重的错误和失职行为，这导致松花江水污染处置错过了最佳时机。
2006年国家出台了《国家突发环境事件应急预案》，该预案首次规定了突发环境事件监测预警制度，同时规定了在“早发现、早报告、早处置”的基本原则上，开展对国内外环境信息、自然灾害预警信息、常规环境监测数据、辐射环境监测数据的综合分析、风险评估工作。在预警标准上，根据突发事件的严重性、紧急程度和可能波及的范围，将突发环境事件的预警级别分为“蓝黄橙红”四级，同时规定了进入预警状态后县级以上人民政府和政府有关部门应当采取的相关措施。此后，在以“SARS事件”和“松花江水污染事件”为代表的突发公共事件的影响下，2007年，我国首部突发事件应对法应运而生。该法设专章（第三章）规定了突发事件的监测与预警制度，且于第四十一条和四十二条中规定，国家要建立健全突发事件监测预警制度，并将预警级别正式通过立法确定为“蓝黄橙红”四级。自此，中国环境监测预警制度被正式纳入我国的立法体系，只不过需要与特殊性的规范性文件一起构成环境监测预警制度的规范整体，即现阶段的环境监测预警制度并未脱离整体性的突发事件应急管理体系进行单独的规范建构。
第三阶段：环境监测预警制度的确立与发展。同样是灾害推动应急管理体系的变化机制。我国经历了几年未出现焦点环境污染事件和环境“巨灾”事件的平缓期，似乎现行的环境治理制度已经能够适应我国环境保护的基本现状。然而，2013 年年底我国中东部地区出现的严重雾霾，打破了人们对环境现状的认知。随着环境风险的常态化和复杂化，环境问题所催生的环境议题和环境主张在社会话语体系中逐步建构，
并通过政治意识形态和社会心理的渗透为国家纠偏了价值取向。
于是，公民的环境保护意识得以凝聚，并逐渐上升为国家意志。2012 年年底，党的十八大提出建设“生态文明”的战略方针，并将其纳入“五位一体”的总体布局。故为实现国家生态文明建设之宏伟目标，环境监测预警制度应运而生，其发展时间较为短暂，但发展速度却极为迅猛。2014 年 4 月 24 日，新修订的《中华人民共和国环境保护法》新增了农业污染源监测预警制度、环境资源承载能力监测预警制度和环境污染公共监测预警制度。2014 年 12 月 29 日，新的《国家突发环境事件应急预案》颁布，与旧版相比，更为明确了预警分级、预警信息发布、预警行动和预警级别调整和解除的相关规定。2015 年8 月 29 日，我国新修订的大气污染防治法设专章规定重污染天气应对，其中要求国家建立重污染天气监测预警体系。随后，各项关于具体落实相关环境监测预警制度的规范性文件逐渐开始出台。2017 年 9 月20 日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的若干意见》，详细规定了资源环境承载能力监测预警制度的基本目标、基本原则及基本架构。2018 年 9 月 28 日，生态环境部通过了《长江流域水环境质量监测预警办法（试行）》，明确了长江流域水环境质量监测预警制度的基本目标、组织体系、技术方法等规定。
从制度实践方面来看，环境监测预警制度已在大气污染防治领域全面展开，我国各省市均建立了实时、动态的重污染天气监测预警系统。由此可见，环境监测预警制度已然独立成为一种常态化的环境风险、灾害、突发事件和危机的应对形式。
法律规范的形成总是指向特定的社会关系。随着现实社会的发展，国家的法律制度体系必然要对不断变化的社会关系做出回应。与过往部门法之间鲜明的差异性和纯粹性不同的是，20 世纪以来，社会利益与私人利益之间的渗透与融合打破了传统部门法之间的领域性屏障。
而环境法就是在这一社会关系的变化中产生的。作为环境法所保护的对象“环境与生态”，其本身就是公共利益与私人利益的混合体。那么，环境法调整环境法律关系的手段应当是综合性的，调整方法必然包括刑事的、民事的、行政的各种方法，其法律措施必然涉及行政的、经济的、技术的各种手段。有不少学者以此作为批判环境与资源保护法学“部门法学说”
观点的依据。有学者认为环境与资源法学是利用其他部门法知识去解决环境与资源领域问题的学科，应当属于“领域法学”范畴。
当然，无论环境与资源保护法分属哪种法学领域范畴，其中最为明晰的一点是它属于一门交叉各传统部门法技术的学科。所以，在考察我国环境监测预警法律制度时，应当将与制度相关的所有法律规范都纳入考察的范围。目前，我国与环境监测预警制度相关的法律规范主要见表 3.1、表 3.2。
表3.1 我国与环境监测预警制度相关的法律条文
表3.2 我国与环境监测预警制度相关的行政法规、规范文件和司法解释
续表
同时，各省、自治区、直辖市在 2014 年《中华人民共和国环境保护法》出台后纷纷以制定地方性法规和规范性文件的形式，结合区域生态和环境现状，对环境监测预警制度予以规定。例如，2015 年广东省出台的《广东省环境保护条例》第十二条规定：“省级人民政府环境保护主管部门对全省环境监测工作实施统一监督……健全环境监测预警机制。”
我国环境监测预警制度的形成与实践过程是我国环境风险、灾害、突发事件和危机应对“大跨步前进”的缩影。从规范形成面来看，在2014 年环境保护法修改之前，环境监测预警制度尚未成为一项独立的法律制度。其主要见诸于《中华人民共和国突发事件应对法》的预警制度规范，部分融合在自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件预警过程中，以一种非常态化的公共事务管理形式呈现。2014年环境保护法修改以后，环境监测预警制度开始蓬勃发展。在实践中，环境监测预警制度已在大气污染防治领域全面展开，我国各省市均建起了实时、动态的重污染空气监测预警系统。
环境监测预警制度在我国环境治理体系中发展时间极为短暂且发展迅速。而且在发展的过程中逐渐形成具有中国特色的环境监测预警制度体系。相较于具体的环境监测预警制度本身，基于其所形成的制度体系与之有何不同？简而言之，其就是中国环境监测预警制度体系的内部结构和外部结构属性的不同。那么，如何明晰中国环境监测预警制度体系的内外部结构属性呢？本书尝试将环境监测预警制度置于综合的环境应急管理体系及整体的环境监测预警制度体系中，探寻中国环境监测预警制度体系的内在逻辑。
第一，综合的环境应急管理体系建构。2007 年，《中华人民共和国突发事件应对法》的生效标志着中国应急管理体系的形成，其循环结构表现为：预防与准备、监测与预警、处置与救援、恢复与重建。
从 2006 年和 2014 年两个版本的《国家突发环境事件应急预案》来看，环境应急管理体系的策略结构为应急体制、监测预警和信息报告、应急响应、应急保障。2014 年，环境保护法修改所采取的增量改革方式，促使环境监测预警制度在规范层面开始抽离于综合的环境应急管理体系，进行单独建构。但在实践过程中，中国环境监测预警制度并未完全独立于应急管理体系的循环结构单独发挥作用，而是与应急体制层面的组织体系、应急响应层面的综合协调机制、应急保障层面的综合保障体系相互关联和相互依托。在制度运行逻辑上，环境监测预警制度始终处于环境应急管理体系的前端，充当环境应急管理程序的“启动器”角色，呈现出一种先后继起的逻辑关系。因此，规范建构上的独立与实践层面上的逻辑关联便形成了中国环境监测预警制度的外部结构，新的环境监测预警制度如果脱离了环境应急组织体系，脱离了应急响应层面的综合协调机制及应急保障层面的综合保障体系，便难以单独发挥作用。这便意味着，中国的环境监测预警制度体系必将受制于综合的环境应急管理体系。
第二，整体的环境监测预警制度体系建构。党的十八大以来，国家提出生态文明建设，此后各种新型环境治理手段被写入国家规范性文件。2014 年修订的《中华人民共和国环境保护法》确立了三项新型的监测预警制度，分别为环境资源承载能力监测预警制度、农业污染源监测预警制度和环境污染公共监测预警制度。2015 年修订的《中华人民共和国大气污染防治法》确立了重污染天气监测预警制度，并取得了较好的实施效果。2017 年修正的《中华人民共和国水污染防治法》也确立了流域环境资源承载能力监测预警制度。国家层面出台或修订的关于环境监测预警的规范性文件还有《生态文明体制改革总体方案》《国家突发环境事件应急预案》《关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的若干意见》《长江流域水环境质量监测预警办法（试行）》。同时，科学技术的进步和自然灾害的发生推动了我国自然灾害监测预警制度的发展。例如，在“5·12”汶川地震之后，我国逐步推进地震灾害监测预警技术的发展。
伴随不断面临的环境风险、灾害、突发事件和危机的现实问题，我国环境立法在不断更新的过程中生成了中国环境监测预警制度体系的内在结构。由于污染物质能够在环境要素之间渗透及在环境要素相互联系的影响下，不同的环境监测预警制度就必然存在交叉和重叠，从而在制度间的内在结构上相互联系。
环境监测预警制度体系与制度本身的作用方式取决于中国环境监测预警制度体系的结构属性。如果说环境监测预警制度能否发挥作用主要取决于监测预警技术、管理者对制度的执行，那么环境监测预警制度体系的整体性功效则不仅需要上述两者，更取决于其外部结构和内部结构，即监测预警制度在整个环境应急管理循环结构中的协同程度，和不同环境监测预警制度之间的协同程度。
