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三、怎样正确把握行政公文的特点

概括地讲,行政公文具有以下几个方面的特点:

一是作者的专任性

行政公文以传递治理国家的策令为基本职能,具有高度的政策性和法定的权威性,由此决定了其制作和发布必须由指定的专人进行,具有明显的职述和专任特性。也就是说行政公文的作者必须是法定作者,即依法成立并能以自己的名义行使职能权利和担负一定义务的行政机关及其领导人。由于国家行政机关是根据《中华人民共和国宪法》等法律规定设立的,法律赋予其特定的职能及发布公文的权限,例如国务院是国家最高行政机关,有权根据《宪法》、法律和法令规定制定行政法规,发布命令(令)和决定;各人民团体和企事业单位都是由一定的领导机关根据法律、法令和行政法规的有关规定正式批准而建立的,因此,它们也可根据职权制定并发布所需要的公文。

应当强调的是,行政机关及其领导人以个人名义所发布的公文如命令(令)等,是其依法行使职权的一种表现,而不是以其私人身份制作和发布公文。例如“中华人民共和国主席令”“××省人民政府省长令”等,都是以其法定作者的身份行使职权,因此是合法的和有效的。法定作者之外的其他任何组织和个人都不得擅自制发行政公文,这是受国家法律和有关的组织纪律加以保护的。根据我国《刑法》第二百八十条的规定,对于伪造、变造、买卖或者盗、抢夺、毁灭国家机关公文的人,要依法治罪,其处罚的幅度为三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利;情节严重的,处三年以上十年以下有期徒刑。

行政公文作者的专任性是政治斗争的需要。只要有公文存在,这种专任性就是不可改变的。正因如此,保证了行政公文准确地履行传递策令、表达意志的职能。公文作者的专任性,包括两种形式:一是职述,即由担负某种职务的人去撰写与其职务相称的公文;一是代拟,即指一级领导机关或领导者个人授权他人代拟公文。这是其他任何文体的撰拟都不具备的。

二是受体的特定性

行政公文的受体(即行文的对象)也是特定的,具有显在性和明确的指向性。从起草开始就明确了阅者是谁,这种特定性也是其他文体所不具备的。行政公文写作时一般要具体写明“主送机关”“抄送机关”或在附注中标明阅读对象。诸如上行文的受体是上级机关,下行文的受体是隶属的下级机关;平行文的受体是同一组织系统的同级机关单位或不相隶属的机关单位。行政公文写作这种受体的定向性是由公文的工具性功能所决定的。正因为如此,在写作时就要考虑到不同的受体对象,选择不同的公文文种,运用不同的表达方式,考虑不同的语气措词。行政公文这种受体的特定性,避免了公文传递的主观随意性和非程序性,确保其有条不紊地运转并切实发挥效用。

三是功能的权威性

行政机关制作和发布公文,是行政机关行使法定职权的重要方式和途径,它以传递治理国家的策令为基本职能,担负着其他任何文体都不能担负而且不允许担负的特殊使命。策令性是行政公文具有代表性的使命,这种独特的使用功能使之具有法定的权威性和效力。行政公文是推动行政管理活动协调运转的工具,是推动国家、集体公共事务的中介,代表国家的权力和意志,传达制发机关的决策和意图。形成公文的机关及其负责人,是国家各级行政机关的代表,其职权是通过法定程序和手续赋予的,一经制发,即具有法定的权威性和效力,对受文单位在法定的时间和空间范围内产生强制作用,具有行政约束力,有关的组织和个人必须认真遵循、执行和参照处理,任何组织和个人都不得违反,否则就意味着失职甚至渎职,就要受到批评、制止,情节严重者还要受到查处,这是受国家法律和有关的组织纪律加以保证的。

行政公文功能的权威性要受诸多因素的影响和制约,主要有制发机关的职权、公文生效和执行的时间以及公文的内容和形式,等等,正因为如此,使得行政公文在不同的范围内发挥相应的管理效用。

四是程式的严密性

程式性是指行政公文所具有的特定格式、写作层次与转述来文的方式。特定格式即指具有特定的拟制格式,这种格式是由国家明文规定的,主要见之于《党政机关公文处理工作条例》(2012年4月16日由中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发)以及《党政机关公文格式》(GB∕T9704—2012,2012年6月29日国家质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会联合发布)。制发行政公文必须严格依照规定的格式进行,任何机关和单位都不能违反国家的统一规定而自行其是,以确保公文的正确性、完整性和有效性;写作层次,主要是指行政公文在篇章结构上的一系列技术性要求,如标题摘由、篇前撮要、段头显旨、分项标号、分层列段等;转述来文的方式,是指在转述行政公文时,要加“文件头”,形成复体行文的形式,将被转述的文件列为“运载”出来。明确规定下级转述上级的来文称作“转发”,上级转述下级的来文称作“批转”,平级机关之间相互转述来文也称“转发”。

严密程式是其他文字形式都不具有的特性,它体现政治集团的权限和从属关系。一般文章和文学作品的写作讲究“大体则有,定体则无”“文无定体”。一部作品,究竟需要采用何种结构形式加以体现,决无固定限制,可谓多姿多彩,不一其态。而行政公文则不同,它讲究的是“文有定体”。其在行款规格、内容项目的排列乃至用纸幅面规格以及印制装订等方面均有固定的格式规定。这是使行政公文办理和处理趋于准确、迅速、及时、有效的需要,也是行政公文的规范化、科学化建设所必需;否则,势必造成混乱状态,直接影响公文的质量和办文的效率。

五是处理的程序性

行政公文的处理(包括拟制、办理、管理等诸多环节)是一项前后关联、衔接有序的系统流程,它有利于维护党政公文的权威性和严肃性,促进党政公文处理工作的规范化、制度化和科学化。无论是发文办理还是收文办理都要依循规定程序进行,其中公文拟制必须经过起草、审核、签发等程序;收文办理必须经过签收、登记、初审、承办、传阅、催办、答复等程序;发文办理必须经过复核、登记、印制、核发等程序。几个机关联合行文必须履行完备的会签程序;重要的规范性文件需要报请上级机关审批或由主管部门批准。任何机关或个人都不得违反上述特定程序擅自处理公文,这也是党政公文区别于其他文体的重要特征。 qLxbrX+7PTW1oQn31IdLkITnfelVRbZpS6NCnwt82XXw5CoDyG+GZVal31wd7s07



四、怎样正确把握行政公文的作用

行政公文是各级国家行政机关进行公务活动的重要工具。这里所说的“公务”,分为政务和事务两大方面。用公文办理公务,即以文字的形式实施管理。行政公文及其运行全过程本身就是公务活动的重要组成部分,它是为了适应行政管理工作的需要而制作和使用的,具有最为直接的应用性。概括地讲,行政公文具有如下几个方面的作用:

一是规范约束作用

行政管理的过程,归根结底是一个使人社会化的过程,这就要求社会在不同时期不同方面不断出现约束人们行为的规范。在现代社会中,不论是治理国家还是管理社会往往是借助于行政公文来约束和规范人们的行为。国家各种法律、法令和行政法规都是以公文的形式制定和发布的,法规文件一经制定和发布生效,就具有维护社会生活的正常秩序,规范各项工作各种活动的作用,国家以强制力保证它的权威,任何单位和个人都不得违反;还有一些行政公文如命令(令)、决定、通告、意见、通知等,它们虽然不具备行政法规的地位,但在一定范围内同样具有规范和约束作用。

二是领导指导作用

这是行政公文作用的最集中体现。各级国家行政机关都在特定范围内担负着组织、指挥和管理的职责,实施这些职责的基本工具就是公文。国家行政机关要经常通过制定和发布行政公文的形式来实施各项方针、政策、决定,对下级机关的工作进行领导和指导;各级行政机关和企事业单位也要经常运用行政公文来贯彻上级指示、作出工作安排和部署。这些公文一经制发,下级机关必须执行。一般情况下,行政公文的领导作用主要体现在对下级机关工作的规范性方面,指导作用则主要体现为对下级机关工作的原则性要求方面。

三是知照联系作用

各级行政机关的工作活动不可能是彼此孤立的,各部门之间要经常发生比较多的联系,进行频繁的公务信息交流。公文是各级行政机关之间进行公务联系和交流的桥梁和纽带,是推动公务活动协调运转的工具。上级机关要通过公文对下级机关布置工作、发布指示、交代任务;下级机关通过公文向上级机关汇报工作、反映情况、提出建议,或者请求上级机关给予指示和批准;平级机关不和不相隶属机关之间需要通过公文知照情况、沟通信息,联系和商洽工作。总之,行政公文使各级行政机关联系起来,形成了一个有机的协调运转的网络系统,并由此推动公务活动的深入开展。正是由于有了公文作为信息流通的渠道,各级行政机关之间才有可能做到耳聪目明,不致闭目塞听。

四是宣传教育作用

执政党进行政务管理,总是要通过严密的组织系统,将自己的意图和政治主张以下发公文的方式,传达贯彻到各级机关和单位。这样,公文就成为十分重要的宣传教育载体,不仅是工作的重要依据,也是宣传教育的很好教材。有不少行政公文专门着眼于对下级机关和广大干部群众进行宣传教育;还有许多行政公文在传达贯彻党的方针政策和布置工作时,一般都要阐明指导思想和原则,讲明道理和做法,提出希望和要求。这些既是推动政务管理工作的强有力工具,也是提高认识、统一思想,对广大干部群众进行宣传教育的武器。党和国家的各级机关制发的多数文件,既阐明了方针政策,又说明了道理和办法,不仅对下级机关起着指导工作的作用,而且对广大干部群众起着很重要的宣传和教育作用。

五是凭证依据作用

行政公文作为行政机关进行公务活动的工具和文字记录,在传达意图、联系公务的同时,也都具有凭证和依据作用。因为每份公文都反映了其制发机关的意图,收文机关依此作为贯彻执行或处理工作的依据。下级机关上报的公文,是上级机关决策的依据;上级机关下发的公文,是下级机关开展工作的依据;机关制发的用于内部运转的公文,则是履行行政职能、开展工作的真实记录和凭证;此外,不少行政公文在发挥了现行效用转化为档案之后,仍可作为历史的凭证和依据,具有极其重要的记载、凭证和查考作用要的现实意义。 eaQuwU3g3rl3yU/s2rlPImdTLonQMyRqpNMLK0pF5x3xManU9jny/iQeqVoVOzkD

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