第3章
土地制度实践的区域差异

基于社会主义国家的基本性质，我国实行土地公有制。现行土地制度主要以1998年修订的《土地管理法》（后于2004年第二次修正、2019年第三次修正）为基础，根据《土地管理法》规定，我国的土地制度明确区分为土地国家所有与集体所有两种权属形态，这两种土地权属与城乡两类主体紧密结合。其中，城市土地以建设用地为主，服务于城市发展，属于国家所有；农村土地实行严格的用途管制，主要以农业用地为主，服务于农民的生产生活，属于集体所有。同时，农业用地如果要转换为城市用地则必须通过土地征收，实现用途性质与土地权属转变，由国家垄断土地用途性质转变产生的土地增值收益。可以看到，我国的土地制度具有突出的二元特征，即通过划分土地权属与城乡两种类型的方式，强调国家对土地用途与土地价值的管理，以达到确保社会主义国家维持生产资料有效利用以及保持公有权属性的重要目标。

不过，从当前全国各地土地制度实践来看，因为各地乡村工业化的历程与经济发展水平不同，统一的土地制度在全国不同地区的执行差异很大，并突出表现为不同地区土地开发权在国家与集体之间存在不同的配置。基于经济发展水平与经济发展路径的不同，当前中国农村已经形成了突出的以东西差异为特征的区域分化，其中东部沿海农村的经济较为发达、工业化程度较高，成为沿海城市经济带的重要组成部分，其主要构成部分为珠三角与长三角地区的乡村；广大中西部农村的经济发展水平较低，仍然以农业经济为主要经济形态，这类乡村是中国农村的主要类型。东西之间的区域分化深刻影响了土地制度的执行，即在东部沿海农村大量集体土地被非农化使用，打破了我国土地制度对城乡两类土地不同用途与管理的区分；中西部农村的集体土地则仍然很少用于二、三产业的发展，维持了农业用地的基本属性。前者突破了农村集体土地非农化的制度限制，涉及土地开发权的重新配置；后者则仍然维系了农业用地的属性，只涉及土地经营权的变动。

这一东西区域差异是当前我国土地制度实践最突出的区域特征，它不仅构成了中国土地利用与制度实践的基本现实，也不断塑造着国家与社会对土地价值、土地功能、土地权利等一系列问题的基本想象，越来越作用于近年来的土地制度改革。然而，由于缺乏东西区域差异的视角，土地制度的研究与改革领域产生了一些认识上的混淆，并突出表现为学界与政策界的某些人士忽略了不同区域土地制度实践形成的区域基础与内在逻辑，将部分沿海发达地区的土地制度实践作为解决全国农村问题的理想方案。这深刻表明，需要从东西区域差异的视角重新认识中国的土地制度实践，明晰土地制度差异化实践的内在机制，这一视角也有助于理解当前土地制度的改革逻辑，从而为改革提供建议和对策。事实上，基于中国经济发展区域分化的客观现实，东西区域差异的视角不仅应当应用在土地制度领域，也应当成为理解中国社会复杂现实的基础视角，作为中国制度与政策实施的内在维度。

一、土地利用与土地价值的东西差异

土地制度的地方性实践通常是对特定区域土地利用与土地价值变动做出的回应，即通过土地权利的配置解决土地利用与土地价值分配的问题，以适应经济社会发展条件的变化。这一过程也正是所谓的土地制度的“诱致性变迁” 。东部沿海地区与中西部地区土地制度的实践差异与这两者密切相关。因此，要理解土地制度实践的东西差异，就必须厘清东西两大区域在土地利用与土地价值方面的巨大差异以及导致差异产生的不同经济社会条件。

就土地利用而言，特定历史阶段宽松的土地管理措施与经济区域发展不平衡的客观现实是导致东西区域差异产生的关键因素。1986年试行的《土地管理法》是我国现行土地制度的基础，1998年，国家对《土地管理法》进行大幅修订，进一步确立了土地制度的基本框架。1998年修订的《土地管理法》已经在土地公有制的基础上，明确区分确定了城乡两种土地产权与土地用途规划，“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护”。不过，严格的制度执行并未与制度规范的确立同步展开。在2004年之前，国家仍然采取相对宽松的土地管理措施。不仅如此，为鼓励乡村经济的发展，便利镇村两级各类公共事业的展开，中央与地方政府一直延续1998年修订的《土地管理法》第四十三条的规定，即“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”，默认乡镇与村一级基于公益目的将集体土地用于非农建设。事实上，直到2004年国务院颁布《关于深化改革严格土地管理的决定》，全国各地区才在中央政府的行政压力下逐渐强化土地管理。2008年前后才真正采取严格的土地管理制度，严禁未经国家批准以及没有建设用地指标的农地进行非农使用，并通过大量行政与技术监督手段，较为有效地实现了对土地的严格管理。因此，在相当长一段时间内，各地的土地利用并未严格按照《土地管理法》的制度规定，而是有较大的灵活空间，这也是东部沿海地区与中西部地区产生制度实践差异的基本前提。

与此同时，随着我国工业化与市场经济的快速发展，东部沿海地区与中西部地区的经济差距尤其是工业化发展水平差距也在这一期间迅速加大。从20世纪 80年代到2000年前后，乡村工业异军突起。乡镇与村庄两级利用乡村丰富的劳动力与土地资源，兴办了大量集体企业，在发展最高峰，乡镇企业在中国的工业经济中占据了“半壁江山”。正是为了配合乡镇企业的发展，大规模的集体土地在未被国家征用的情况下，直接被转换为建设用地，形成了当时所谓的农村集体经营性建设用地。这意味着，乡村集体土地在事实上打破了国家对城乡两类土地的用途管制，在土地利用上实现了非农转换。不过，乡村工业化并非在全国均质发展，中西部绝大部分地区的乡村工业并未形成规模，企业数量十分有限。这些零星的乡镇企业在20世纪90年代末期市场经济的冲击下很快“偃旗息鼓”。农业经济仍然是这些地区的主要经济基础。与此同时，以浙江、苏南、珠三角为代表的沿海发达地区则基于独特的区位优势与早期工商业发达的历史背景，成为乡村工业化的主要区域。根据学者对1999年全国乡镇企业相关数据的统计，按照东中西三大经济区域划分，东部沿海省份乡镇企业数量占全国总量的43.89%，接近一半，产值比重则达到63.27%，占有了明显的绝对优势（见图3-1） 。东部省份的工业化也主要集聚在沿海的少部分区域，例如，广东省的主要工业化区域集中在珠三角地区，江苏省的主要工业化区域则集中在苏南地区。这就使得这些沿海区域的工业发展极为密集，大量集体土地被非农化。

更重要的是，2000年以后中国迎来发展外向型经济的浪潮，沿海地区持续获得区域发展的优势条件，此时尽管大量乡镇企业也出现了破产与改制问题，但大量外来资本的进入与私营企业的发展，为这些地区持续“蓄力”，进一步推动了这些地区乡村工业的发展与土地用途性质的变革。中西部地区农村的工业发展则相对停滞，在沿海充足就业机会的吸引下，大规模跨区打工兴起，大量农村劳动力涌入沿海地区，与这些地区发达的工业经济相结合，而作为人口流出地的中西部地区农村本身则仍然维持了以小农经济为基础的经济形态。

这就使沿海发达地区农村与中西部地区农村在土地利用上出现了持续且显著的分化。总体而言，中西部地区农村基于普遍的农业经济，集体土地仍然保持了农用地的基本用途和性质，服务于乡村的农业生产，集体土地转为建设用地的面积相对有限，且不具备经营属性，大多用于农村宅基地的分配。一些早期用于乡村工业发展的零星建设用地也大多被复垦，成为可耕种的土地。相反，东部沿海发达地区农村的集体土地则改变了基本的用途和性质，被大规模转变为经营性建设用地，且得益于地方经济的快速发展，这些集体经营性建设用地被保留，仍然服务于地方二、三产业的发展。土地利用的东西差异从全国集体经营性建设用地的空间分布上最能凸显出来。国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆根据 2013年发布的第二次全国土地调查数据推算，全国集体经营性建设用地面积约为4 200万亩 。这些集体经营性建设用地主要集中在珠三角、苏南、浙江这几个沿海发达地区 。

从集体经营性建设用地的规模来看，其总量占全国建设用地总量仅在13.3%左右，沿海地区集体经营性建设用地所占比重明显高于全国水平。以2015年被国务院列为农村集体经营性建设用地入市改革试点的广东省佛山市南海区为例，该区土地面积总计1 073.82平方公里，其中集体土地658.15平方公里。集体建设用地面积达到了303.98平方公里，集体经营性建设用地面积为171.37平方公里，占集体建设用地面积的56.4% ，远高于13.3%的全国平均比重。再以同样作为改革试点的普通中西部农村代表的贵州省遵义市湄潭县为例，全县共有集体经营性建设用地107.01公顷，占集体建设用地面积的1.97%，其比重低于全国平均水平（见图3-2） 。显然，湄潭县并非特例，有学者基于对东北地区的多个地级市的调查进行估算，这些乡村工业化水平较低的区域，集体经营性建设用地占集体建设用地的比重很少超过4%，低于全国平均水平，且主要集中在靠近城市的城郊地区。这非常清楚地表明，当前我国的集体经营性建设用地主要集中在经济发达、乡村工业化程度较高的沿海地区以及中西部部分城郊地区，而普通中西部农村集体土地的非农化水平要低得多。

同时，基于地方经济发展水平的快速分化，东部沿海发达地区与中西部地区的土地价值分化也随之出现。尽管土地价值与土地利用总是紧密关联的，但后者只在一定程度上影响前者，土地价值在根本上仍然受其所处区位经济发展水平的影响。这是由于土地具有不可移动的独特特征，特定区位的土地难以被轻易替代，从而具有稀缺性，能够形成超越一般土地的极差价值。从生产效率的角度看，土地所处区域的经济发展水平较高，所在区域的土地被利用产生的生产效率会远高于其他地区的土地，其价值自然快速攀升。可以说，土地的不可移动性使任何区域内部投资增加与生产效率提高带来的社会价值都会不可避免地溢出到这一区域的土地上，引发土地增值，且地方经济越是发展，区域内部投资密度与经济效率越高，土地价值增长越是迅速 。因此，土地非农化并非土地价值提高的根本原因，处于不同的经济区位才是土地价值出现巨大分化的关键，事实上，土地利用方式的改变很大程度上也是地区经济发展变迁所带来的。这也是为什么同样都是建设用地，但北、上、广、深等一线城市土地价格高昂，到了二、三线城市，土地价值就出现了断崖式的下降，同时东部沿海发达地区城郊农村的土地即使用于农业生产，其土地价值也远超普通中西部地区的乡村。

由此，一方面，在东部沿海发达地区，随着区域经济的快速发展，大量资本与人口涌入，不仅核心城市快速发展，乡村也维持了较高的工业化与城乡一体化水平，从而带来区域内部土地价值的全面提升。事实上，这些地区在20世纪80年代乡村工业化推进以来，就通过集体土地直接租赁或建造厂房进行租赁，获取了较高的土地租金价格。当前，随着区域经济的持续发展，这些集体土地仍然维系着较高价值，且随着区域经济的发展持续增值。以广州市2020年公布的集体建设用地基准地价整体地价水平为例，集体商服用地为3 537元/平方米（首层楼面地价），宅基地为1 202元/平方米（平均楼面地价），租赁住房用地为1 696元/平方米（平均楼面地价），工业用地为594元/平方米（地面地价） 。另一方面，在中西部地区，区域经济的发展主要集中在大中城市，农村的经济发展水平相对有限，工业化能力不足，农村的土地不仅维持了农用地的利用形态，而且土地价值较低。中西部绝大部分地区的农村土地只能够以农用地的形式进行租赁，获取低水平的农业租金收入，不少地区的农民当前仍然愿意将闲置地免费流转给本村农民。集体经济的差异也非常直观地呈现了土地价值的“东西差异”。以苏州市为例，至2021年年底，苏州全市1 272个村（涉农社区）的农村集体总资产超过3 500亿元，村均集体年可支配收入超过1 000万元。这些集体经济收入绝大部分都是基于土地租金产生的经营性收入。2021年苏州市农村集体产权交易达到了45 674笔，成交金额84.16亿元，合同总金额109.37亿元 。与之相对，中西部地区则存在大量集体经济空壳村，这不仅由于土地主要以家庭联产承包的形式分配给农民，而且由于集体土地价值并不高，能够获得的收入十分有限。以湖北省为例，到2021年，全省28 671个行政村的集体资产达到2 132.1亿元，集体经济总收入达到243.9亿元 。这些集体经济收入中，绝大部分都属于行政性的政府转移支付与财产补贴收入，真正经营性的收入非常有限，在政府通过行政投入大力支持前，2017年只有50%左右的村集体经营性收入超过了5万元 。可以说，土地价值的东西差异正是我国经济发展区域差异的体现，只要东部沿海地区与中西部农村的经济分化显著存在，土地价值的巨大分化就将持续存在。

二、土地制度功能与制度实践的东西差异

土地制度实践从根本上来说正是一套解决特定土地问题的权利装置。显然，基于特定历史条件与日益分化的经济社会状况，东部沿海发达地区与中西部地区面临着完全不同的土地利用与土地价值状况。土地制度在不同地区实践的差异，正是由这些地区为了应对不同的经济社会条件与土地问题而建立的地方化的土地权利分配体系所致。

（一）中西部地区土地制度的功能需求与制度实践

基于中国经济区域分化的特征，中西部农村二、三产业相对较少，以农业产业为主。这些地区就缺少将土地转换为非农用地的机会，对集体经营性建设用地的需求也不大。中西部农村的土地长期以来主要服务于农业生产，便利农民生产生活的展开。尽管这些地区的土地价值较低，但由于大量农民尚未完成城镇化转型，他们仍然保持了“半工半耕”的家计模式，高度依赖乡村的农业收入。从统计数据来看，截至2021年，中国仍有5.09亿居住在乡村的人口以及2.92亿在城市就业的农民工群体 ，城镇化的完成还需要相当长一段时间，土地制度将长期为这些最广泛的农民保障与乡村建设提供基础。因此，从制度功能的角度，中西部农村土地制度实践要解决的核心问题是，通过地权的合理配置便利农业生产的展开，最大限度保障农民的土地收入，维护其基本的土地权利。此外，土地制度服务于农业生产，也有利于国家在宏观层面推进农业现代化的展开，实现国家粮食安全的战略目标。

正是在这一特定的经济社会条件与制度需求的驱动下，中西部地区的土地制度实践保持了较强的统一性与连贯性，与正式的国家规范并无显著差异。具体而言，1980年初，国家就开始在全国推进家庭联产承包责任制改革，即集体土地在所有权上仍然保持集体所有，农民家庭被赋予土地承包经营权，相对自主地对土地进行经营，但必须遵守国家的土地管理规定，不得随意改变土地用途性质。这一制度较好地实现了生产资料公有制与农民土地权利保障的有效结合，也有利于提升农民的生产积极性与灵活性。此后，由于中西部农村的经济形态并没有发生根本转型，农民与农村对土地的功能需求维持了基本稳定，土地制度实践也就基本与国家制度规定相一致，始终遵循了农村土地不得随意改变用途和性质的土地管理规定，强调土地“公有私用”的集体属性。这也使得中西部地区的征地制度执行良好，乡村土地基于城镇化的发展需求被有序征用，转换为城市土地。

同时，在城镇化的背景下，中西部农村也出现了人口流动、农业机械化等新问题，为了使土地制度与社会经济条件变化相适应，一些地区也进行了土地制度实践创新。总体而言，这些制度实践的核心都是在家庭联产承包责任制的基本框架下，更加灵活地配置个人与集体之间的权利。例如，山东省的经济发展相对较快，农民非农化程度较高，对土地提供的农业收入与基本保障的依赖性相对下降。为了提高农业生产效率，山东省普遍展开“两田制”的土地制度实践，将集体土地区分为口粮田与责任田，其中，口粮田面积较小，平均分配给各家各户，以维护农民的基本土地权利；责任田则由集体直接管理，发包给大户，大户缴纳一定的承包费。这既达到了增加集体经济收入的目的，也有利于土地的规模化经营。再比如，贵州省湄潭县进行了“生不增，死不减”的土地制度实践，不再按照集体成员人口的变化调整土地分配，相对固化土地经营权，弱化集体对土地调配的权利。这一地方性实践在1998年二轮土地承包以后，被国家吸纳为统一政策，要求农村集体土地保持30年不变。不过，一些地区为了保证土地分配的公平性与灵活性，仍然进行地方性的土地调整。

可以看到，中西部地区的土地制度实践主要围绕着土地承包经营权的分配展开，并未改变土地开发权在国家、集体、个人之间的配置方式，没有突破城乡土地权利与土地性质的严格划分。同时，在集体所有权内部，尽管个体经营权固化在一定程度上弱化了集体所有权的统筹调配能力，但经营权始终未被财产化，仍然维持了经营属性。

（二）东部沿海地区土地制度的功能需求与制度实践

东部沿海地区对土地制度的功能需求与中西部地区截然不同。快速的工业化与城市化不仅在根本上改变了这些地区的区域经济结构与土地利用方式，也降低了本地农民对农业收入的依赖。珠三角、苏南、浙江的农民普遍在20世纪90年代就实现了高水平的离农化，工业化带来的充裕地方财政又为他们提供了制度化的社会保障，土地的基础保障作用快速弱化。因此，这些地区的土地制度实践不再围绕着“三农”问题展开，而是集中于以下两个核心目标：第一，乡村工业化的发展历史以及后期城镇化与工业化的迅猛发展，都使得这些地区土地制度实践的产权配置需要容纳区域发展的特殊历史，快速推进土地用途和性质的改变，为二、三产业的发展提供规模化建设用地供给，服务于地方工业化与城镇化的发展；第二，依托发达的区域经济，土地非农化的过程中伴随着巨额增值收益的产生，土地的产权配置必须解决土地利益的分配问题。这就使东部沿海地区的土地制度实践一开始就涉及土地开发权的重新配置，在很大程度上打破了公有制限制集体土地非农开发的二元化产权配置结构。不过，由于工业化路径的差异，东部沿海地区内部也形成了两种截然不同的土地制度实践路径。

第一种路径以苏南为代表，核心特征是通过强化土地集体所有权的方式解决新的发展与分配问题。苏南乡村工业的发展依托集体经济，乡村两级在工业化中发挥了巨大的作用，拥有较强的推动地方发展、控制土地分配的能力，而得益于此的农民也就高度认同集体土地的公有权属性。这使苏南地区能够有力地维持土地的集体所有权属性，其地方性土地制度实践的核心可以概括为以下两点。第一，强化集体对土地的管理与控制，实现土地经营权与集体经济收入的整合。苏南地区从20世纪90年代末期开始推行“土地换社保”，逐步将农民的土地经营权重新集中到集体，由村集体统一经营管理农村土地，土地产生的收益则作为集体经济收入，主要服务于村庄治理与公共服务。农民能够在这一过程中实现福利提升，但并不能直接支配集体经济收入并将其转换为属于个人的财产性收入。第二，尽管集体土地突破了土地利用非农化的限制，但在苏南，集体土地的开发权仍然服从于国家的土地征收权，集体利益服从于国家在更大范围内对土地利用的需求。事实上，依托村集体强有力的土地控制能力，苏南的土地征收一般都较为顺利，很少遇到农民的反对，农民都认同“土地属于国家”，土地的补偿价格也不高。通过这一制度实践，集体土地就不仅能够有效承接二、三产业，而且不会与城镇化以及政府的土地利用规划产生冲突，也在很大程度上实现了土地增值收益的公平化分配，为村庄治理能力与农民福利的提升提供了基础。

在浙江这些依靠私营企业推动乡村工业化的地区，本地经营企业的农民以各种“打擦边球”的方式用集体土地建造厂房推动集体土地的非农化，由此产生的土地收益主要以地租豁免的形式为私营企业获得，集体很难从中获益。但总体而言，不同于苏南与珠三角以集体为单位规模化地转变土地性质，这些经营者占有的土地数量相对较少，大多利用扩大宅基地面积的形式占有集体土地，绝大部分农地仍然保持了较强的集体属性与原有的用途和性质。当前浙江不少地区的农地也主要以“两田制”的形式进行经营管理，村集体对农地的管理能力得到维系。同时，个体化的“违建”并没有改变农村土地的集体所有权属性，国家土地征收权的行使仍然十分有效。土地征收时，这些被私人占有的集体土地大多作违法用地处理，并不享有额外的征地补偿。因此，尽管这些地区的土地制度实践远没有苏南规范，也在很大程度上背离了国家规范化的土地制度管理，但并未对现行的正式制度造成冲击，历史形成的集体经营性建设用地能够较好地被现有制度消化。

第二种路径以珠三角的股份制改革为代表，其核心是弱化土地的集体所有权，强化集体土地的财产权属性。珠三角是中国最早对外开放的地区，承担着国家早期招商引资的重任。随着短期内大量外资的涌入，珠三角的土地价值快速飙升，同时，这些早期进入珠三角的外资企业也大多采取“三来一补”的经营形式，集体并不需要参与具体的经营管理，只需要完成供地就能获得地租收益 。因此，土地价值的增长与村集体的经营能力无关，农民的土地权利反而在这一过程中被快速激发。为了能够尽快将农民手中的土地进行整合，推动外来资本快速落地，珠三角地区选择了以强化农民财产权的方式解决地方发展与土地利益分配的问题，并使区域性的土地制度实践呈现出独特特征。一是将整体性、公有化的集体所有权转变为个体化的、具有财产权属性的股权。股份制同样实现了集体土地经营权的整合，但股权具有财产权属性，能够对土地所有权进行直接控制，这突出表现在，农民依托股权成为股民，村集体只是股民利益的代理人，其对土地的经营管理必须服从于股民的利益。同时，股民享有合法的剩余索取权，土地收益的主要部分被转换为个人的财产性收入，而非用于基层治理与公共服务。以广东南海为代表的一些地区近年来更是通过“政经分离”的改革，使村集体经济与村级治理进一步剥离，弱化集体经济的治理功能，以提高农民的分红水平 。二是国家的土地管理征收并不享有优先地位，股民在事实上始终强有力地控制着集体土地的非农开发权。一方面，国家的土地征收所遇阻力较大，土地征收权难以真正落地，偶尔甚至遭遇农民激烈的反抗。事实上，在国家实行严格土地管理以来，珠三角地区的集体违建现象仍然屡禁不绝，集体经营性建设用地持续呈扩张趋势。以深圳市为例，根据2010年的统计数据，该市农村的违法建筑高达35.7万栋，建筑面积为3.92亿平方米，用地面积131平方千米 ，大量违建都是在2008年以后产生的。另一方面，即使国家实现了土地征收，地方政府也必须支付高额的土地征收费用，集体土地的征收价格与国有土地差异不大，股民得以在这一过程中持续将原本由国家垄断的土地增值收益转变为巨额的个人财产。

通过弱化集体所有权、强化农民的土地财产权，广泛激发起农民招商引资的热情，实现集体土地经营权的整合，以应对大规模外来资本的进入。这也使得珠三角地区的二、三产业大量在集体土地落地，在一些地区，相比更为正规的国有建设用地，集体经营性建设用地甚至能够占据更主导的地位。同时，股份制通过将土地收益固化为股份，也解决了土地利益分配产权不明的问题，将大量利益赋予农民。

不过，这一制度实践更多应对了早期工业化发展的需求，当前随着更大规模与更现代化的城市经济的持续发展，这套土地制度实践在珠三角地区也越来越不适应实际情况，无法高效、公平地应对发展与分配问题。一是土地利用效率难以持续提升，阻碍城镇化的推进。珠三角各地普遍出现了用地困境，股民以村集体为单位控制土地的开发权，却无法提高土地的利用效率 。二是将大规模土地增值收益分配给只占人口极少部分的股民，不仅突破了公有制生产资料公平分配的原则，而且股民基于庞大的土地利益有时容易与国家和社会产生冲突，也不愿融入到城市化的进程中。本地农民广泛出现过度依赖土地租金收入，退出市场与城市经济的“逆城镇化”问题 。与之相对，在苏南、浙江等沿海其他地区，长期对集体所有权的强调使现有土地制度能够逐步消化历史遗留问题，持续推进地方经济发展，平稳解决利益分配问题。

可以看到，由于差异性的区域经济发展状态与发展模式，东部沿海发达地区与中西部地区农村面对着完全不同的土地利用与土地价值状况，需要通过土地解决不同的经济社会问题。在这些诱致性的因素下，土地制度实践呈现出差异化的特征（见表3-1）。

从这一角度看，不同区域的土地制度实践在根本上仍然是我国经济发展区域不均衡的直接体现，尤其是东部沿海地区的土地制度实践，更是特定时期较为松散粗放的土地管理与乡村工业化发展历史的独特产物，反而具有特殊性而非普遍性。中西部地区在过去并不存在进行这种土地制度实践的诱因，在当前随着更为稳定的区域发展分工体系的形成，也显然缺乏复制这些制度实践的条件与需求。然而，由于缺乏东西区域差异的视角以厘清沿海发达地区与中西部地区农村土地制度实践差异的内在机制，土地制度改革朝着与土地制度实践完全不同的逻辑演进。

三、东西区域混淆与土地制度的改革逻辑

土地制度实践的东西差异深刻影响了我国近年来的土地制度改革。一直以来，我国就有将地方性实践经验吸纳为全国统一性制度或政策的传统，以“一般与个别相结合”的方式提高制度的灵活性与社会适应性。区域性的土地制度实践在事实上构成了国家确立土地制度改革方向的重要“选择集合”，但不同地区的制度实践在制度改革中的“话语权”存在较大差异。总体而言，相比中西部地区与苏南地区，珠三角高度财产化的土地制度实践逐渐获得优势地位，成为全国性土地制度改革的“模板”，主导着当前土地制度改革的方向。

由于经济发展的东西区域分化，在城镇化的背景下，中西部地区农村普遍出现人财物流失、村庄“空心化”、集体经济衰败等一系列问题，而东部沿海地区农村则依托区域经济的高速发展，达到了较高的城乡一体化水平，成为城市经济带的重要组成部分，本地农民也较快实现了非农化转型。这一分化在根本上是现代城市经济集聚化、规模化发展的特征在空间上的自然表现，沿海地区城市带与核心城市的快速发展依赖于全国资源与人才的集聚，并产生虹吸效应，使得中西部地区的人财物出现自然外流 。这显然并非中国的独有现象，从经济的集聚程度来看，相比绝大部分发达国家，甚至部分发展中国家，中国的经济集聚度仍然相对偏低，未来经济发展的区域分化结构仍将长期维系。然而，这却在某种程度上使得东部沿海地区与中西部地区的制度实践和政策实践处于完全不同的“政治地位”，东部沿海地区越来越被作为成功经验的来源地，而中西部地区则处于被“问题化”的一端，成为改革的重点地区与学习经验的一方。

这一政策思路被贯彻在土地制度改革领域。东部沿海地区与中西部地区的土地利用、土地价值以及面临的土地问题在根本上是由区域发展水平，尤其是乡村工业化的历程与发展状况不一样所决定的，土地制度的地方性实践正是对这种差异的回应。但在制度改革的逻辑中，由于缺乏对东部沿海地区与中西部地区农村差异性质的辨析，土地制度实践本身被作为引发区域经济社会发展差异的原因，即东部沿海地区的土地制度带来了土地利用的非农化以及土地的高价值，并转换为这些地区的集体经济收入与农民福利，进而推动“三农”问题的解决与农村的现代化。原因与结果的混淆使得东部沿海地区的土地制度实践脱离了具体的历史与区域发展语境，成为一种绝对意义上的优势制度，为解决中西部地区农村农民增收、集体经济发展等一系列问题提供了方向。同时，相比强化土地公有属性的苏南地区，珠三角地区的土地制度实践与土地财产权的话语更为契合，能够与增加农民收入紧密关联，珠三角地区农民有时对抗地方政府征地的行为，也进一步迎合了维护农民土地权利的话语。

基于这一思路，近年来我国的土地制度改革就越来越沿着强化集体土地财产权属性的方向演进，并突出表现在以下两个方面。一是弱化城乡两类土地在土地开发权上的差别，强调集体建设用地与国有土地“同地同权”。有些政策试图赋予集体土地更大的非农开发权，从而弱化国家依托严格征地制度对土地增值收益的垄断与公有化的能力，使农民能够将原本公有化的土地利益转换为个人化的财产性收入。二是对集体土地进行产权制度改革，依托股份制改革进一步强调农民的土地财产权。

然而，从实践效果来看，财产化的土地制度改革不仅没有达到预期的政策意图，使中西部农村解决现有困境，反而出现了一些改革悖论。

一方面，集体土地的财产化无法真正改变中西部农村的土地利用与土地价值状况，农民增收与乡村发展也就无从谈起。土地利用和土地价值与区域的经济发展水平密切相关，在中西部地区，除了少数靠近城市的城郊村，绝大部分乡村都缺乏产业基础，非农化的土地大多为宅基地，也缺乏吸引二、三产业进入的优势条件。因此，即使国家允许集体土地进行非农使用、直接入市，也鲜有企业与资本愿意进入。从全国农村土地征收、集体经营性建设用地改革试点来看，据统计，自2015年到2018年三年改革以来，33个试点县（市、区）已按新办法实施征地1 275宗、18万亩；集体经营性建设用地已入市地块1万余宗，面积9万余亩，总价款约257亿元 。但能够按照新办法以高额价值实现土地征收与入市的大多都是沿海地区或大城市郊区的试点，中西部地区绝大部分农村都面临着难以找到满足入市条件的土地，或是集体土地无人问津、难以实现高价值的困境。例如，33个试点县（市、区）实施的1 275宗征地项目中，有918宗（占72%）集中在河北定州、上海松江、浙江义乌、福建晋江、山东禹城等5个试点地区 ^b 。

同样，股份制改革实现了地权更清晰化的划分，但中西部农村的土地大多以家庭联产承包的形式分配给农民，集体直接经营管理的土地较少，土地价值不高，股份制改革的意义不大。其结果是，财产化的土地制度改革只是增加了极少数处于沿海发达地区与城郊地区农民的利益，将原本能够服务更多群体的公有化土地增值收益转换为这些农民的私人收益，而这些农民由于距离城市较近，事实上较早就完成了非农化转型，并不属于传统意义上弱势的农民群体。相反，真正依赖土地、更为广泛的普通农民反而无法从中获得收益。因此，这事实上进一步加剧了城乡之间的分化，使少部分优势“农民”进一步获得额外的城市发展利益，也弱化了政府通过土地增值收益的再分配协调更大范围公平的空间。

另一方面，财产化土地制度改革的负向效应很快在中西部农村凸显。基于我国人多地少的客观生产条件，以家庭为主体的小规模经营仍然是当前农业经营的主导形式。家庭经营提高了农民生产的积极性，但农业生产中存在大量一家一户无法解决的公共服务供给问题，例如水利、机耕道等基础设施的建设。此外，随着乡村对机械化耕种需求的增加，也有越来越多的农民希望改变原有的土地分配细碎化的状况，提高土地的整合程度，提高劳动生产效率。这些问题的解决很大程度上需要依赖集体所有权的行使，即通过集体土地的整体管理与一定程度的灵活调整增加土地利用的灵活性与效率，为超出一家一户之上的公共服务供给提供必要的空间载体。然而，随着集体土地财产权属性的强化，部分农民的土地权利意识被过度强化，集体对土地的管理与协调难度增加，公共利益的共识变得更加难以达成。例如，一些地区农民利用土地的财产话语使各类公共基础设施的建设难以落地，村干部怕违反政策越来越不愿意进行土地调整以回应农民的生产需求。这事实上意味着，原本就高度细碎化分配的土地陷入资源锁定的低效状态，集体土地难以在新的土地权利结构下发挥统筹协调的功能。与此同时，在城镇化背景下，乡村人地分离的状况加剧，农民日益分化为“在村农民”与“离地农民”，土地流转成为实现土地资源有效利用、规模化经营的重要手段。然而，土地制度改革很大程度上持续强化了“离地农民”的土地权利，各地农村都普遍出现了这些农民基于对土地财产权的想象，要求较高的土地承包流转费用，挤压生产者利益，导致土地流转失败，一些地区甚至因此产生了大面积的抛荒问题 。村集体由于缺乏强有力的土地集体所有权的支持，也很难发挥协调作用。这极大阻碍了农业效率的提升，也损害了真正“在村农民”的利益。这深刻说明了，珠三角地区高度财产化的土地制度实践并不契合中西部地区的经济社会条件，也不能够满足农民对土地制度的功能需求。

总体而言，当前的土地制度改革试图将以珠三角为代表的东部沿海地区实践作为先进经验，为中西部地区乃至全国的土地制度确立改革方向。其改革的核心逻辑与立足点在于，认为通过弱化国家对集体土地的管制，强化农民的土地财产权，建立更为财产化的土地制度，将使中西部地区的土地与东部沿海地区一样实现利用方式的转变以及土地价值的激增，从而有效提升中西部地区的土地利用效率，盘活乡村资源，达到增加农民收入、发展农村的一系列效果，进而有助于“三农”问题的整体解决。从根本上来说，这忽视了沿海发达地区与中西部地区农村经济基础条件的根本性差异，从而混淆了土地利用方式与土地价值产生的原因，即并非土地制度实践导致沿海地区与中西部地区农村的分化，而是客观的区域经济发展分化使得土地利用方式、土地价值以及土地制度实践出现差异，也混淆了不同地区土地制度的核心功能，即东部沿海地区与中西部地区基于区域发展水平的差异面临着完全不同的经济社会问题。即使中西部地区完全照搬东部沿海地区的土地制度实践，也难以获得这些地区赖以发展的区域经济条件，复制它们的发展道路，反而将遭遇越来越多“水土不服”的问题，冲击中西部地区原本基于集体土地制度建立的较为稳定的社会秩序。

四、土地公有制的适应性与土地制度的改革方向

我国人口众多，地域空间广阔，不同地区的区域发展始终存在差异。总体而言，区域间的差异越大，越是需要立足区域差异的视野，不能笼统地将不同区域视为一个整体，否则区域的混淆与认识错位就难以避免。当前随着经济发展在现代社会中的重要性日益提升，不同地区发展分化引发的区域差异也就越发凸显，这在我国突出表现为东西差异，即东部沿海地区的农村经济发展水平较高、工业化能力较强，构成了城市经济带的重要组成部分，广大的中西部农村则成为人财物的流失区域，经济发展水平较低，很难再获得二、三产业的发展机会。事实上，东西两大经济区域的形成与分化已经成为中国经济发展、城镇化推进，影响各类社会生活开展、基本秩序建立的基础结构，东西差异的视角也就应当成为理解中国复杂性的基本视角，以及国家各类政策与制度体系实施的内在维度。

具体到中国的土地制度改革，当前的改革悖论正是由于忽视了不同地区社会状况的差异，将东部地区基于特殊工业化历史与区域发展条件的制度实践挪移到中西部地区，导致制度改革与区域经济基础的错位。那么，立足于东西区域差异，土地制度的改革应当走向何方？事实上，我国强调国家对土地用途与土地价值管理的土地公有制立足于社会主义国家的基本政治理念，具有极强的正当性与正义性，且将土地划分为集体土地与国有土地两种权属，并对应城乡两类主体相应的具体制度实践，有着很好的灵活性与适应性，能够很好地应对复杂的区域分化结构以及东部沿海地区与中西部农村对土地制度功能的差异化需求。

在东部沿海地区，城镇化带来的发展问题与地利分配问题是土地制度需要解决的核心问题，基于土地公有制，国家能够行使强有力的土地管理与征地制度，一方面进行有序的城市规划，为城市发展提供规模化供地，提高土地的利用效率；另一方面将土地增值收益转变为城市建设的经济基础，提高所在区域城乡居民享受的经济社会福利，减少“土地食利集团”的产生。在这一过程中，尽管农民并不直接分配地利，却能够通过融入城市经济体系，进入地方正规化的社会保障与公共服务体系，分享城市经济的发展成果，顺利完成市民化转型。更重要的是，随着现代城市经济的发展越来越依赖于跨区域交通系统、区域性经济发展圈、城市公共服务供给体系等大型、高成本、跨区域的公共物品供给，公有制统筹土地开发权、公有化土地增值收益的优势将越发凸显。当前苏南地区基于对土地公有制的强化，较为有效地消化了早期集体土地零散化开发的历史问题，并有序地推进城镇化、农民市民化转型，而珠三角地区不得不面对土地开发权过于碎片化与低效的问题以及农民市民化困境的窘境，恰恰说明了土地公有制与现代城市经济的适应性。

在中西部地区，土地公有制同样呈现出较强的适应性，能够作为农民土地利益保障与乡村建设发展的基础性制度，且应对城镇化背景下乡村出现的大量新问题。“统分结合”是集体土地制度最重要的特征。农民的承包经营权可以有效保障土地经营的灵活性，赋予农民较为稳定的土地权利，但在当前乡村生产力条件发生变革的条件下，集体所有权统筹功能的重要性进一步凸显，能够带来更多积极效应，更好地保障农民的利益，推动乡村的振兴与发展。依托集体土地的管理与统合功能，农村土地就能够突破细碎化分配的弱点，更好地与当前乡村的人口、生产力状况相适应。这尤其体现在，利用土地公有权的统合能力，可以有效提高土地整合程度以适应规模化与机械化经营的需求，协调在村农民与外出农民的利益，同时为公共基础设施与公共服务的供给提供空间基础。这既有利于农业生产效率的提高，推动农业发展的现代化与农民农业收入的增加，也有助于乡村社会更好地对接国家的公共服务资源，进一步改善乡村的生产生活条件，为乡村建设提供重要的基础。比如，探索“按户连片”耕种制，打破近年来集体土地的产权固化的趋势，通过强化集体所有权的方式，推动农户间协商交换土地经营权，有效解决了土地细碎化的问题，推动了土地经营效率的提高。再比如，江苏射阳探索出了“联耕联种”的模式，在农户自愿的前提下，由村集体统一组织，破除田间界址，将碎片化的土地集中起来，实现有组织的连片种植，并提供小农所需要的打药、收割等社会化服务。这些探索的核心都是在尊重农民承包经营权的基础上，强化集体土地制度的统筹能力，使小农生产能够更好地适应当前乡村的人口与生产力状况。

可以说，我国二元化的土地公有制结构恰恰有效对应了东西不同区域发展水平的差异，既契合了东部发达地区城镇化发展的需求，也与中西部地区乡村振兴的目标相契合。其内在的核心逻辑正在于，土地公有制始终强调按照生产力最优化原则对生产资料进行配置，同时公平分配生产资料产生的利益，这就使得土地能够摆脱财产权对生产资料的桎梏，具有更强的灵活性与适应性。与之相对，珠三角地区的土地制度实践既是我国特定历史时期土地管理的产物，也是区域独特工业化发展路径的产物，它在中国经济粗放发展的早期发挥过重要作用，但这一制度实践对土地财产权的高度强调既背离了土地公有制的基本原则，在城镇化高速发展的新背景下，其弊端也日益显现。

从这一角度看，珠三角地区的土地制度实践与其说形成了先进经验，不如说是需要消化的历史遗留问题。这也表明，当前土地制度改革不应当将财产化的土地制度作为改革方向，让各地学习珠三角地区的土地制度实践，而是要进一步完善与强化土地公有制。显然，完善与强化土地公有制并不是机械地强化国家对土地的控制，其核心是根据不同地区的社会需求与经济基础，建立灵活的体制与机制，更好地发挥土地公有制的统筹协调功能，从而持续提高土地的利用效率与土地利益分配的公平性，解决不同地区面对的不同问题。总体而言，东部沿海地区的土地制度实践需要立足土地公有制的基本规范，平稳消化早期的历史遗留问题，推进土地制度的规范化运作，同时为城镇化的高速发展提供重要基础，将土地利益更多地转换为城市发展与农民市民化的支撑力；中西部地区则应当立足农民保障与乡村发展，在保障农民土地基本权利的同时，使土地资源的配置更好地契合生产力条件的变革，服务于农业经济的发展与乡村公共服务的推进，为乡村振兴提供基础。 rApHHCDdAnbh3/aMkk/Ht0GwIvmGvHZ8eJtjNGBTbYQaX3iaBROsALQmLVFd3RUx