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妥善处置不良资产，事关深化国有企业改革，防范和化解金融风险，保证国民经济的平稳健康发展。1999年以来，经国务院批准，四家国有商业银行和国家开发银行先后剥离了1.4万亿元的不良贷款，由金融资产管理公司收购并处置。截至2002年第三季度末，已有近3000亿元债转股，有2800亿元采用其他手段处置，收回资产850亿元，其中现金520亿元。初步取得了不良资产处置的市场经验和阶段性成果。但是，作为不良资产处置基本政策之一的收购融资政策，在实践中逐渐暴露出某些缺陷，应当引起有关方面的重视，适时加以调整。不良贷款收购和融资政策的主要内容是：金融资产管理公司按账面价值收购银行不良贷款。收购资金来源包括发行金融债券和中央银行再贷款。金融资产管理公司发行的金融债券由剥离不良贷款的国有银行认购。金融债券和中央银行再贷款的年利率为2.25%，按季付息。处置不良贷款的最终损失由财政部提出解决方案，报国务院批准执行。不良贷款收购和融资政策在执行中存在以下问题：
（一）现金流压力引导资产处置追求短期目标。按照利率标准，金融资产管理公司每年需要计提和支付超过300亿元的金融债券和中央银行再贷款利息，而且支付额并不随着可处置资产总量的减少而减少。在利息和其他管理成本支出的现金流压力下，追求短期变现实际成为不良资产处置的主要目标。除债转股外，处置中更多地采用债务减免、诉讼破产、拍卖转让等相对简单而利于短期变现的手段，对处置周期较长、短期内现金流入较少的大规模资产重组，则明显关注不足。这种处置倾向不利于深化国有企业改革。
（二）不良贷款核算使国有银行资产质量和盈利失真。剥离不良贷款使国有银行的账面不良资产减少。但是，由于金融资产管理公司发行的金融债券担保不明确、无法转让和不能足额支付利息，从安全性、流动性和盈利性上，并没有使国有银行的资产质量得到根本改善。另外，由于在国有银行的资产负债表和损益表中，并不反映处置不良贷款形成的损失和损失准备（这些损失和损失准备反映在金融资产管理公司），而仅把从金融资产管理公司收到的债券利息记入利润，因而国有银行的盈利也是不真实的。这种由于政策性原因造成的银行资产质量和盈利水平的失真，对国有银行评级和股份制改造，影响十分不利。
（三）再贷款融资收购妨碍中央银行货币政策运用效果。中央银行再贷款是货币政策工具的主要构成部分，再贷款的发放与收回是实现货币供应量调节的主要手段之一。在不良贷款收购资金来源中，中央银行再贷款占有一定的比例。按照有关政策规定，处置不良资产回收的现金，扣除处置管理成本开支外，优先偿还金融债券利息，而后偿还中央银行再贷款。在金融债券利息不能足额支付的实际情况下，用于收购不良贷款的中央银行再贷款很难收回。这势必减弱中央银行运用再贷款实现货币政策目标的宏观调控效果，也会影响到中央银行的资产负债平衡。
（四）不良资产处置损失对长期财政预算平衡形成潜在压力。据初步估算，金融资产管理公司收购的不良贷款最终处置损失接近1万亿元。如果考虑到金融债券和中央银行再贷款的利息成本，总的损失额会更大。目前，在积极的财政政策下，中央财政每年的国债发行规模也只有几千亿元。如果不良贷款的处置损失集中清算，势必对未来若干年的财政预算平衡造成极大的压力。
（五）不良贷款按账面价值剥离和收购容易诱发道德风险。潜在的道德风险存在于剥离不良贷款的国有银行和收购不良贷款的金融资产管理公司两方面。一方面，由于按账面价值剥离不良贷款，对国有银行贷款损失的原因、损失的程度以及损失的责任，没有及时、严格地查清认定。随着时间的延宕和处置资产的所有权转移，清查的可能性会越来越小。这种示范效应与加强信贷管理的要求是完全相悖的。另一方面，由于不能对购入不良资产的实际损失作出估价，金融资产管理公司的处置效果也失去了客观的评价标准。不利于加强对金融资产管理公司的监管和考核。
（六）按账面价值剥离和收购不良贷款的政策，无法适用于除国有银行之外的其他金融机构，不利于资产处置市场的进一步发展。
为了解决上述问题，弥补制度缺陷，建议对不良贷款收购融资政策作如下调整：
（一）停止继续按账面价值剥离不良贷款，改为根据不良贷款的评估结果定价收购的方式。对于已按账面价值剥离的不良贷款，要对折现评估结果组织尽职调查，确定合理的收购价格，并相应完善不良资产处置效果的考核标准。
（二）不良资产的折现评估损失，原则上由剥离不良贷款的国有银行承担，并允许其以计提贷款特别准备金的形式分年消化。同时，通过调整税收政策，降低国有银行的经营成本；通过逐步实现利率市场化和增加非信贷金融服务，扩大国有银行的盈利空间；通过采取多种方式充实国有银行资本，包括财政补充注入资本金、发行作为附属资本的银行长期债券、出售部分银行业务或分支机构以换取新的投资等。
（三）停止以中央银行再贷款方式对不良贷款收购融资。不良贷款收购所需的全部资金通过发行金融债券解决。金融债券发行规模可根据不良贷款收购评估定价加债券利息贴水计算。贴水金融债券可以由国有银行或其他机构投资者认购。金融资产管理公司可以利用处置资产回收的现金，赎回未到期的金融债券。中央财政承诺将到期未兑付的金融债券转为国债。
（四）允许金融资产管理公司根据“议价收购、自愿交易、分账核算、自负盈亏”的原则，收购并处置其他金融机构的不良贷款。
（五）进一步协调对金融资产管理公司的外部监管。改进不良资产处置的考核评价体系，完善激励约束机制，引导金融资产管理公司密切与国有企业改革政策的配合，提高资产处置水平，强化资产重组能力。
（六）对重大的不良贷款损失应开展司法调查。金融监管部门应加强对不良贷款剥离、收购、处置的全过程监控。对因渎职、受贿等造成不良贷款损失的行为要追究行政和法律责任。对涉嫌逃废银行债权和内外勾结进行金融诈骗的犯罪行为，要抓住线索，一追到底，予以严惩。
2003年