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普赖斯认为，舆论在成为自由与民主的术语之前，有两层含义：第一层含义是认识论层面的，它源于意见和事实的区分，或者说不确定的事和被认为是真的事实之间的区分，当与社会整体联系在一起时，还带有一定贬义，如平民舆论、大众舆论、粗俗舆论等；第二层含义与风俗、道德、习俗相当。
可见，舆论最早是作为一种与风俗、道德、名誉、偏见有关的道德规范而存在，后来学者们发现了它的社会控制和整合功能，赋予其公共属性，启蒙思想家卢梭最早将舆论（opinion）与公共（public）结合，创造了公共舆论（public opinion）一词，并一度流行，体现了一种抽象的、理性的、整体的、先验的公共利益观。概括而言，舆论的公共性价值主要体现在三个方面：道德层面的社会控制和整合、政治领域的合法性赋权以及公共领域的批判性话语。
在人类社会早期，人们的生活主要依赖公共道德和习俗来规范，舆论体现为民众的意愿、常识、判断和信仰等。罗伯特·路威认为：“在初民社会里，虽无宪法、无牢狱、无天启之宗教，却能维持常态和平，唯一最大的原因便是舆论。”
恩格斯也指出：“氏族制度是从那种没有任何内部对立的社会中生长出来的，而且只适合于这种社会。除了舆论外，它没有任何强制手段。”
随着原始氏族社会的瓦解和政治共同体的出现，舆论的内涵开始丰富起来。在古希腊，剧院表演、广场辩论、公共演说作为重要的舆论手段，是城邦民主的重要表现形式。在古罗马，“雕塑、绘画和内部宣传小册子”则成为舆论表现的新方法，opinion也被理解为“Rumor，Vox Populi，res publicae”，意为谣言、人民的声音、公共事务。
到了中世纪，印刷术的出现和发展使得大规模的文字传播和舆论宣传成为可能，舆论的政治影响力愈加广泛，成为宗教改革与社会变革的重要推手。
近代以降，舆论开始和民主、自由联姻，体现出公共性价值，其作为道德规范的力量仍受到思想家们的追捧，并被赋予新的内涵。洛克将舆论与名誉结合，他把人们判断行为的邪正所常依据的法律分为三种：一为神法（divine law），二为民法（civil law），三为舆论法（the law of opinion）。舆论判别的就是美德和恶行，而美德完全根据公众的评价来衡量。“这些称、讥、毁、誉，借着人类底秘密的同意，在各种人类社会中、种族中、团体中便建立起一种尺度来，使人们按照当地的判断、格言和风尚，来毁誉各种行动。”
卢梭认为舆论具有道德立法功能，是社会成员不自觉的道德状态和潜在的社会权威。“一切法律之中最重要的一种既不是铭刻在大理石上，也不是铭刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。它每天都在获得新的力量；当其他的法律衰老或消亡的时候，它可以复活那些法律或代替那些法律，它可以保持一个民族的创制精神，而且可以不知不觉地以习惯的力量代替权威的力量。我说的就是风俗、习惯，尤其是舆论。”
然而，法国大革命的腥风血雨将舆论的负面性暴露无遗。贡斯当认为法国大革命的罪恶在于没能区分“古代人的自由”与“现代人的自由”，如果过于追求抽象的政治自由而忽视个人自由，结果成为集体生活的巨人和私人生活的侏儒，导致无限的罪恶。
柏克认为：“社会不仅仅要求个人的情感应该受到控制，而且即使在群众和团体之中以及在个人中间，人民的意愿也应该经常受到抵制，他们的意志应该受到控制，他们的情感应该加以驯服。”
密尔敏锐地察觉到，在一个政府权力已经受到限制的国家，对自由的威胁不再来自政府，而是来自社会上多数人对异见者的不宽容，因此，“我所拒绝承认的却正是人民运用这种压力的权力，运用这个权力本身就是不合法的，迎合公众的意见来使用它比违反公众的意见来使用它，是同样有害，或者是更加有害”
。托克维尔则明确提出舆论具有“多数暴政”的危险：“昔日的君主只靠物质力量进行压制；而今天的民主共和国则靠精神力量进行压制，连人们的意志它都想征服。”
在民主、平等观念获得了一定的地位时，多数人只认为自己站在真理的高度，对异见者进行残酷打击，“多数只认为自己对，而其他皆非。最后，他们便完全陷入狭隘而又封闭的自私之中”
。
直至 20 世纪，受自然科学和行为主义研究的影响，人们才从舆论的“道德泥潭”中走出，转向以民意测验、民意调查、访谈等形式的定量研究，不再关注舆论是“正义”抑或是“邪恶”，而是站在中立的立场将舆论当作一种客观存在的力量。20 世纪 70 年代，德国思想家诺依曼通过实证法提出了“沉默的螺旋”理论。诺依曼认为，舆论的形成既不是非理性的体现，也不是深思熟虑的结果，而是在人的社会性本质作用下的自然过程，它与自由、民主、包容无关。“当一个社会通过针对偏离的个体施以孤立的威胁，以保护人们普遍信仰的价值观时，我们也不应该草率地将这个社会评判为缺乏包容的、不自由的。”
因此，舆论是社会皮肤，它发挥着强大的社会整合功能。“一个社会的存在何以可能，只有通过羞耻感，只有通过个体的孤立恐惧，只有通过公共舆论。”
在近代，舆论的道德功能亦渗透到了资产阶级的政治理论和制度设计中，启蒙思想家们创立的自然权利学说和主权在民思想，重新思考了国家与人民的关系和政府权力的合法性来源问题。舆论从此与主权、人民、合法性等概念交织在一起，获得了前所未有的地位。如洛克所言：“政府的统治必须基于人民的同意，除非基于他们的同意和基于他们所授予的权威，没有人能够享有对社会制定法律的权力。”
如大卫·休谟所论：“舆论是政府的唯一基础，这一格言对于最专制的、最军事化的政府，以及最自由、最受欢迎的政府，同样适用。”
1791 年，法国议员贝伽斯（Bergasse）也宣称：“只有通过公众舆论，你们才能获得扬善的能力，你们知道，在公众舆论面前，所有的权威都变得哑口无言，所有的偏见都消失殆尽，所有的特殊利益都将被清除。”
卢梭在《社会契约论》中第一次揭示了舆论的“公共性”价值，卢梭将其称为“公意”。“公意”是指人们最初自由结为共同体时的协议、约定、公共意愿，是“普遍的意志”和“有机结合的意志”，因此，“公意”是理性的、公正的和永远正确的，而且永远以公共利益为依托
，它不能被分割、不能被代表，应由人民直接行使。众意着眼于私人利益，是个别意志的总和，如果人民充分地了解情况，且没有任何勾结，“除掉这些个别意志间正负抵消的部分，剩下的总和仍是公意。”
但如果形成了派别和利益集团的时候，公意便不复存在，为了消除众意带来的负面影响，卢梭主张禁止结社，消灭国家以下的利益集团。“为了很好地表达公意，最重要的就是国家之内不能有派系存在，并且每个公民只是表达自己的意见，如果有了派系存在，就必须增殖他们的数目并防止它们之间的不平等。”
由于“公意”概念过于抽象，无法证明其来源，以及如何计算、如何制约等问题，卢梭不得不求助于抽象的立法者。然而，这种乌托邦理想一旦堕入世俗社会，可能导致立法者操纵“公意”，钳制舆论，从而“从道德理想的制高点，走向观念形态的封闭结局”
。法国大革命就是鲜活的例子，这也导致卢梭的“公意”思想受到了后人的猛烈抨击。柏克曾反思：“法国大革命所建立的政治体制以自由为名禁锢自由，以民主之名行专制之实，是‘形而上学指导下的革命’的必然结果，这种追求纯粹的、完美的民主制其实是世界上最无耻的东西，因为它是无耻的，所以它也是肆无忌惮的。”
如上所述，卢梭将舆论视为“道德共识”的产物，是抽象的公共意愿和普遍意志，哈贝马斯则认为舆论是“辩论共识”的产物，必须借具体的公共领域平台来实现。哈贝马斯这样界定公共领域的地域范围和社会影响力：“公共领域最初是指 17 世纪欧洲涌现的公民在公众场合（例如咖啡馆、沙龙）中对共同感兴趣的公共事务的讨论空间，具有政治功能的公共领域首先是在 18 世纪初的英国出现的，有些社会势力为了影响政府当局的决策，求助于具有批判意识的公众，以使自己的要求得到这个新论坛的认可。”
在此基础上，哈贝马斯提出：“公共领域指一个由私人集合而成的公众的领域；但私人随即就要求这一受上层控制的公共领域反对公共权力机关自身，以便就基本上已经属于私人，但仍然具有公共性质的商品交换和社会劳动领域中的一般交换规则等问题同公共权力机关展开讨论，这种公开批判性的确是史无前例的。”
哈贝马斯描述的公共领域是 17 世纪中叶的英国，彼时正值西方资产阶级启蒙运动时期，各大城市出现了数量繁多的公共讨论空间，对自由民主思想的传播起到了积极作用。据统计，到 18 世纪初，伦敦已有 3000 多家咖啡馆，每一家都有固定的常客圈子，很多民主先锋、名人经常光顾，如哈灵顿的共和概念显然是在里面陈述出来的。
有许多思想家开始使用这些形式来讨论政治现象而非一般的社会问题，因此，公共领域经常和一些词语联系在一起，如公共意志、公共精神、公共德行等。
在公共性原则指导下，公共领域并不是泛指任何公开的群聚场合，公共舆论也并不包含私人群集时的闲言碎语，而是专指对公共议题的批判性话语。阿伦特曾把“公共”（public）一词理解为“在公共领域中展现的任何东西都可以为人所见、所闻，具有可能最广泛的公共性”
。弗雷泽（Fraser）认为公共性具有如下四个含义：与国家有关的、所有人都可以进入、与所有人有关的、与共同的善或者共享利益有关。
基于前人的论述，哈贝马斯对“公共”语境进行了梳理，他认为，公共性具有以下特性：首先，公共性意味着平等和开放；其次，参与者必须以理性为支配，实现公共协商的“无偏倚性”；再次，公共性要求关注的对象必须事关公共利益和福祉：“私人在公共领域所讨论的问题一定是公共问题。似乎只要人们在公共领域共同讨论问题，那么其中讨论的问题就必定是人们之间共同感兴趣的问题，就必定是公共问题。在这里，哈贝马斯把公共性和商谈逻辑地联系起来了”
；最后，公共性还意味着针对公共权力的话语讨论性和批判性，“有些时候，公共领域说到底就是公众舆论领域，它和公共权力机关直接相抗衡”
。
哈贝马斯式的“公共领域”也引发了争议，由于它非常强调理性，排斥了边缘群体或底层群体的参与，忽视附属群体的贡献，“这些群体理性商议的能力总是较弱的”
，因而被质疑精英主义气质浓厚。但是，我们应该看到哈贝马斯提出的公共领域概念所依附的时代背景：在中世纪的文献中，贵族气派与公共基本等同，公共关注意味着为贵族利益服务，它必须免于政治权力和市场的干扰。“市场规律和国家法律一道被悬搁起来。虽说不是有了咖啡馆、沙龙和社交聚会，公众观念一定会产生；但有了它们，公众观念才能称其为观念，进而成为客观要求。”
因此，哈贝马斯式的“公共领域”使舆论不仅获得了主体数量上的优势，更与公共精神、公共理性、公共领域联系在了一起，使得“公共舆论超越个人意见，反映一种抽象的公共利益，而不是仅仅调和个人利益，这种观念一直影响 20 世纪有关公共舆论的思考”
。