应急资源是有效应对突发事件的重要物质基础和人力保障,无论是事前的预防与准备,事中的处置与救援,还是事后的恢复与重建,都需要大量的应急资源来保障和实现。应急资源是应急管理的对象,也是有效开展应急管理的基础。应急资源对于应急管理有着至关重要的作用,品种齐全、数量充足的应急资源是应急处置的关键,对于提高应急组织综合应对能力具有十分重要的意义。
首先,应急资源是应急预案编制的基础。应急预案要根据突发事件的性质对应急资源提出供应和储备的要求,具体要求的提出必然要综合考虑成本和效益,这样预案编制就要受企业和施工现场实际的资源保障能力的约束。反过来,能在多大程度上满足需要的各类资源是应急预案编制的前提。
其次,应急资源是应急决策的保障。应急决策受事件情形、应急预案、应急资源情况的影响。应急决策要保证应急行动有足够的资源保障,没有充足的应急资源,再好的决策也只能是空谈。应急决策应结合突发事件情形,综合考虑应急资源的可获得情况。
最后,应急资源是应急综合能力的具体体现。应急资源越充足,应急响应的限制就越少,应急能力也就越强。
人是应急能力建设和应急救援工作的主体力量,应急人员的素质和应急能力直接决定了安全应急管理能力和水平。从政府管理层面看,根据住房和城乡建设部《建设工程重大质量安全事故应急预案》(建质〔2004〕75号),各省、自治区、直辖市建设行政主管部门要组织好3支建设工程重大质量安全事故应急工作基本人员力量:一是工程设施抢险力量,主要由施工、检修、物业等人员组成,担负事发现场的工程设施抢险和安全保障工作;二是专家咨询力量,主要由从事科研、勘察、设计、施工、质检、安监等工作的技术专家组成,担负事发现场的工程设施安全性鉴定、研究处置和应急方案、提出相应对策和意见的任务;三是应急管理力量,主要由建设行政主管部门和各级管理干部组成,担负接收同级人民政府和上级建设行政主管部门应急命令、指示,组织各有关单位对建设工程重大质量安全事故进行应急处置,并与有关单位进行协调及信息交换的任务。
从建筑施工企业应急管理角度看,人力资源管理主要包括两个方面:一方面,建筑施工企业应根据企业自身能力和项目实际情况建立高效的应急管理组织机构,配备合格的应急管理人员,明确各级应急部门和人员的工作职责,建立岗位责任制。一旦发生突发事件,企业能够按照应急预案的内容和组织分工有效地进行事件处置。另一方面,建筑施工企业应当培养和建立生产安全事故应急救援队伍,与地方各级人民政府和有关部门的应急救援组织建立联动协调机制,不断加强应急救援队伍的业务培训和应急演练等应急能力建设,提高装备水平。
物质资源是指基础设施、应急救援物资、技术装备等以物质实体形态存在的资源。物质资源是有效实施各种应急方案的物质基础,同时也是信息资源的物质载体和突发事件应急管理的物质保障。物质资源的作用在于直接满足施工现场应急的物质需求与应急人员安全需求。建筑施工现场物质资源涉及的内容非常广泛,按用途可分为防护救助、应急交通、动力照明、通信广播、设备工具和一般工程材料几大类。防护救助物资包括保护应急人员安全的器物,如安全帽、安全带、手套等,也包括抢救受伤人员用的担架、各类药物。应急交通主要指运送应急物资和受伤人员用的各种交通工具。动力照明是应对地下工程、隧道工程突发事件以及夜间突发事件所必需的。通信广播包括电话、对讲机等通信工具,人员疏散、调配用的扩音器、广播设施等。设备工具由应急处置时用的机械设备和工器具、消防灭火设施、降水排水设施等组成。一般工程材料主要有沙石、钢管、木材等应急时所需材料。
建筑施工现场突发事件的特点决定了应急资源不需要也不必要都以实物的形式存在,多种形式的应急资源更有利于资源效益的发挥。资金资源是调动外部和间接资源的总枢纽,能够扩展突发事件应急管理资源的范围和种类,是影响应急决策自由度的重要因素。资金资源是物质资源发挥效能的有益补充,同时也是人力资源和信息资源的重要保障。资金资源包括用于建筑施工现场突发事件应急管理的各种预算、专项应急资金、保险等以货币或存款形式存在的资金。
信息资源是突发事件相关信息及其传播途径、媒介、载体的总称,在突发事件应急管理中发挥着重要作用。信息资源具有双向性:一方面,应急组织要依靠信息资源组织应急工作、作出决策、采取行动;另一方面,应急组织要借助信息资源了解突发事件发展现状与趋势,进而借助信息资源驱动人力、财力、物力等资源以间接满足应急需求。信息资源的及时、客观、准确直接关系到突发事件应急管理的效率,是影响突发事件应急管理的重要因素。建筑施工现场应急管理信息包含事态信息、环境信息、资源信息和应急知识等。
突发事件的性质决定了效率是建筑施工现场应急管理的生命。效率性原则具体有两方面的含义:一方面,时间上的效率性至关重要,突发事件一旦发生,必须迅速反应,全面调动资源开展应急救援,缓解各类资源的供需矛盾,恢复正常的施工反应;另一方面,资源的配置效率与使用效率不可或缺。从应急资源角度看,突发事件应急管理是一个资源供应与消耗补充的全过程,在该过程中所消耗与占用资源带来的各种成本的总和就是突发事件应急管理的成本。只有在资源配置过程中有效、合理、充分地使用资源,不断降低耗费与占用资源所带来的无效成本、沉没成本、机会成本等,才能满足效率性原则。
突发事件应急管理的资源配置过程本身就是一个依照资源属性,对各类资源及其供给和实际需求进行协调的过程。在突发事件应急管理中,各类资源的所有者性质不同,职责不同,价值与利益取向也会有所差异,而且在应对突发事件的介入方式也不尽相同。有效的协调必须把个体的、局部的力量聚合成整体的力量,发挥资源整体的最大效用。突发事件应急管理资源配置必须坚持协调性原则,整合自有的和外部的各种资源,并对各级各类资源进行统一指挥、有效协调,发挥整体功效,提高资源配置效率和运行效率。
突发事件应急管理中的资源配置,要坚持统一指挥,注重关键资源的控制,全面提高资源配置效率。为确保对突发事件的控制,决策人员必须集中时间精力和有限资源,抓主要矛盾,确保对关键信息、应急人员、安全设施、应急救援物资等核心资源的控制,实现资源的科学优化配置与快速有效调度,保障总体局面的稳定与控制,从而为突发事件应急管理的其他工作环节提供坚实可靠的基础与强有力支撑。同时,还要围绕事态的发展变化,将以控制为主和以管理为主的两种资源配置方式统筹结合起来,这也是将突发事件应急响应与日常准备工作有机结合起来的必然要求。