购买
下载掌阅APP,畅读海量书库
立即打开
畅读海量书库
扫码下载掌阅APP

十八、怎样正确把握易混用文种之间的区别

在党政公文诸多文种中,有些文种性质极其相近但职能各异。准确理解和把握它们之间的联系和区别,是写好公文的关键所在,也是充分发挥党政公文效用的重要环节。

(一)命令令

在公文文种发展过程中,命令与令在使用上经历了一个由分到合的演变。在1981年2月国务院办公厅发布的《国家行政机关公文处理暂行办法》中将其规定为两个文种,到1987年2月18日公布的《国家行政机关公文处理办法》中将其合并,以后一直作为一个文种的两种名称使用。具体选用的方法是:如果公文标题是由发文机关加文种构成,或者文种之前有一密不可分的用法限定词如嘉奖、特赦、通缉等,就用“令”,例如《中华人民共和国国务院令》以及《国务院对胜利粉碎劫机事件的民航杨继海机组的嘉奖令》《××市公安局通缉令》;除此以外,尤其是当公文标题在文种前有独立完整的事由和助词“的”时,应当用“命令”,例如《国务院关于在西藏自治区拉萨市实行戒严的命令》《国务院关于在我国统一实行法定计量单位的命令》。

(二)决定决议

决定和决议虽然同属议决类下行文,但却是两种不同文种。主要表现为:(1)决议的内容多是关系全局性、原则性的重大问题、重大事件,而决定的使用则相对灵活、具体一些。(2)决议形成的过程和程序要比决定严格。决议必须经过有关会议讨论通过,而决定不一定经过会议表决程序。(3)决议和决定同属于指令性公文,都要求下级机关认真贯彻执行,但决定的指令性更强,而决议所要求达到的效果,却各式各样。有的决议具有较强的指令性;有的决议则偏重于号召,具有较强的理论性、论证性;还有的决议只作认定性、认可性的结论。

(三)议案提案

“议案”与“提案”不同。主要表现为两点:一是适用主体范围不同。议案用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提出,而提案则用于各级政协会议和企业职工代表大会。二是内容效力不同。议案在提请大会审议通过后,具有较强的约束力和法律效力,而提案则相对弱些。

(四)意见决定

从行文方向上看,决定仅用于下行文,而意见既可以下行,也可以上行或平行;从内容效用上看,决定具有较强的制约性、指挥性,而意见具有突出的指导性,比较注重原则性和灵活性的结合、规定性和变通性的结合,以便为下级机关办文留有更多的创造余地。

(五)通知意见

通知是上级机关要求下级机关办理和周知或执行有关事项或批转、转发文件时使用的公文,属于下行文;而意见是对重要问题提出见解和处理办法,既可以下行,也可以上行或平行。还有,通知的内容具有较强的指导性和执行效力,而意见则主要是就某项工作如何开展或解决提出建议和思路,具有较强的灵活性,重在提出方案和措施以供参考和选择。从执行程度上看,通知一经下发,要求有关单位必须贯彻执行,而意见如对贯彻执行有明确要求时,应遵照执行,如无明确要求时则可参照执行。

(六)通报通知

(1)适用范围不同。通知适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项,批转、转发公文。通报适用于表彰先进,批评错误,传达重要精神或者情况。(2)行文目的不同。发布通知的目的是使受文单位了解发文单位要求做什么和怎么做,从而行动起来;而发通报的目的则在于使受文单位了解某一重要情况或典型事件,从而受到教育、启发。(3)内容构成层次不同。通知一般由受文单位做什么和怎么做两大层次构成,要直陈直述,不用举例和论证;而通报则不同,它一般由情况和事例构成,要求对情况和事例作简明扼要的分析,并对分析的结果加以议论。

(七)报告请示

报告属于陈述性公文,请示则属于请求性公文;上级机关对报告不一定做出批复,而对请示则必须做出明确的批答回复;报告在事前、事中和事后皆可行文,而请示只能在事前行文;报告可以一文一事,也可一文数事,而请示只能“一文一事”。

(八)请示上行意见

请示与上行意见相比,在行文方向与目的上比较接近,都是要求上级对自己所提的事项或问题给予批准、指示或予以认可。但其所提的事项与内容不尽相同。请示的内容较多涉及的是诸如机构设置、人员编制、资产购置、财政支出等实质性事项,而意见则往往涉及的是有关政策性的问题,提出见解和处理办法,请上级机关定夺。

(九)纪要决议

纪要和决议都是反映会议结果的公文文种,但在使用上有所区别。突出表现为在内容的重要程度上,纪要的内容可大可小、可轻可重,既可以是党和国家的大事,也可以是具体的日常工作,而决议的内容通常是一个单位或部门甚至是党和国家的重大问题或重大事件;其次,纪要是对会议议定事项和主要精神的概括和反映,起草后经过主管领导签发即可作为正式文件发布,而决议必须经过会议表决程序才可发布。此外,纪要所涉及的内容事项也往往较多,而决议则相对集中单一。

(十)函平行意见

函不同于平行意见。意见有时也应用于不相隶属的机关之间,但与函有所区别。对涉及的某一主要问题所提出的见解和处理办法,如属供对方参考而不需要回复时,应用“意见”;如需对方回复时,则要用“函”。

(十一)便函函

函,即公函,属于法定公文文种之一,它所使用的是公文的标准行文格式。便函与函虽只有一字之别,但它不是公文文种,而是与“文件格式”相区别的一种文件形式。公函与便函的另一重要区别是公函只能写给某一个组织,而不能主送给个人,而便函却不存在这样的问题,它既可以写给某一个组织,也可以写给某一组织的负责人或某一个人。

(十二)函请示

函也不同于请示。由于函具有向有关主管部门请求批准的功能,在行文目的和内容上与请示具有一定的相似性,因此常常容易被人们错用或混用。实际上,它们在行文的隶属关系上有着严格的界限。那就是请示适用于具有隶属关系的上下级机关之间;而申请函则适用于平级机关或不相隶属的机关之间。

(十三)公布令发布性通知

公布令与发布性通知的区别主要有两个方面:

一是用法上的区别。公布令是用来公布法律、行政法规和规章的命令,有使用权限的是国家主席、国务院及其工作部门和各级人民政府。例如,公布各种法律的“国家主席令”、公布《行政机关公务员处分条例》的“国务院令”、公布《普通高等学校学生管理规定》的国家教育部令等。

发布性通知是转文性通知的一种,是发文机关把本机关制发的不能独立行文的规范性文件下转时使用的通知,这种通知没有使用主体的限制。

在实际工作中,除《宪法》及《立法法》规定可制定规章并签署命令予以公布的各级政府及国务院工作部门外,那些无命令使用权力的地方政府工作部门在工作中也需要发布一些规范性公文,如规则、制度、实施细则等,而这类文种是不能独立行文的,必须使用“发布性通知”予以公布。

概括地说,公布令在发布资格与所公布的文种上都有严格限制,且发布范围广;如果不能满足其中任一条件,就不能使用公布令,而只能使用发布性通知。

二是写法上的区别。公布令与发布性通知在写法上的相同之处,就是都必须写明被公布或发布文件的完整标题和执行要求。两者的不同之处主要有两点:

(1)根据《立法法》的规定,公布令必须标有批准会议名称以至时间,而发布性通知的写作就没有这样严格的要求。

(2)公布令必须明确标明被公布文件的生效日期,发布性通知有类似要求,印发性通知则只有“请认真贯彻执行”之类的宽泛要求。

(十四)嘉奖令表彰性决定表扬性通报

按照新《条例》的规定,命令适用于“嘉奖有关单位和人员”,决定适用于“奖惩有关单位和人员”,通报适用于“表彰先进”。可见,这三个文种在使用功能上具有一定的近似之处。

根据长期的使用习惯,人们往往是从以下几方面区别选用的:

一是发布机关的层次级别。在这三个文种中,唯有命令具有发布权限的规定,而嘉奖令又往往由级别较高的机关予以发布;表彰性决定虽无明确的使用权限,但发文机关一般层次较高且常是被表彰对象的非直接上级机关;表扬性通报的发文机关不受限制,但多是被表彰对象的直接上级机关。

二是被嘉奖对象先进事迹的类型及影响范围。若是在完成“急难险重”任务中事迹突出、影响范围广泛,则适于用嘉奖令;若是在长期艰苦的工作中表现突出、成绩卓著则适于用表彰性决定,表扬性通报适用的规格低于前两者,但适用范围可大可小。

三是表彰奖励的规格。嘉奖令和表彰性决定的规格要高于表扬性通报。尤其是嘉奖令,通常都要授予被嘉奖对象荣誉称号。而表扬性通报多侧重于介绍被嘉奖对象的先进事迹,进行恰切的评价并给以适当的表扬奖励,但其规格要低于嘉奖令和表彰性决定,多是“通报表扬”。不过表扬性通报进行表扬奖励的及时性往往胜于嘉奖令和表彰性决定。

总之,从嘉奖令、表彰性决定到表扬性通报,表彰奖励的规格是逐步降低的,而其中的表扬性通报,无论是适用主体还是适用范围都是最广的。

(十五)指挥性决定指示性通知下行意见

根据新《条例》规定,决定“适用于对重要事项作出决策和部署”,通知适用于“发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项”,意见“适用于对重要问题提出见解和处理办法”。因为决定与通知、意见都具有向下级机关布置安排工作,提出工作的原则、要求和做法的共性,所以下行文时经常出现三个文种混淆的问题,因此必须认真加以区分。

首先,看指挥性决定。在决定中,容易与另两者混淆的是指挥性决定。指挥性决定往往是发文机关就带有全局性的某一方面工作或某一类问题(往往是一项新工作或者新举措)作出重大安排而形成的明确而又原则的决定。它通常要统一思想认识,提出工作任务,确定工作方针,阐述基本原则,甚或提出工作的方案、步骤、措施和要求。立足全局、事由重大、内容相对比较原则、篇幅一般较长是指挥性决定的特点。

其次,看指示性通知。在通知中,易与另两者混淆的是指示性通知。指示性通知是上级机关向下级机关布置带有普遍性的工作、作出相应指示时使用的通知。其所布置的工作或者是对一项已开展的常规工作进行补充完善,或者是对此前通过指挥性决定提出的具有方向性、原则性的新工作或新举措作出具有可操作性的具体安排。事由可大可小、内容可重可轻,要求明确具体,便于下级执行,是指示性通知的特点。

最后,看下行意见。“意见”的行文方向灵活,可以上行、下行和平行。而以独立文件形式直发的下行意见如《国务院关于建立健全普通本科高校高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》,与指挥性决定、指示性通知最为相似,都可以向下级机关直接布置工作。

三者的不同之处在于,指挥性决定和指示性通知都是把上级机关确定成型的原则想法或具体做法交代给下级机关,要求其贯彻执行;而下行意见通常是针对没有先例和经验的新情况或新问题提出见解、方案与处理办法,它具有方向性和指导性,是告诉下级机关工作的原则和方向,一般没有十分明确的具体要求,下级机关可结合实际情况相对灵活地贯彻执行。

(十六)公告通告

公告与通告是颇具相似性的两个文种。从内容上说,两者都是起告知作用的知照性公文;从形式上说,两者都是公开发布的周知性公文。正因如此,所以两个文种常被混用,多数情况是把通告的内容冠以公告的文种。为避免发生类似错误,有必要对它们加以区别。公告与通告的使用区别主要表现在五个方面:

一是制发机关。公告的制发机关都是层次级别较高的,尤其是最高层的国家机关及其职能部门;通告的制发机关则没有严格的层级限制,经常使用通告的是各级政府的职能部门。

二是发布事项。公告所发布的事项是国内外人士普遍关注、有必要让海外人士了解的重大事项和法定事项;通告所发布的事项则属于有关职能部门对负有责任进行管理的社会某一方面工作作出规定和安排的一般业务事项。

三是发布范围。公告所宣布的事项既然是让国内外人士了解的,就必须面向国内外发布;通告只是公布对社会某一方面工作的规定和安排,以利于相关人士的了解与遵守,所以其发布仅限于国内与此相关的一定范围。

四是发布方式。公告与通告虽都是公开发布、一体周知的公文文种,但在发布途径与方式上也有不同。公告是采用报纸、广播、电视等方便快捷、波及面广的媒体来发布;通告也可使用这些媒体,但还可以利用发布范围相对较小、更易于引起相关范围人士注意的公开张贴、悬挂、下发等形式。

五是发布目的。公告固然也有要求遵守的,但一般来说,公告以发布事项、传达信息,让人“知”为直接目的;通告虽有单纯知照性的,但多是公布事项让人遵守的,即主要目的在于要求阅文者“知且行”。

(十七)公告公布令

公告与公布令都属于公布周知性重要内容或事项的知照性公文,但使用上又区别很大。

一是发布内容不同。新《条例》明确规定:“公告”适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。公布令主要用来公布行政法规和规章。

二是行文方向不同。公告没有同定的行文方向,是一种发散性的泛行文;公布令则是发布机关在所属范围内向下发布的下行文。

三是发布效力不同。公告意在发布事项、传达信息,众所周知即达目的,没有强制成分;公布令则不然,既让人知晓,又要求人必须遵照执行,带有极强的强制性。

四是发布方式不同。公告是采用报纸、广播、电视等方便快捷、波及面广的媒体来发布;公布令则采用特定公文文件格式发布。

(十八)通告通知

通告与通知看起来颇有相似之处,都可以用来传达或者宣布要求阅文者周知或者遵守、执行的事项。但要注意新《条例》关于两者用法的规定,通告“适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项”;通知适用于“发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项”。就是说,发文机关若要让阅文者了解应当周知或者遵守、执行的事项,选择文种必须看对象,向系统内的下级机关传达用“通知”,向辖区内的社会公众宣布应当用“通告”。

(十九)传达性通报批评性通报

传达问题(事故)的情况通报与批评性通报颇易混淆:两者都需要程度不同地介绍问题或者事故的情况、论述其危害的严重性、提到处理决定、并就此对全局工作提出统一的要求,但是,这两种通报的用法与写法都有区别。概括起来,主要有以下三方面:

一是两者对事故或者错误事实的介绍详略不同。

批评性通报针对文中个案的事实作出处理决定,所以事实的介绍通常较为具体;而问题(事故)情况的传达性通报是以此事实为切入点、为由头,引导人们重视某一带有共性的现象,所以对事实的介绍就较为简要概括。

二是两者对处理决定的表述不同。

能够区别两者的突出之点,就在于批评性通报写有对问题的处理决定,这是所有关注问题处理结果的人员在第一时间获取的第一手的书面信息,如《国务院办公厅关于福建省人民政府违反规定征收基础设施建设附加费的通报》作为批评性通报,在文中直接宣布了对福建省人民政府所犯错误的处理决定“经国务院同意,决定没收其部分收费收入上缴中央财政,并予以通报批评”。而问题(事故)情况通报包含的处理决定只是对原始处理决定及实际处理情况或具体或概括的转述。

三是两者在此问题基础上对全局工作提出的要求详略不同。

批评性通报以处理该事故(问题)为基本任务,附带提出一些对全局工作的要求,所以通常这一部分文字简短、言简意赅;而问题(事故)情况通报,行文的本意就是要借题发挥,所以对全局工作提出要求是其写作的重点。

(二十)议案请示

议案与请示都是法定公文文种。对于各级党政机关来说,向上级机关请求批准,要使用的文种是请示;而议案则仅适用于各级人民政府,由其按照法律程序向同级人大或其常委会提请审议事项。这两个文种都属请求批准的文件,在写作上都必须“一文一事”,但在使用上又具有下列区别:

一是主送机关不同。

议案只能把人大或其常委会列为主送机关,而且必须是同级的;而请示的主送机关则比议案宽泛,只要是有权决定所请示事项的上级机关,就可列为请示的主送机关。特殊情况下,还可越级行文请示。

二是发文机关不同。

议案的发文机关有着严格的限制,必须具有法定的议案提出权才能写作议案。根据我国宪法、全国人大组织法、地方人大和地方政府组织法的规定,我国具有议案提出权的法定机构包括各级人大主席团、人大常委会、人大各专门委员会、本级人民政府;全国人大及其常委会的议案提出主体还有中央军委、最高人民法院、最高人民检察院。可以向同级人大常委会提交议案的还有全国人大常委会的委员长会议与县级及县级以上地方人大常委会的主任会议。单就行政机关来说,政府可以自身名义提出议案,政府的各种工作部门却无议案提出权。至于党派组织、群团组织、企事业单位等皆无权提出议案。而请示是任何发文机关都可以使用的。

三是行文内容不同。

按照法律规定,议案的内容不得超出同级人大或其常委会的职权范围,即在其拥有的立法、监督、任免和决定四项权力范围之内,否则不予受理。如属工作上的批评、建议和意见,只能转有关部门处理。而且议案的内容必须具有现实的实施条件,否则也不会被受理或通过;请示的行文固然也有上级机关职权范围及事由可行性方面的限制,但远不及议案严格。

四是行文时间的要求不同。

议案的提出具有严格的时间限制,必须在人代会或者常委会举行会议期间提出。人代会期间还有议案提出截止时间,超过时间就不能再提出。而请示则不然,只要工作需要,下级机关可以随时向上级机关行文请示。

五是处理程序不同。

人大及其常委会收到议案后,必须按照严格的法定程序审议、表决并报告处理结果。议案一经人大或其常委会通过,就具有了强制性,国家机关其他组织必须执行;而上级机关收到下级的请示,其处理程序是予以研究后行文批复(或责成其工作部门函复)。

(二十一)报告上行意见

行文旨在就下步工作(尤其是某项新工作)提出意见、见解和处理方法时要用“意见”;行文旨在对以往工作情况梳理汇报时要用“报告”。

(二十二)批复复函

虽然批复“适用于答复下级机关的请示事项”,但批复却不是回复请示的唯一文种,“复函”也常被用来答复请示。

在公文处理实践中,常有上级机关对下级呈送的请示拿出意见之后,交由办公部门或者业务职能部门以部门的名义回复。这种情况以工作部门的名义答复同级机关及其他不相隶属机关的请示,使用批复文种显然是不妥当的。上级政府各部门不能向不相隶属机关尤其是下一级政府制发正式的“批复”文件,即使是“审批事项”,也只能使用“函”。新《条例》还规定,不相隶属机关之间“答复审批事项”用“函”。由此,不相隶属机关之间产生了大量的请批函和与之对应的复函,其中也不乏答复下一级政府请示的复函。公文研究人员将此做法称为“函复请示”或者“函代批复”。

“复函”无论复的是报给领导机关的“请示”,还是主送本部门的“请批函”,其作用与批复完全相同,区别只在于由不同行文关系决定使用的文种。

具体而言,批复与复函的区别主要表现为以下几个方面:

(1)行文方向不同。尽管两个文种都属法定公文文种,但一个是下行文,一个是平行文。收到下级机关的请示,应该回之以批复;收到不相隶属机关的请批函以及领导机关转来的下级机关请示,只能回之以复函。各级党政机关及其办公部门都必须针对来自不同方向、使用不同文种的请批件,正确选用不同的回复文种,切勿混淆。

(2)尾语明显有别。不同的公文文种具有不同的结尾用语,写给下级机关的批复,尾语可使用严肃的要求式尾语或专用尾语“特此批复”;写给不相隶属机关的复函,就不可使用这样的尾语,只能使用适合行文关系和文种的尾语,如“特此函复”。而“此复”这个尾语,两者都可以使用。

(3)两者的语气必须有别。不同行文方向和行文关系的公文文种,使用的行文语气也是截然不同的。批复是下行文,语气可坚定严肃;复函属平行文,态度要鲜明,但语气应相对委婉,不应给人以“一朝权在手,便把令来行”、忘乎所以、盛气凌人的感觉。

综上所述,下级机关向上级机关呈送请示,若上级机关以本机关名义亲自回复须用“批复”;若上级机关拿出态度责成下面某部门以部门名义回复则应该使用“复函”。

(二十三)批复通知

在以往的实际工作中,下级机关有时使用“请求批转的请示”。这种请示的用法和写法类似于“呈转性报告”以及目前大量可见的“呈转性意见”,也经常采用诸如“以上意见如无不妥,请批转各地区、各部门贯彻执行”之类的结尾用语。上级机关以往对于这种请示,经常是应其要求使用“批转请示的通知”给予批转。

由于“请求批转的请示”实际上起着呈转性报告和上行性意见同样的作用,因此“请求批转的请示”实际上已经被上行性意见所取代。相应地,“批转请示的通知”也已淡出公文视线。

(二十四)意见呈转性报告

首先看相同之处。意见作为上行文时,与呈转性报告的相似之处有两点:

一是在行文关系上,两者都是上行文,通常都由主管某一方面工作的职能部门呈送给上级机关。

二是在行文目的上,两者通常都要求上级机关批转或转发(上级办公部门用转发)文件。

再看不同之处。也有两点:

一是写作时机不同,意见成文于某项工作开始之前,呈转性报告则写作于某项工作开展之后,即事中所写。

二是文件内容不同,意见是对某项工作的见解和处理办法,属单纯性的建议;呈转性报告是在汇报前段工作情况的基础上,针对存在的问题提出下一步工作的建议,其内容包括两个部分,其中第一部分是必不可少的,它的存在使第二部分内容更具有针对性。

(二十五)意见决定指示性通知

首先看相同之处。以重大问题为内容、以独立文件为形式的直发性意见在下行时,与决定、指示性通知相似,都可以向下级机关布置、安排工作。

再看不同之处。意见通常是面对没有先例、没有经验的新情况、新问题提出的见解与处理办法,具有方向性、指导性,告诉下级机关“应当”按着什么原则、朝着什么方向去做,下级机关一般可以结合本地区、本部门的实际情况相对灵活地制定“实施意见”来贯彻执行;而用于部署重大工作的决定和对某项工作作出相应指示的指示性通知都具有确定性、指挥性,是把上级机关确定的成型做法交代给下级机关,要求其“必须”执行。

(二十六)意见函

首先看相同之处。意见也可以平行,这在行文方向上就与函有相同之点。

再看不同之处。函是平行机关及其他不相隶属机关之间行文的基本文种,它用于传递这些机关之间书面往来的各种信息;而意见只用于向对方提出必要的见解与建议,且此种用法在实际工作中少之又少。

(二十七)纪要会议简报

两者虽然都是对会议情况的整理概括,但是,会议简报成文于会中,在会议期间根据实际情况和需要可以不发或发若干期,每期只反映会议某个阶段或者某一方面的情况,也可包括对所反映情况的议论和看法,供与会代表或相关人员参考,其只有参考性而无约束力;而一个会议只能有一个纪要,且成文于会后,反映的是会议的基本情况,是会议的全貌。纪要必须客观忠实地叙述会议情况,不可加以评论。纪要不仅具有知照性,而且还具有指挥相关工作的权威性。 xSfYqqTgvvZBEUSascOMyRP86Llxvt1kKMiZhOSeJ66PZXtWQjhBJg7WVnB138wV



十九、怎样正确把握易混用概念之间的区别

(一)公文写作文学写作

公文写作与文学写作虽然都是人类思维活动的产物,在某种程度上有一定的共通性,但区别也很明显。主要有以下几点:

(1)公文写作是受命性的写作。公文的起草者,要写某一份公文,在很大程度上不是取决于个人的意图,而是来自于这样一些情况:上级某一决策意见需要传达贯彻;上级要求将某一情况书面上报;本机关要召开某一会议;机关领导决策、指挥活动的需要;下级来文请示需要作出批复;下级来文中的某一问题需要加注批语予以转发;年终总结、年初计划等例行写作等。面对这些情况,不管起草文件的有关人员(如秘书人员、领导干部或业务部门的办事人员)有没有“灵感”和兴趣,想不想写作,都要遵命执笔、起草成文。上述情况说明,公文写作与文学创作、新闻写作那种有感于人、事、景物而产生写作动机是不大一样的。但我们说公文写作是受命(或遵命)写作,并不是说秘书人员在制文问题上完全处于被动的地位,从实际工作来看,有些文件的产生就是来自于秘书人员事前对领导的参谋和建议。当然,建议能否被采纳,还是决定于机关领导。

(2)公文写作是忠实性的写作。忠实性,就是以国家的法律、法令、法规以及党和国家的路线、方针、政策为指导,忠实地体现制文机关的意图。文学创作、学术论文的作者和执笔人是两位一体的,反映的是个人的思想、感情、观点和见解,文责自负。公文写作恰恰相反,它的作者是制文机关,代表机关讲话,反映了制发机关的权威和工作威信。公文起草是内部制文的一个基础环节,执笔人是公文的起草者,而不是公文的法定作者。我们的制文机关,也就是各级机关、部门,都是以贯彻执行党和国家的方针、政策为中心开展自己工作的,上级的指挥意图及决策意见要通过它传达下去,下边的工作执行情况及经验、问题等又需要通过它反馈上来,这上上下下所使用的诸多公文,其起草者必须增强法制、政策观念,坚持党性原则,忠实于机关的意图。在公文写作中,任何掺杂个人的想法和看法,以及混入个人的情绪是根本不允许的。因为公文毕竟不是学术论文,它说了的话是要算数的,是要照此办理的,所以,公文中不含探讨性、争议性、学术性的成分。在实际工作中,有时我们见到公文起草者为公文中的某一提法与机关领导争执不下,坚持己见,不作必要的妥协,甚至提出“领导认为不合适,另请高明”,这种种做法、说法,都是由于对公文写作的忠实性缺乏全面、正确的理解和认识的缘故。当然我们所讲的忠实性,是忠实于党和国家方针、政策,忠实于制文机关的意图,这个制文机关既是一个领导集体、是组织,也包括正确执行党和国家方针、政策和上级指示、决策的领导者个人。

(3)公文写作是实际性的写作。公文与供读者欣赏的文学作品不同。撰写文件不能像文学作品那样对生活中的素材加以提炼集中创造出典型,也不能用含蓄的倾向性笔法去感染读者,让读者自己去联想和品味。公文是办事的工具,要用它来指导工作和处理问题,这一根本的性质,要求公文的撰写者必须讲究实际。这里所讲的实际,主要包括:一是制文要从实际出发。要按公务活动的客观实际需要来确定是否行文,转发上级的文件,不能简单地照抄照转,只当“收发室”“传声筒”。二是公文的内容必须符合实际。情况要准确,材料要可靠,做到“案皆可考”“言必有证”。

(4)公文写作是限时性的写作。在公文写作中,像文学创作中那种不受时间严格约束,自己觉得不够得心应手时先放一放、看一看、想一想的情况虽然也有,但十分少见。日常公文的起草都受着十分严格的时间限制。如遇有急需向下传达的重要事项,紧急向上反映的重要问题,领导同志临时决定的一些文字材料的整理(如请示、汇报材料、讲话材料、答复下级的来文等),有时必须在几天,甚至一两天内撰写出来。面对这种情况,公文的撰写者不得不放弃节假日的休息,以至抱病伏案、推迟婚期地去赶制公文,这也是秘书写作人员的美德所在。有时一份公文,由接受领导意图、构思、立题、定格到起草成文,仅仅只用了几个小时,这种严格的写作限时性,又锤炼了秘书写作人员思维敏捷、动作迅速的工作能力和“倚马可待”之才。

(二)文书公文文件

“文书”“公文”“文件”这三个概念极其相近,很难严格区分。从内涵来看,在许多情况下是通用的,具有同一性。比如文书的核心和主体部分是公务文书,而公务文书就是公文;公文既包括法定公文,也包括机关常用应用文,或称准公文。而法定公文就是我们通常所说的“文件”。另外,在日常习惯称呼上,这三个概念也往往略有区别。行政机关一般习惯将公务文书称为“公文”,而党的机关却习惯叫做“文件”。由此可见,文件、公文、文书在某种意义上是相同的,内涵完全一致;但它们之间也有一定的区别,即文书的外延较大,它一般包括公务文书和私人文书;公文的范围次之,即指公务文书;文件的范围较窄,通常专指各级党政机关制发的有固定版头的正式公文。除此之外,还有一点,文书是一个集合名词,泛指在各种公务活动中产生的全部文字材料(私人文书除外),公文亦是如此,而文件却不然,它不仅是一个集合名词(指文件的全部),同时也是一个具体名词。

(三)份号字号

份号与字号均是公文中的格式项目,但不是同一概念。主要区别是:

(1)内涵不同。份号即份数序号,是将同一文稿印制若干份时对每份公文的顺序编号;字号即发文字号,是按一定的顺序为不同的公文所编制的序号。

(2)标识范围不同。份号不是每篇公文都需标识,它一般只适用于“绝密”和“机密”级公文,目的在于便于管理,以防遗失和泄密;但字号适用于机关所有的正式公文,用以标明一个机关在一定时期内发文的数量和次序。

(3)标识位置不同。份号需要顶格标识在公文版心左上角第1行;而字号则标识在发文机关标识下方居中(下行文)或者左下侧(上行文)。

(4)标识方法不同。份号要用阿拉伯数码标识,而且可以编虚位(如“000015”);而字号则需要载明发文机关代字、年份和序号三个要素,其中“年份”“序号”用阿拉伯数码标识,“年份”应标全称,用六角括号“[]”括入,“序号”不能编虚位(即1不编为01)。

(四)标题主题

标题和主题虽都属文章学上的概念,但它们的意义是不同的。标题是公文的名称,它是文件内容和发文意图的提炼和概括表述,应当准确简要地表达出文件的基本内容和要求,使读者一目了然,提纲挈领地抓住文件的主题和中心,便于文件的阅办处理。标题的位置,应在间隔横线下的第一行,正文上端中央处。公文标题要反映三个方面的内容,即发文机关、事由和公文种类。不过三个方面内容也可以省略其中的某一个方面,应视情而定。既可省略发文机关,也可省略事由,还可省略发文机关和事由,只写公文名称。

主题在公文中的含义是:作者在一篇公文中,通过具体材料所表达的最主要的思想。即一篇公文的“灵魂”和“统帅”。因此,我们应当这样理解主题:它不是文章标示的内容,而是文章表达的思想,是作者见解、观点、主观意图在文章中的体现,这是其一。其二,主题是文章所表达的最主要的思想。在文章的全部思想内容中,贯穿全篇的最主要、最基本的核心思想才是主题。其三,主要是通过具体材料表现出来的,没有具体材料的表现便没有主题。

综上,一言以蔽之:标题是公文的眼睛,主题是公文的思想。

(五)试行暂行

试行和暂行都是文件尚不成熟、完善阶段的表达方式。试行是试验性的办理。一些目前先行办理、执行一段时间后将根据实际情况予以修改的文件,通常将“试行”二字用括号标注在文件标题的后面,例如《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》等。

暂行是暂时实行的文件,亦即将来还要制定或改成成熟的文件。通常将“暂行”加在文件标题之中,不单独用括号标注。例如《国家行政机关公文处理暂行办法》。“暂行”一般只适用法规和章程的文件名称之中,而不适用于法律名称之中。

(六)附件附录

附件和附录在公文领域所表示的概念不同。附件是公文格式的组成部分,附录不属公文格式的内容。随文转发、报送文件,随文颁发的制度、办法、规章,有些文件中的报表、名单、说明材料等,通常作为附件处理,随在正文之后,它是公文的组成部分,作为正文的补充和说明或参考材料。凡有附件的公文,应在正文之后,落款之前,注明附件的标题和件数,附件附在公文主文的后面。附录是附在正文后面与正文有关的文章或参考资料,它不是公文的组成部分。附录常常在编写书籍教材时使用,附录一些有关法律、法规和规章以及其他参考材料。编写书籍教材绝不能使用附件的概念,附件的概念只用于公文之中。

(七)起草拟稿

起草和拟稿指的是一个意义,即撰写公文,是公文形成过程中的基础工作,它既是公文形成过程中关键性的一道工序,也是公文办理中的重要环节。

(八)核稿把关

核稿不同于把关。核稿是把关的一种形式,是在文稿草成后进行的;而把关可以贯穿于公文形成的全过程,文稿起草前有把关,起草中有把关,文稿签发时仍有把关问题,甚至文稿送印发出之前都有一个把关问题。

(九)附件说明附件附注

它们均是公文主体部分的格式项目,但各自的含义和用途不同。“附件说明”指的是公文如有附件,要在正文下一行左空2字处标识“附件”,后标全角冒号和名称,附件后不加标点符号。附件如有多份,要有序号,使用阿拉伯数码。总之“附件说明”指的是附件这一公文格式项目要素的标识问题。

“附件”则是指公文主件所应附的公文附件,即实质上的附件。公文的附件是正文内容的组成部分,与公文正文具有同等效力。顺便提及的是,附件应当置于正文之后,版(文)尾之前,并与主件一起装订。实践中不少机关把公文的版记(文尾)置于公文主件之后,附件之前,形成主附分离,这是不正确的。

“附注”则一般是指对公文的阅读传达范围,使用时需要注意的事项加以说明的文字,例如“此件发至县团级”“此件可见报”等,它通常标识于成文日期的左下方。附注不是对公文的内容作出解释和注释,对公文的注释或解释一般在公文正文中采取句内括号或句外括号的方法加以解决,为此,使用附注时要加以注意。

(十)成文日期发文日期

成文日期亦称制文日期,是公文生效时间的根据之一。凡公文都要准确清楚地标识成文日期,它直接关系到一篇公文的时效。对其确定一般依这样的标准进行:会议通过的公文,以会议通过的日期为准;领导人签发的公文,以签发日期为准;联合行文,以最后签发机关领导人的签发日期为准;法规体公文以批准日期为准;电报及一般信函以实际发出日期为准。成文日期标识于正文的右下侧或者标题之下(多用于会议讨论通过的公文及法规体公文),要注意写全年、月、日。另外需要注意的是,根据新《格式》的规定,党政公文的成文日期统一使用阿拉伯数码标注。

发文日期又称印发日期,是指公文的印制和发出日期,标识这一要素是为了准确反映公文的生成时效,对其确定要以公文付印的日期为准,用阿拉伯数码,标识于公文版记部分“抄送机关”之下的位置。要特别注意成文日期与印发日期在时间上的同一性和差异性,亦即二者可能一致,也可能不一致。但在不一致时,印发日期只能晚于成文日期,而绝不可能提前。

(十一)签署签发

公文中签署与签发是不同的,签署是指以机关领导人名义发文,由签发公文的领导人在公文正本署名位置亲笔签名,或者对于大批印发的公文加盖签发人的手章,它代表发文机关。只有以签发人名义制发的公文,才有签署可言。需要签署的公文,主要包括命令(令)、协议、合同、证明书等,签发人要在指定的位置盖章,一经署章,即发生效力。签发则是指公文办理最后审定文稿时的程序,领导人在公文处理专用纸或公文原稿上签名,是最后定稿和批准发出的一个关键环节。机关发出任何一份公文,都要经过领导人签发,未经签发的公文,不能生效。

(十二)签发签发人

“签发”与“签发人”不同。签发是公文办理过程中的一个环节,签发人是公文格式中的一项内容。签发是指领导人对经过审核的文稿进行最后审定,签署印发,是形成文件的最后的决定性环节。机关发出的文件,均应经过领导人签发,才能成为定稿,即行生效、发出。签发人是指签发公文的领导者。签发人应在公文用纸签发栏中签署自己的意见,一般要写“发”“印发”“急发”等字样,签名,写明日期,以示负责。上报国务院的公文,应注明签发人。

(十三)批转转发

批转和转发都是一种重要的公文发布方式。其中批转适用于上级机关对下级机关公文的处理,是上级机关对下级机关的文件材料,批注意见后下发所属单位贯彻或参考的行文方式。转发适用于把上级、平级和不相隶属的机关的文件材料下发给所属机关贯彻执行或学习参考。行文部分由转发行文和转发对象(被转发的文件材料)组成。批转与转发的不同之处,是在对被转材料的选择上,批转只能是对自己所属下级单位形成的文件材料,而转发既可以转上级的文件材料,又可以转下级的文件材料,还可以转平级形成的文件材料。

(十四)公务员国家公务员

《中华人民共和国公务员法》自2006年1月1日起正式施行,原来的《国家公务员暂行条例》同时废止。原《国家公务员暂行条例》中的“国家公务员”概念将被《公务员法》中的“公务员”概念替代。国家人事部有关负责同志表示,我国公务员没有“国家公务员”和“地方公务员”之分,“国家公务员”概念容易引起误解。“国家公务员”应统一改称“公务员”,在制定有关法规、政策文件时以及在正式场合,均应使用“公务员”这一新的法律概念。

原《国家公务员暂行条例》中使用的是“国家公务员”的概念,但事实上国家和地方对公务员的称呼一直不统一,如中央、国家机关公务员通常被称为“国家公务员”,而具体到省、市、地方则称为“某省市国家公务员”。

(十五)五年规划五年计划

从五年计划到五年规划,一字之变,中外关注。规划取代计划,是中国在宏观经济运行方面变政府主导为以市场为基础的进一步转变,展示中国作为一个迅速发展的经济体,是世界众多市场经济国家的一员;一字之变,与构建和谐社会的宏伟目标紧密相连。规划取代计划,是政府工作方式转变的一项内容;规划取代计划,是中国为适应加入WTO后的新形势而做出的一个非常关键、重要的改动,是中国加大对外开放力度的一个举措。

(十六)以致以至

“以致”通常用于下半句话的开头,表示下面的结果是由上述的原因所带来的。例如,“该人由于不断赌博,不听组织上的忠告,以致爱人与其离婚,自己也被开除党籍”。“以至”是表示在时间、数量、范围上的延伸或扩大。例如,“李某变得很快,由‘反腐精英’蜕变成一个贪污巨款的罪犯,满打满算没超过一年,以至许多人感到惊讶不解。”

(十七)制定制订

“制定”是制作、定出的意思,在公文中习惯用于较大场合,如制定党和国家的路线、方针、政策、法律和法规等;“制订”是制作、订立的意思,公文中习惯用于具体规章制度的订立,例如“最近一个时期,我们单位相继制定了防火、防盗、防毒等安全管理制度。”

(十八)实施施行

“实施”与“施行”这两个词语的词义十分接近,在使用过程中只有习惯上的区别,而没有对错之分。语言中的“习惯势力”非常强大,有些用法单从语法上、逻辑上很难判定谁是谁非。对于法令、政策和规章制度,既可施行,也可实施。只不过在习惯上,“本条例(规定、办法等)自公布之日起施行”,用“施行”;而条例“施行”之后,还可以制定“实施”细则。

(十九)必须必需

“必须”与“必需”都含有“一定要”的意思,都可以作表示可能与意愿的动词,有时也可互换。其中“必须”通常置于动词或形容词之前,用以表示动作行为或性质状态的必要性;而“必需”则通常是指“不可缺少”“一定要用”,是动词,但不带宾语;也可以放在动词和形容词之前,与“必须”的用法相同;或者放在名词之前,起修饰作用,例如“必需的用品”等。

(二十)大约大概大略

“大约”“大概”属于副词,二者可以通用。但“大约”通常用于对数量的估计,而“大概”多用于对情况的估计。并且“大概”也用于表示事物的概况,近似名词;而“大约”无此用法。至于“大略”则指事物的基本情况,或者表示大致、不够详细之意,或者指“大的计谋”,是名词。由此可见,三者在使用上还是有一定的区别。

(二十一)肤浅浮浅

从词性上看,二者都是形容词,都指“不深”之意。但程度有所不同,其中“肤浅”通常用于人的思想认识、理论、体会等方面,意为“浅薄的”“表面的”“不多的”“不深刻的”;而“浮浅”通常用于人的作风方面,意为“空虚的”“浅薄的”“不切实的”,而且往往带有贬义。

(二十二)容许允许准许

从词性上看,三者都是动词,都表示许可、同意,但词意轻重有所不同,其中“容许”语气较重,意为“容纳”“许可”;“准许”语气也较重,一般用于上级对下级;而“允许”语气较轻,意为“答应”“同意”。

(二十三)需要须要

从词性上讲,“须要”是能愿动词,“需要”是动词;从表意上讲,“须要”指“一定要”,通常放在动词的前面,用以表示动作行为的必要性;“需要”指“一定要”或“应该有”“必须有”,还指对事物的欲望和要求。

(二十四)审核复核

审核与复核都是公文处理过程中的重要程序,但有所区别。其中审核适用于拟制程序,复核则适用于发文办理程序。按照新《条例》第二十条的规定,公文文稿签发前,应当由发文机关办公厅(室)进行审核。审核的重点是:行文理由是否充分,行文依据是否准确;内容是否符合国家法律法规和党的路线方针政策;是否完整准确体现发文机关意图;是否同现行有关公文相衔接;所提政策措施和办法是否切实可行;涉及有关地区或者部门职权范围内的事项是否经过充分协商并达成一致意见;文种是否正确,格式是否规范;人名、地名、时间、数字、段落顺序、引文等是否准确;文字、数字、计量单位和标点符号等用法是否规范;其他内容是否符合公文起草的有关要求。需要发文机关审议的重要公文文稿,审议前由发文机关办公厅(室)进行初核。第二十一条又规定,“经审核不宜发文的公文文稿,应当退回起草单位并说明理由;符合发文条件但内容需作进一步研究和修改的,由起草单位修改后重新报送。”

复核是发文办理的首要程序。根据新《条例》第二十五条的规定,“已经发文机关负责人签批的公文,印发前应当对公文的审批手续、内容、文种、格式等进行复核;需作实质性修改的,应当报原签批人复审。”

(二十五)拟办批办

拟办和批办都是收文办理过程中的重要程序,但内涵不同。其中拟办是文秘部门在收到上级机关下发或者交办的公文以后所提出的初步意见,供机关领导人或有关负责人定夺。拟办意见类似请示或建议,尽管寥寥数字,却是协助机关领导者或部门负责人考虑问题、处理工作、搞好公文处理的一个比较重要的环节,因此要切实可行,能够真正起到参谋和助手的作用。批办则是机关或部门的领导人对公文应如何处理所作的批示,其作用在于方便领导人或负责人及时阅读来文,了解工作的进展情况,加强对本机关、本部门办文工作的具体领导。

(二十六)款项

款和项是法律、法令、规章、条约等法规体公文中条文所分的项目。法规体公文多采用章条款式的结构模式,通常是章下分节、节下有条、条下列款、款下设项、项下标目;也有章下直接分条,条下直接设项的。其中,章、节、条三个级次都有明确的序数予以标示,不会出现问题,但有些人对款和项却常常混淆不清。实践中,经常见到有些公文特别是司法公文在引用法律条文时,或是将“项”写成“款”,或是将“款”写成“项”,这是不够恰当的。因为条下的款与款之间,项与项之间,意义迥然有别。那么,如何准确地加以区分呢?方法是“起段为款,括码为项”。即在“条”这一层次之下,凡属以自然段形式显示的则称“款”,而加以括号标识序码形式显示的则称为“项”。

(二十七)发文机关印发机关

发文机关是指制发公文的机关和发文的名义,是公文的重要组成部分之一。

它主要以版头、署名和印章等为标志。根据公文的性质、内容以及作者的职权范围和工作需要,发文机关可有以机关名义发文、部门行文、联合发文和以首长名义发文等几种形式;要注意使用全称或者规范化简称,不可随意简化;还要注意使版头部分的发文机关名称与发文字号中的机关代字、标题中的作者名称、文尾署名(落款)以及印章中的机关名称保持一致,做到“五统一”。

印发机关不是指公文的发文机关,而是指公文的印制主管部门,一般应是各机关的办公厅(室)或文秘部门。当然,有的机关没有专门的办公厅(室)或文秘部门,则此种情形下发文机关与印发机关是一致的。公文的印发机关位于公文末面抄送范围之下,用4号仿宋体字标识。

(二十八)“罢免免职”“撤职辞职”

罢免案、撤职案以及免职案是法律赋予各级人大及其常委会在特定情况下行使的人事监督职权。“罢免”是相对选举而言的免职方式,依据《宪法》第65条第2款、第77条、第102条第2款、第103条第2款,《地方组织法》第26条、《代表法》第75条规定,被选出的人大代表和国家机关领导人,需免去其职务的,由原选举单位、选区、选民依照法律规定的程序罢免;同时《选举法》第九章专门规定了选民或选举单位都有权罢免自己选出的代表,并对罢免案的提出在人数、程序等方面作出了明确规定。“免职”是人大常委会对由它任命和决定任命的国家机关人员免去职务的方式。《地方组织法》第44条第9项、第10项、第11项规定了地方各级人大常委会对“一府两院”“三长”的任免权的行使方式。同时,《宪法》也对免职案的提出,在免职对象、方式等方面都作了明确规定。“撤职”是指对人大常委会任命和决定任命的国家机关人员有违法违纪或严重错误行为的处置方式。撤职是一种行政处分,是各级人大常委会行使人事任免权的一种重要监督手段。《地方组织法》第44条规定了地方各级人大常委会的职权,其中第12项职权就是在闭会期间有决定撤销个别本级政府副职,有决定撤销由它任命的本级政府其他组成人员和“两院”副职以下人员的职务。《监督法》第八章“撤职案的审议和决定”专章就各级人大常委会对撤职案的审议和决定作出了更为明确的规定。明确了“一府两院”、人大常委会主任会议、人大常委会五分之一以上组成人员书面联名也可以提出撤职案,但要经人大主任会议决定是否提请常委会会议审议;或由主任会议提议,经全体会议决定,组织调查委员会对拟撤职对象的问题进行调查。撤职案在提请常委会表决前,被提出撤职的人员有权在常委会上提出申辩意见。撤职案的表决采用无记名投票的方式,由常委会全体组成人员的过半数通过。“辞职”,是指人民代表大会选举或人大常委会任命、决定任命的人员,本人主动提出辞去自己所担任的职务。《地方组织法》第27条规定,县以上地方各级人大常委会组成人员和政府组成人员、人民法院院长、人民检察院检察长,可以向本级人民代表大会提出辞职,由大会决定是否接受辞职。大会闭会期间,可以向本级人大常委会提出辞职,由常委会决定是否接受辞职。常委会决定接受辞职后,报本级人民代表大会备案。人民检察院检察长辞职的,还须报上一级人民检察院检察长提请该级人大常委会批准。乡镇人大主席、副主席,乡长、副乡长,镇长、副镇长可以向本级人民代表大会提出辞职,由大会决定是否接受辞职。《选举法》第49条规定,全国人民代表大会代表,省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会代表,可以向选举他的人民代表大会的常务委员会书面提出辞职。县级的人民代表大会代表可以向本级人民代表大会常务委员会书面提出辞职,乡级的人民代表大会代表可以向本级人民代表大会书面提出辞职。

(二十九)“任免”“决定任免”“批准任免”

这些都是人大及其常委会行使任免权的方式。任免是县级以上地方各级人大常委会根据主任会议、“两院”正职领导人的提请,任命同级人大常委会机关、“两院”副职等有关人员担任某一领导职务或者免去有关人员所担任的职务。根据《地方组织法》第44条第9项、第11项、第12项规定,县级以上地方各级人大常委会的任免对象是:根据主任会议提名,补充任命专门委员会的个别副主任委员和部分委员,任免人大常委会各委、办、室主任;根据本级人民法院院长的提请,任免法院其他组成人员职务;根据本级人民检察院检察长的提请,任免检察院其他组成人员的职务。决定任免是地方各级人大常委会根据同级政府正职领导的提名,作出由某人担任国家机关的某一领导职务或者免去有关人员所担任的国家机关职务的决定。根据《地方组织法》第44条第9项、第10项规定,县级以上地方各级人大常委会在本级人大闭会期间决定副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的个别任免;根据人民政府正职领导人提名,决定本级人民政府秘书长和政府各组成部门正职领导人的任免。“批准任免”是指对下一级国家权力机关依法作出的任免事项予以批准认可,履行同意手续。现行的法律规定,只限于人大常委会对下一级人民检察院检察长行使,这是检察机关双重领导体制决定的。根据《检察官法》第12条规定,地方各级人民检察院检察长的任免,须报上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。 xSfYqqTgvvZBEUSascOMyRP86Llxvt1kKMiZhOSeJ66PZXtWQjhBJg7WVnB138wV

点击中间区域
呼出菜单
上一章
目录
下一章
×