矛盾与协调：中国环境监测预警制度研究最新章节_张真源著

第二节
环境监测预警制度运行体系的基本架构

一项制度的构成需要有多项“子制度”的支撑，而“子制度”自身又应当符合制度的规范属性。环境监测预警制度的基本架构实质是其制度运行逻辑链条上的每一段“子制度”，彼此间紧密联系，相互间不可或缺。而如何确定一项制度的基本架构则需要从多方面进行考量：一是应当具有独立的制度品格，一项“子制度”有其特有的价值与功能，即子制度的价值与功能是其他子制度无法替代的；二是应当能够贯穿于制度运行的整个过程或者是衔接不同子制度之间的机能，即该项子制度需要在母制度运行的每一个环节都发挥作用，或是某一项子制度能够在整体运行中起承上启下的作用；三是应当能够脱离于子制度的上位概念，在母制度中单独发挥作用，即一项子制度的上位概念可能适用于更为宽泛的社会命题，但这一子制度本身却仅能在母制度的运行逻辑中发挥作用；四是不同的子制度之间应当能够相互牵制、彼此制约。根据上述标准进行解构，环境监测预警制度的基本架构主要包括：环境监测预警标准体系、环境预警监测制度、环境监测预警评估机制、环境监测预警信息公开制度、环境监测预警后的管控措施。

一、环境监测预警标准体系

监测标准与预警标准是环境监测预警标准的两项基本要素，前者是指对环境影响因子的监测方法、手段、标准与监测的技术性规范，后者则是对现有环境状况的评价标准。

首先，环境监测标准。环境监测数据是承担环境行为技术的信息，在环境行政管理、行政执法和环境司法诉讼经常作为具有证明效力的数据所使用。所以，环境监测数据获取的方法和手段都必须按照国家颁布的、统一的技术要求和技术规范进行。而这一系列按照法定程序所制定的技术要求、操作规范即是环境监测标准。

其次，环境预警标准。在自然科学研究领域内，警戒线和指标数值都是环境预警标准的别称。环境质量的警戒线或者临界值应当是反映人类生存环境的底线，也被称为警情指标和警兆指标，强调环境危害的紧迫性，或是在已经发生的情况下对人们生产生活造成影响的指标。同时也被认为是显示环境风险的状态不断持续变化而对生态系统的服务功能造成永久性损害、危害人类生存环境的指标。还有学者认为，环境预警标准是通过由一系列能够准确描述环境系统、环境秩序状况的统计指标有机组成的整体。

从国外来看，美国国家环境保护局制定的环境预警标准，考量的是保护生态和人体健康两项标准。如美国的土壤风险管控标准中主要包括了《土壤生态筛选导则》和《土壤环境风险筛选值》，前者是对生态的关注，后者是对人体健康的关注。韩国在土壤环境保护法案里规定了对土壤有害的 21 种污染物，对这些物质，还规定了《土壤污染预警限值》，描述了土壤污染可能破坏人类的健康，财产与动物、植物的生长和发育的程度。同时，其制定了《土壤污染对策限值》，当土壤污染超过警戒范围时，及时采取措施保障人体健康要求并解决污染。可见，环境预警指标在环境科学研究中已成为通用的概念，指代也较为明确，其实质就是对环境风险、灾害、突发事件和危机的一种评判标准。

我国与环境预警标准相关的制度规范中，事态发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危害被作为一种原则性的规定，将突发事件预警标准分为不同的等级。在大气污染防治方面，生态环境主管部门与气象主管部门被认定为重污染天气监测预警标准的制定主体。目前较为明确的指标体系主要是气象灾害预警标准。由此可见，由数值组成的指标体系与客观条件组成的分级标准是环境预警标准的两项基本要素。

根据环境问题的基本分类——原生环境问题与次生环境问题，环境预警标准可大致分为：一是基于原生环境问题预警的标准，包括地质灾害预警和气象灾害预警等。二是基于次生环境问题预警的标准，包括重污染天气预警、资源环境承载能力监测预警、农业污染源监测预警等。前者注重在原生环境问题情况下对人身安全和财产安全的保护，后者则兼顾了对环境本身的保护。那么，我们可以得出的结论便是，环境预警标准是一种能够准确反映环境问题的指标体系与客观批判标准体系，其目的是有效保护环境问题发生或发展时的人身安全、财产安全，及维持生态平衡。

我们有必要对环境标准、环境监测标准与环境预警标准做一个比较。环境标准的概念范围较大，包括环境治理标准、污染物排放标准、环境基础标准、环境方法标准、环境标准物质标准和环保仪器设备标准等。因此，两者的关系可用图 2.2 来表示。

图2.2 各类标准重叠

最后，有必要对环境基准与环境预警标准做一个简要的比较和区分。顾名思义，环境基准是一项基础性标准。在这一标准范围内，环境所受到的不良因素不会对人类的生产生活和生物的生长发育造成明显的影响。也就是说，一旦超过这一标准，危害便开始显现。由环境基准的定义可以看出，这一“阈值”就是环境预警的标准。所以，环境预警标准与环境基准其实是一种包含与被包含的关系。

二、环境预警监测制度

国外很早就开始了环境监测技术方面的探讨，1980 年，美国已经开始对环境与个人的关系、人口水平进行监测，侧重于研发工业开发与农业、渔业和森林等各种可再生自然资源管理有关的监测系统。在环境监测技术发展的过程中，曾经有一段时间其经常被批评为是不科学，并且代价较大。当然，技术在进步过程中总会出现一些问题。但环境监测技术的发展确实为环境政策的制定提供了非常重要的科学依据和信息。学者们通过总结和分析，得出了有效监测计划的特点，并认为监测应当被视为环境科学和政策的基本组成部分，指出政府机构应当增加环境资金的数量和作为更为长远稳定性的计划。

环境监测数据是反映环境质量状况和污染物排放状况的指标数值，是环境污染和生态破坏的基础。环境监测在技术领域具有监督、服务、保障等重要职能，是实施环境保护总量控制制度、排污收费制度、排污权交易制度、环境监测预警制度、环境司法裁判制度等环境管理措施必不可少的手段。可见，环境监测包含了环境预警监测。环境预警监测所获取的环境信息是环境预警的基础和前提，是环境预警级别发布的基本数据。因此，环境预警监测是指对环境监测数据进行分析，对预测可能存在的环境风险或可能发生的环境灾害、突发环境事件和环境危机进行的准备活动。在制度架构层面，环境预警监测贯穿于环境监测预警制度运行的始终。其监测行为的规范性和有效性是保障环境监测预警这一环境治理手段和相关决策是否科学、合法、合理的关键。

三、环境监测预警评估机制

在环境科学领域内，环境监测评估（Environmental Monitoring and Assessment）是最为常见的学术术语，一般是指对污染风险和自然资源管理数据的分析和评价，主要用于弥补政策决策者与科学家之间的隔阂，建立两者共同对话和互信的平台。国外一项有趣的研究通过对植物中所含毒性物质的监测结果进行评估，从而确定该地区的环境质量状况。当然，也有学者将环境监测评估作为一个整体进行研究。例如，在一项研究中，科学家使用了一个最新的科学工具对世界海洋环境进行监测评估。这里所指的监测评估就是通过“阿尔戈”技术直接得出海洋环境的基本状况。

就环境监测预警制度而言，环境预警监测所形成的数据需要通过程序性的分析和评价，方能成为最终的结论而对外公示。那么，这一过程便是对环境预警信息定级和发布的一种评估，而这一评估过程有着其特定的制度功能。

首先，环境监测预警评估是对监测数据是否构成预警条件的评估。环境预警级别的生成需要以环境监测数据为基础，以环境预警标准为参考，进行预警级别的确认。在一般情况下，预警级别的确认都有一整套科学的评估标准体系，无须进行价值论的判断。但是，当环境风险的出现需要去衡量其可能发生的灾害大小、可能威胁的人口数量、可能造成的财产损失等情况时，科学计算与社会经验需要同时纳入考量的范围，此时的环境监测预警评估便需要专业技术人员与决策者之间进行沟通与会商。

其次，环境监测预警评估是对预警信息能否对外公开的评估。环境预警所涵盖的信息具有两面性：一是环境预警级别的发布关涉人身安全和财产安全等重大问题，公权力主体有必要也有义务向社会公众发布预警信息，指导公众规避环境风险；二是因为确保预警信息的客观真实，综合衡量环境信息的社会影响，保障社会秩序的稳定运行，是地方政府的重要职责。虽然这一理性考量的结果可能带来负面影响——当因为信息不畅而消耗的社会成本大于信息筛选和保护所带来的收益时，强制性地规定监测和预警不仅无法有效维护社会稳定，还可能降低政府公信力。然而，环境预警信息的发布与社会稳定密切相关，不正确的评估和引导可能引发社会恐慌。如果存在涉密等相关因素同样不适合对社会公开。例如，地震灾害将引发社会恐慌是非常明显的，如果无法有效准确地对地震灾害进行预警，就使得相关政府部门成了“狼来了”故事里面的小孩，将对社会安全和稳定造成严重的危害。

最后，环境监测预警评估是使科学观察向决策层面上升的常规渠道。环境监测预警的社会后果在一定程度上改变了社会运行的常规秩序。基于知识体系和认识论立场的不同，科学家和决策者对环境监测预警信息时的反应会截然不同。特别是在面临长期性的预警状态的情况下（如气候变化预警），科学家发现了全球气候变化给农业生产力以及区域和国家经济带来的重要影响，甚或是对人类健康和全球经济带来不利影响。在其发出了全球气温上升的预警信号后，在决策者基于这一信号做出决策前，必然对预警对象进行必要性和可行性的评估，衡量预警后采取哪个种类和何种轻重的环境规制措施更符合成本效益原则和比例原则。

四、环境监测预警信息公开模式

环境监测预警信息的公开是整个制度运行的程序性目标，是自然科学研究基础得以嵌套社会科学治理理论的纽带与桥梁。环境监测预警信息的公开在法律实践方面是对公民环境知情权的一种保障。而在环境风险规制、环境灾害规避、突发环境事件管理和环境危机管理中，则是架构公权力机构行为与私主体行为之间互动的关键性要素。一般而言，从制度主体来看，环境监测预警制度的目的是通过一种科学环境风险标准体系，规避会对人和自然环境造成损失的社会活动。事实上，在环境风险规制层面，环境监测预警制度与其上位概念——环境治理的效果类似，都受到了公民个人、社会组织和社会群体的相互约束和相互作用，而不同主体间又受到其所在场域制度逻辑的约束，那么，风险控制的成效必然取决于制度逻辑的相应地位及其互动关系。环境风险规制的制度逻辑可以分为两类：一是“自上而下”的政府规制模式；二是基于人之“趋利避害”本性的公众自我规避模式。从维护社会稳定的角度来看，政府为确保信息的客观真实，需要衡量环境信息的社会影响，从而避免公众不适当介入时，因信息不实或涉密等因素可能引起的猜测与恐慌。另一方面，政府为自身利益的考量自然会有“报喜不报忧”的心态，寄希望于公权力的强势干预，及时、高效地规制环境风险。长期以来，我国采纳第一类模式为主的风险规制逻辑。

从制度模式上看，首先，常规化的信息公开难以适应环境风险突发性、动态性和紧急性等特征，也就无法使公众形成应对类似于天气预报预警那样的风险的自我规避的惯常性思维。其次，我国传统的环境风险规制从风险监测、检查、评估直至采取管控措施都是由法律指定的主体实施，政府行政管制色彩浓重。最后，我国传统的环境风险规制从风险监测、检查、评估直至采取管控措施都是由法律指定的主体实施，政府行政管制色彩浓重。正因如此，环境监测预警信息的公开，借助于预警模式自身的紧迫性和敏感性，提升公众的环境风险意识，辅以指导公众自我规避资源不合理利用与环境污染产生的风险，逐渐形成“预警—应急”的公众自发应对资源环境风险的惯性思维模式，进而破除政府单方面环境风险规制的逻辑闭路，形成政府规制模式与公众自我规避模式间的逻辑互动。

环境监测预警信息公开的基本内容主要包括预警信息发布主体、预警发布的级别、预警信息发布渠道与预警信息的更新机制。

五、预警状态下的环境风险规制措施

预警状态下的风险规制措施是指根据对应预警级别所采取的减缓环境风险累积的手段，也是环境监测预警制度的最后手段。其制度逻辑在于通过预警后的管控措施纠偏非正常的社会运行秩序，同时规避非正常秩序可能带来的人财物损失。目前，环境监测预警后的管控措施主要分为三种类型。

一是指导型措施。预警后的环境行政指导型措施旨在规制可能受环境风险、灾害、突发事件和危机影响的当事人，以达到一定的目的而做出的行为，主要包括指导、建议、劝告等不具有法律强制性效力的政府行为。例如，日本的环境危机管理便秉承着“自己的生命自己守护”的基本宗旨，不以单一的政府中心主义为救灾体系，而是注重在环境危机观念里发挥社会各界的能动性，充分动员社会力量。当然，这一成就也是在长期的政府指导和教育下而形成的。这类指导行为属于政府服务性行为，在效力上并不具有强制性，在作用上则具有示范引导性功能，在实施方式上则具有更为柔性灵活、选择多样性等特征。这种指导性行为主要是弥补社会对环境风险、灾害、突发事件和危机的认知局限，并依据人本性之“趋利避害”的特征，让公众学会自发应对可能发生的环境问题，或者在身处环境预警状态下学会自救和规避风险。同时，这种指导型措施本身就具有提升公众理性应对环境风险、灾害、突发环境和危机的能力，有利于防止或减少预警信息发布后引发社会恐慌的情况，从而减少公权力在应对环境衍生问题时所要承担的社会成本。

二是保障型措施。预警后的行政保障型措施是政府为了保障公民在环境风险、灾害、突发事件和危机发生时的人身和财产安全，以及基本生活水平，而采取的相关防御性措施。防止环境污染和生态破坏的加剧，保障公民人身和财产安全是政府的公共行政职能。因此，预警后的环境行政机关有职责采取必要的污染处置手段，防止污染的扩散和转移。例如，韩国政府在水污染预警后，发现污染物泄漏到河流中时，会及时关闭相关阀门，设置临时堤岸和池子，采用大型机械进行阻断溢出，用吸收车将其送至处理站。俄罗斯在发生环境应急事件后，其所设立的生态警察需要及时到达现场对受灾人员进行抢救，帮助群众进行防护，清理现场。当然，我国的《国家突发环境事件应急预案》也规定了预警后行政机关应当采取的相关保障型措施。如现场处置污染物、转移安置人员、实施医疗救援、实施市场监管和调控稳定物价及维护社会稳定等。