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公文以传递治理国家的策令为基本职能，具有高度的政策性和法定的权威性，由此决定了其制作和发布必须由指定的专人进行，具有明显的职述和专任特性。也就是说，公文的作者必须是法定作者，即依法成立并能以自己的名义行使职能权利和担负一定义务的行政机关及其领导人。由于各级国家机关是根据《中华人民共和国宪法》等法律规定设立的，法律赋予其特定的职能及发布公文的权限，如国务院是国家最高行政机关，有权根据宪法、法律和法令规定制定行政法规，发布命令（令）和决定；各人民团体和企事业单位都是由一定的领导机关根据法律、法令和行政法规的有关规定正式批准而建立的。因此，它们也可根据职权制定并发布所需要的公文。
应当强调的是，机关及其领导人以个人名义所发布的公文如命令（令）等，是其依法行使职权的一种表现，而不是以其私人身份制作和发布公文。例如，“中华人民共和国主席令”“××省人民政府省长令”等，都是以其法定作者的身份行使职权，因此是合法的和有效的。法定作者之外的其他任何组织和个人都不得擅自制发行政公文，这是受国家法律和有关的组织纪律保护的。根据《中华人民共和国刑法》第二百八十条的规定：伪造、变造、买卖国家机关公文、证件、印章罪；盗窃、抢夺、毁灭国家机关的公文、证件、印章的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利，并处罚金；情节严重的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。
按照苗枫林先生在《中国公文学》（齐鲁书社1988年1月出版）中的论述，公文作者的专任性是政治斗争的需要。只要有公文存在，这种专任性就是不可改变的。正因如此，保证了公文准确地履行传递策令、表达意志的职能。公文作者的专任性包括两种形式：一是职述，即由担负某种职务的人去撰写与其职务相称的公文；一是代拟，即指一级领导机关或领导者个人授权他人代拟公文。这是其他任何文体的撰拟都不具备的。