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明确了写作目的，收集了一些素材，确立了行文的主旨以及基本内容之后，公文的制发工作就转入了文稿的起草阶段，也称拟稿阶段或撰稿阶段。公文的起草，是作者根据写作构思，按一定的结构形式，运用书面语言把所要写的内容反映出来，固定下来，使之物态化（成为书面材料）的行为方式和行为过程。一般从形式到内容都还比较粗糙，它是供讨论、修改和审批使用的。起草的时候，起草者必须首先明确文稿起草的基本要求，只有这样，才可能写出好的文稿。
起草，是整个文书制发过程的重要环节。不经起草，作者所要反映的内容还只存在于头脑中或口头上，决不会成为公文。可以说，起草是公文由主观意识走向文字存在的桥梁。同时，即使经过了起草，也还有好与不好之分；如果写得不好，内容也不能充分、准确地表达出来。可见，文稿起草是公文制发工作的一个必不可少的、至关重要的环节。此外，公文质量的高低，直接体现出发文机关的思想水平、政策水平、领导能力和工作效率的高低，所以公文起草对于整个机关工作来说也是十分重要的。
根据《党政机关公文处理工作条例》第十九条规定，起草公文应当做到这样七个方面：
（一）符合国家法律法规和党的路线方针政策，完整准确体现发文机关意图，并同现行有关公文相衔接。
（二）一切从实际出发，分析问题实事求是，所提政策措施和办法切实可行。
（三）内容简洁，主题突出，观点鲜明，结构严谨，表述准确，文字精练。
（四）文种正确，格式规范。
（五）深入调查研究，充分进行论证，广泛听取意见。
（六）公文涉及其他地区或者部门职权范围内的事项，起草单位必须征求相关地区或者部门意见，力求达成一致。
（七）机关负责人应当主持、指导重要公文起草工作。
根据上述规定，同时结合党的机关公文写作的实际情况，党的机关公文的起草要求具体表现为：
公文是直接用观点指导行动的，因此，观点必须明确，否则，收文者将不知道该做什么，应如何去做。
观点，就是对公文涉及的事项或问题所提出的见解、主张或所持的态度。观点明确，有以下四层含义：
（1）符合有关规定。公文是推动公务活动开展的重要工具，因此，公文中所涉及的内容一定要符合党的方针政策和有关规定，不得与之相违背。只有这样，才能确保公文的法定性、权威性和有效性。
（2）符合领导意图。正确的领导意图，是党的方针政策等在公文所涉及实际问题上的具体化。它既反映、体现着党的方针政策，又不是党的方针政策；它是机关领导成员集体根据党的方针、政策等解决实际问题时形成的具体意见、主张、办法。公文是机关领导成员集体意图或意志的体现，当然必须符合这个集体的意图、意志。
（3）有具体的意见措施。公文是为办理实际公务而制发的，必须讲求实用性，即必须拿出具体的意见，提出具体措施；否则，就会成为“一张空文”，毫无价值。
（4）文字表达准确、鲜明。公文的观点是什么，不是什么；赞成或反对什么，肯定或否定什么，都要用语言文字清清楚楚地、分寸得当地表达出来，绝不能含糊不清、抽象笼统。
与其他文章相比，写进公文中的材料应该更为精严、得当。具体地说，公文对材料的要求是真实确凿、清楚简约、充分有力。
（1）真实确凿。真实确凿，就是指摄入公文中的材料必须与客观事实的本来面目相符，而且是完全相符，不得有一丝一毫的变形走样。公文的材料也要经过选择、提炼、加工，在这个过程中，本来就容易掺入人的主观因素，加之公文又有直接功利性，材料中掺入人的主观因素的机会就更多、可能性更大。正因为如此，对公文材料真实性的要求也就更高、更严。
（2）清楚简约。这是表达方面的问题。包括两个方面，一是公文内容所涉及的人、地、事、因、果要交代得一清二楚；二是对人、地、事、因、果的交代要概括、简明，不能失之繁冗。
（3）充分有力。材料充分有力，有两层含义：一是材料要与观点保持一致，能够确实支持观点，说明观点；二是材料要典型，能够充分地适应并满足观点的需要，有力地说明观点。
所谓条理清楚，就是指要做到言之有理，言之有序，主要表现在三个方面：
（1）观点与材料有机结合。是指起草公文时，要善于运用具体的材料说明具体的观点，而不是任意堆积材料、罗列材料或随意举例，把材料和观点硬行拼凑在一起。观点来自材料，材料证实观点，这就是观点和材料之间的内在逻辑联系。公文写作一定要遵循并显示这种规律性。
（2）前后关系清楚。即公文的上下文之间要紧密联系，而不能相互脱节。要做到这一点，必须善于发现并揭示公文上下文内容之间的内在因果关系。这种因果关系主要有两种表现方式：
一是因由式。因由式就是揭示事项提起的原因或根据，回答为什么要这样做。篇幅较长的公文，往往要用相当多的文字说明因由；篇幅较短的公文，也要一语点明因由，以增强说服力。
二是溯源式。溯源式就是解释事件结局或工作成就取得的原因，回答为什么会这样。具体表达方式有两种，一种是直接点明要追根求源，然后加以具体阐述；一种是不直接点明，而实际上却是追根求源，例如，一些报告中对经验教训的叙写，就是试图回答事情成败的原因。
（3）结构布局得当。结构布局得当，是公文条理清楚的一个重要条件。结构布局的方式是多种多样的，往往因内容和文种而异，安排时要善于具体对待，不可强求一律，形成僵死的模式。
角度就是位置，就是视点。在起草中，它常常表现为审视和对待事情或问题的立场、方式、态度，表现为行文的语气等。
各种公文，甚至每份公文，由于内容、意图、作用、对象以及行文方向的不同，在写作时都有各自的特定角度。角度往往具体体现在行文上，显示在语言的语词、语气和文字的繁简等方面。
（1）语词。党的机关公文的常用语词，是公文角度的具体体现。如带有强制性的指挥性公文，多用“必须”，显示出不容置疑、坚决肯定的指挥意味；规范性公文，虽有强制性，但其强制程度较小，因而常用“应该”等明理性的语词。
（2）语气。发布指示、决定等公文，表现出很强的指示性语气；发布涉及日常工作和日常生活方面的规定，则常有“上述规定，希望大家自觉遵守”之类的语句，语气相对平和。
（3）繁简。同样的内容，角度不同，文字的繁简往往也有所不同。例如，下级机关向上级机关所写的报告，涉及方针、政策性的问题，当然要求说理，但只能一提而过，不可多讲；上级机关对下级机关所做的批示或批复，则不能过多地列摆情况。如果罗列了一大堆现象，没说什么道理、意见、指示，或者说得很少，很笼统，也不尽得当。
与一般文章的起草一样，公文起草也有一些可以遵循的基本程序和基本方法。运用这些基本方法指导公文写作实践，在实践中获得感性经验，加深对理性认识的理解，如此循环往复，就能够较快地学会起草公文。
下面，拟从起草程序和起草方法相结合的角度，对公文起草的一些基本方法加以阐述。
1.领会意图
内容一经确定，公文的制发工作即转入起草阶段。这时，机关领导者根据实际需要和可能，确定文稿起草者，交代写作任务。这是公文起草的第一个程序，即起始程序。
起草者可以是专职文秘工作人员，如秘书等，也可以是机关首长，或领导成员中具体负责机关某一方面工作、事务的成员。凡属重要公文，机关领导者应亲自动手起草。无论起草者是什么样的人，都有一个认真领会制发意图的问题。任何公文，都有一定的制发意图；而一定的制发意图决定着公文的主旨、目的、要求，以及文种、结构、写法等。由于制发意图来自机关领导成员集体，而不是来自某一个人，所以起草者无论是文秘人员，还是领导成员集体中的某一个人，都要首先认真领会公文的制发意图。
领会制发意图，要全面、深刻、准确，要悟出其精神实质，把握重点或关键。做到这一点，起草时便方向明确，就会少走或不走弯路，能够确保文稿的质量。对于领导者来说，交代起草任务时，要尽可能地把制发意图交代得具体、清楚、全面一些。这个环节，是起草一篇文稿的前提，不可忽视。
2.精心构思
这是公文起草的第二个程序，也是起草的中心环节。
构思，简单地说就是酝酿思考；具体地说，则是根据主旨表达的需要去组织材料，安排结构，并在头脑中形成公文基本格局的一系列思维活动过程。这个过程，是起草者的思想逐步展开并深刻化、具体化的过程，是思路逐步理清并条理化、明朗化的过程；也是文稿的文理逐步清晰，层次逐步分明的过程，是结构布局逐步形成并最后确定的过程。如果说起草是公文由主观意识走向文字存在的桥梁，那么构思则是公文由主观意识走向文字传达的桥梁。可以说，如果没有构思这个环节，文字传达几乎是不可能的；即使匆匆落笔，也绝不会起草出好的文稿。所以，起草公文文稿，一定要在构思上下大功夫，下苦功夫。在这个环节上下功夫越多、越深，构思就越成熟。落笔起草时，如果文字表达能力较强，就会下笔如有神，一挥而就。
在构思过程中，都思索或考虑些什么呢？这就是构思的内容问题。构思的内容，主要有确立主旨，选择、组织材料，定下结构框架等几个方面。这些内容在前面已经讲过，这里不再重复。下面着重阐述一下构思的方法。
由于构思是一种复杂的思维活动过程，所以究竟怎么构思，往往因人、因文而异，很难有一定之规。这里，只能讲一些可供遵循的基本方式、方法。
首先，运用归纳法或演绎法等逻辑方法，对材料进行分析、综合，挖掘出材料的思想含义，即本质，进而从诸多思想含义中找出起主导作用或占主导地位的中心含义，即主旨。
试图确立主旨的时候，要重视初念，即第一个想法。初念闪现出来之后，要赶快把它捕捉住。方法是先用一个逻辑学上的判断把它表述出来，再马上用文字把这个表述的句子记录下来。记录下来之后，再反思材料，根据材料的诸方面的思想含义，进行反复推敲，必要时，还要与领导共同研究一下，看记录下来的初念是不是材料的中心含义。如果是材料的中心含义，还要看它是否切合文书的制发意图，看表述得是否准确到位。是材料的中心含义，又切合制发意图，并且表述得准确到位，这种初念，往往就是公文的主旨。
如果初念是材料的中心含义，但不够切合制发意图，或表述得不够准确，则要进行修正，直至切合准确为止。如果初念根本就不是材料的中心含义，其他问题就不必顾及，应该变换个新角度，重新确立主旨。
其次，主旨确立之后，接着便应根据主旨的需要，想一想，从哪几个方面去说明它；想好以后，最好用拟提纲的方式把它固定下来（必要时，要对提纲做适当修改）。完成了这一步，文稿的结构框架就形成了。之后还要考虑每个部分由几个自然段构成，并确立段旨。自然段的划分和确立，在构思阶段很难精确，所以宜粗不宜细，有个基本设计就可以了。接下来则是根据主旨和段旨的需要，按照结构布局的次序，顺次安排材料。当初是材料规定主旨，现在则是主旨选择、规定材料。材料配置要恰当，而所谓恰当，就是要能够说明主旨。安排材料，忌主观随意性，不要任意罗列材料，更不得以材料丰富自炫，大量堆积材料。最后，再反观以上各个方面，大致地通盘考虑一下如何开头，如何结尾，如何过渡，如何照应，等等。这一步，一般只宜做出大致构想，不必过于精细。作为有效的辅助手段，往往需要列出书面提纲，把上述几个方面记录下来，即把构思结果固定下来，勾画出文稿的蓝图。
这就是构思的基本过程和方法。之所以说是“基本的”，是因为严格地说，构思贯穿公文文稿起草过程的始终。即使落笔为文，甚至到了修改阶段，构思活动还在进行。肯定先前构思结果的正确，予以维持，或发现先前构思结果的失当，予以修正，直到修改完毕，拍板定稿，构思才告结束。
3.认真草拟
草拟就是以文字为符号，把公文的内容传达出来，记录下来，使内容由看不见的主观意识物化为看得见的书面存在的行为方式和过程。文稿草拟，也是多种多样的，但无论什么人，用何种方法，都应该认真做到以下几点：
（1）遵循提纲又不拘守提纲。提纲毕竟只是文稿的“蓝图”，并非就是文稿。起草时，应该大致遵循它所列出的纲目，遇有失当之处，宜做适当变动，或调整，或补充，千万不要过于拘泥，被它束缚住手脚。这里，“变”是常格，有必然性，不足为怪。
（2）表述要力求准确无误。这里是从认识上说的。准确无误，以正确为前提，所以它有两重含义：一是能如实地反映内容的本来面目（状貌、性质），达到正确；二是在正确的基础上，能够反映出内容的程度（“度”）。现在常说的“基本上”是个不确指的语词，公文中一般不能随意使用。
（3）语言要准确。准确，是公文对语言的第一位的要求，公文的语言固然应该平实、简练、庄重，但首先必须做到准确；只有语言准确，才能真正达到表述上的准确无误。由于公文内容的实用性的规定，只要不是有意舞文弄墨或表达能力低下，用语只要做到准确，就会显得平实、简练、庄重。
（4）要一气呵成。一气呵成或一挥而就，是比较难的，但要努力做到。起草是一种复杂的精神劳动或思维活动，一篇文章或一份文稿若不一气呵成，往往会使思维中断，文势受阻，再接着写，又要酝酿一番，比较费神。所以起草文稿，最好是一气为之，气未尽而文已成。篇幅较长的文稿，当然难于一气呵成，不过也要尽可能地集中精力，力争在短时间内草就。鲁迅先生说过“不要十步九回头”，即边写边改，边停边改，改后撕掉，撕了又改，如此反反复复，既打乱了预想的安排架构，又会引起思维上的混乱，还会激发情绪上的烦躁，因此，公文起草讲究一气呵成是很有道理的。