中国、俄罗斯粮食安全问题分析

刁秀华　郭连成

“粮食安全”是一国经济安全的重要组成部分。中国和俄罗斯作为世界上最大和各具代表性的经济转轨国家，其粮食安全问题历来为两国政府和其他转轨国家所密切关注；作为东北亚地区的重要国家，其粮食安全状况也对东北亚地区其他国家产生重要影响。以国际公认的粮食安全和安全线指标为基础，中国规定粮食自给率必须保持在95%以上，这是粮食安全的红线，但按这一标准仍时常有缺口。俄罗斯虽谷物自给率较高，但按粮食和食品安全的综合性标准衡量，其粮食和食品自给总水平一直低于90%，存在粮食安全的隐患和风险。在经济全球化背景下，一方面，受国际农产品市场波动、国际农业竞争方式改变、外资对涉农企业的控制等因素的影响；另一方面，由于国内农业投入不足和农业基础设施建设落后，以及受自然灾害的严重影响等，使得中国和俄罗斯都不同程度地面临着粮食安全问题。

一、中国的粮食安全问题

自改革开放以来，中国农业实现了稳产高产，解决了人民群众的温饱问题。在短短的几十年时间里，中国经历了从粮食短缺到供给充足的发展过程，在保障粮食和食品安全方面取得了举世瞩目的成绩。目前，中国人均粮食占有量达到450公斤，高于世界平均水平（另有资料显示，2012年世界人均粮食拥有量为321.7公斤，2013年中国人均粮食拥有量达到463公斤，是世界平均水平的1.44倍）；已建立起庞大的粮食收储、加工、分销体系，城乡居民的粮食可获得性明显增强；农产品和食品质量水平逐步提高。中国粮食和食品安全状况的改善，既为中国应对改革发展的各种风险挑战、保持经济社会平稳运行奠定了坚实基础，也为全世界缓解贫困和饥饿、实现联合国千年发展目标作出了突出贡献。 但受制于国内外多种因素，特别是由于中国人口众多，耕地有限并在减少，加上生态环境恶化等因素的影响，中国粮食安全一直存在诸多隐患，面临严峻的挑战。

（一）粮食缺口不容忽视

中国自2004年到2015年实现了粮食“十二连增”。2013年粮食总产量达到60194万吨，比2012年增长2.1%；2014年粮食总产量60709.9万吨，比2013年增加516万吨，增长0.9%。但产量不断递增的背后，是需求的更快增加。中国实际已连续多年处于产不足需状态。虽然2008年中国粮食首次出现产大于需，但到2010年，又重新进入产不足需状态，当年缺口为352.3万吨。以后年份也大致如此。有资料显示，2012年中国进口的大豆数量相当于粮食产量的16.6%，相当于中国粮食消费有14%左右需要通过进口解决。粮食自给率不足86%，已低于95%的粮食供给自给率目标。据国务院发展研究中心预测，到2020年，按14.3亿人口、人均消费409—414公斤计算，中国粮食总需求量将达到58487万—59202万吨。以中国的粮食生产能力计算，届时国内粮食（不含大豆）供给缺口将在4000万—5000万吨。 人口总量不断增加、城乡居民生活水平提高使得饮食结构改变导致的饲料粮需求明显增加、城镇化水平持续提高所直接带动的消费增长，是粮食需求量增大的直接原因。

（二）耕地数量持续减少，迫近耕地红线

耕地数量持续减少，意味着粮食安全的基础受到威胁。而确保耕地红线不破，是对粮食安全的基本保障，也就是说，保持必要的耕地面积是保证粮食生产与供给的基础。根据2013年年底公布的第二次全国土地调查结果，中国耕地最新数据为20.3亿亩，人均耕地已经从1996年的1.59亩降至2009年的1.52亩，不足世界平均水平3.38亩的一半。在20.3亿亩耕地中，还有需退耕还林、还草和休养生息的约1.49亿亩，受不同程度污染不宜耕种的约0.5亿亩，以及一定数量无法正常耕种的“漏斗地”。照此计算，维护18亿亩耕地红线不破，任务艰巨，不能有丝毫的松懈。况且中国耕地总体质量不高，加之城镇用地增加较快，优质耕地减少较多，后备耕地资源严重不足。 另据全国人大农业与农村委员会的资料，目前中国耕地面积约为18亿亩，比1997年的19.49亿亩减少1.49亿亩，人均耕地面积由10多年前的1.58亩减少到1.28亩，不到世界平均水平的40%，可见保护耕地的压力不断增大。保护耕地的主要挑战来源于城市和小城镇的快速膨胀和农村建设用地的扩张。此外，土地利用粗放浪费、违法违规用地十分普遍。

（三）生态环境恶化和污染严重

农业生态环境恶化、污染严重，以资源环境遭受破坏为代价换取粮食增产，对中国粮食安全构成威胁。一方面，水土流失、土地退化、荒漠化、水体和大气污染、森林和草地生态功能退化等农业生态系统恶化威胁粮食安全。据估计，中国遭受水土流失（水蚀和风蚀）的耕地面积超过4540万公顷，约占耕地总面积的50%。有1/3至一半的耕地缺磷，1/4至1/3的耕地缺钾，缺乏微量元素的土壤也在增加。另一方面，水资源过度开发和消耗问题突出，化肥和农药过量使用，如中国施用化肥的强度是世界平均水平的2.7倍，过度施用导致土壤酸化，造成的污染成本超过了增产收益；中国单位面积农药使用量是世界平均水平的2.5倍，由此带来的环境成本和经济代价越来越突出。尤其是农业化学污染和重金属污染加剧了对粮食安全的担忧，工业污染物的大量排放也影响粮食安全。废水、废气和固体废物这“三废”造成的工业污染，既是导致农业生态环境恶化也是农业粮食减产的重要原因。如果粮食生产继续透支资源环境，农业赖以生存和发展的基础被破坏，今后粮食产量的可持续增长就必然面临巨大的风险。

（四）国际粮食市场对国内市场的冲击

在贸易自由化和生产国际化背景下，国内外粮食市场的联系愈加紧密，国际粮食市场的波动对中国的粮食安全构成直接影响。一方面，近些年国际粮食市场行情波动较大，2008年国际金融危机爆发后国际市场粮食价格大跌，但2011年国际粮食价格又逼近2008年“粮食危机”前的高位，引发全球市场的普遍担忧，也使中国担心粮食安全问题。而且，全球粮食产量增幅近几年也一直低于消费量的增长，尤其是作为粮食安全重要指标的玉米的库存消费比不断下降，到2010/2011年度已降至6.8%，远低于联合国粮农组织提出的17%—18%的安全线。同时，国际粮食市场风险在增大。2012年全球100多个国家遭遇不同程度的旱灾，美国、欧盟、俄罗斯、印度、阿根廷等主要产粮区均出现不同程度减产，致使全球粮食库存下降。在这种情况下，2013年中国的稻谷、小麦、玉米三大主粮已连续2年出现净进口。因而防范国际粮食市场波动及风险对中国粮食安全的影响十分必要。另一方面，目前粮食市场最突出的矛盾是国内粮食价格变化趋势与国际市场严重背离，国内外粮食价格倒挂问题日益突出。2013年以来，大宗农产品国内市场价格普遍高于进口价格，很多用粮企业转向国际市场进口更便宜的农产品或替代品。国内生产的高成本粮食由国家托市收购，导致粮食产量、进口量、库存量“三量齐增”，库存积压严重，财政负担加重。

（五）外资进入影响粮食安全

由于外资大量进入粮食市场特别是外资并购，使中国对粮食的控制力减弱，尤其是大豆的进口依存度扩大。国际金融危机后，国际农业资本对中国大豆和食用油市场的争夺日趋激烈。以丰益国际、嘉吉、邦基、ADM和路易达孚为代表的跨国企业，利用资金优势，通过资本运作垄断市场，以达到操控价格、牟取巨额利润之目的。跨国巨头曾利用期货将大豆价格抬高到每吨4300元的历史高位，诱使国内榨油企业集中采购了约300万吨的美国大豆，然后又将价格压到每吨3100元，致使中国油脂企业半数破产。而跨国粮商则趁机通过并购、参股、合资等形式，控制了中国近60%的油脂企业。可以说，外资企业已经对中国的大豆产业造成损害。

针对粮食安全存在的以上隐患和面临的挑战，2013年12月召开的中央经济工作会议明确将切实保障国家粮食安全放在2014年经济工作六项主要任务的首位，提出必须实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。在当年12月召开的中央农村工作会议上，再次明确强调要确保我国粮食安全，提出“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上”，“我们的饭碗应该主要装中国粮”；只有立足粮食基本自给，才能掌握粮食安全主动权。要进一步明确粮食安全的工作重点，合理配置资源，集中力量首先把最基本最重要的保住，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。明确提出耕地红线要严防死守，18亿亩耕地红线仍然必须坚守，同时现有耕地面积必须保持基本稳定。2015年12月召开的中央农村工作会议继续强调，要坚持把保障国家粮食安全作为首要任务，并再次重申要确保谷物基本自给、口粮绝对安全。

2014年1月下发的“中央一号文件”，提出要抓紧构建新形势下的国家粮食安全战略，进一步明确中央和地方的粮食安全责任与分工，以确保粮食安全。2015年2月下发的2015年“中央一号文件”《关于加大改革创新力度，加快农业现代化建设的若干意见》，也针对增强粮食生产能力提出了许多细化要求，包括永久基本农田划定；高标准农田建设；耕地质量保护与提升；建立粮食生产功能区，将口粮生产能力落实到田块地头、保障措施落实到具体项目；创新投融资机制，加大资金投入等。这些措施的目的是保证农业健康发展，确保粮食安全。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出，坚持走中国特色农业现代化道路，把保障国家粮食安全作为首要目标，加快转变农业发展方式，提高农业综合生产能力、抗风险能力和市场竞争能力。要增强粮食安全保障能力，稳定粮食播种面积、优化品种结构、提高单产和品质，广泛开展高产创建活动，粮食综合生产能力达到5.4亿吨以上。实施全国新增千亿斤粮食生产能力规划，加大粮食主产区投入和利益补偿，将粮食生产核心区和非主产区产粮大县建设成为高产稳产商品粮生产基地。严格保护耕地，加快农村土地整理复垦。加强以农田水利设施为基础的田间工程建设，改造中低产田，大规模建设旱涝保收高标准农田。加强粮食物流、储备和应急保障能力建设。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出，坚持最严格的耕地保护制度，坚守耕地红线，实施藏粮于地、藏粮于技战略，提高粮食产能，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。全面划定永久基本农田，大规模推进农田水利、土地整治、中低产田改造和高标准农田建设，加强粮食等大宗农产品主产区建设，探索建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区。

二、俄罗斯的粮食安全问题

俄罗斯将“粮食安全”定义为：国家有能力在不受到国内外风险威胁的情况下，依靠相应的资源、潜力和保障措施，满足居民对符合通行标准的粮食数量、质量和品种的需求。 对于粮食安全，也有资料提到，按照国际通行标准，只有在下述情况下才能认为俄罗斯粮食和食品安全是有保障的：如果停止从国外进口粮食和食品，依靠国内农业原料和食品的消费占比达到以下标准：马铃薯占95%、粮食占90%、奶和奶制品占90%、肉和肉制品占85%、糖和植物油占80%，即认为不会出现粮食和食品危机。 就是主张以国际通行标准来衡量俄罗斯的粮食安全。达到这些标准，粮食安全就有保障；否则，就存在粮食安全问题或隐患。俄罗斯专家认为，从粮食安全的角度出发，从国外进口食品的品种不能超过总需求的20%，进口粮食的总量不能超过30%。而有些年份俄罗斯的粮食和食品进口都超过了这个标准，因此总体而言，俄罗斯依然面临着粮食和食品安全问题。

（一）粮食安全状况

可以从不同角度按不同标准来分析俄罗斯的粮食安全问题。有学者认为，“粮食安全一般仅侧重于数量能够满足与否，这一点与食品数量安全有较大关联度。食品数量安全在很大程度上受到粮食安全的影响和制约。……俄罗斯把粮食安全与食品安全紧密地联系在一起，认为食品安全是粮食安全的核心。”因而本章着重从食品数量安全、食品质量安全和食品可持续安全三个方面来分析俄粮食和食品安全问题。 实际上，还可以从粮食自给率、粮食产量和人均占有量、粮食和食品自给总水平来分析俄粮食和食品安全问题。

1.粮食自给率

有资料显示，俄罗斯的粮食自给率曾从1990年的89.9%降至1992年的74%。之后开始提高并自2001年起超过了100%。另据有关资料，自2010年以来，俄罗斯粮食自给率除歉收的2012年为108.3%外，其余年份都超过了120%，其中，2011年达到了135.9%。2014和2015年俄粮食产量超过了一亿吨，取得了历史性的突破，粮食自给率会高于2011年的水平。因此，以粮食自给率为衡量标准，可以认为俄罗斯的粮食安全是基本上有保障的。表1反映了1990—2013年俄罗斯粮食和食品自给率的变化。

2.粮食产量和人均占有量

从人均粮食占有量来看，有数据显示，1990—2010年，俄罗斯人均粮食占有量有10年在600—800公斤，另有10年在400—600公斤，只有2年是在400公斤以下。 这些数字表明，在多数年份，俄罗斯人均粮食占有量高于世界粮食安全标准（人均400公斤），表明俄罗斯粮食能够自给自足，粮食安全有保障。此后，2011年俄罗斯农业又获丰收，粮食产量达9420万吨，较上一年大幅增长54.6%。2012年俄粮食歉收，总产量为7040万吨，与上年的9420万吨相比减少了25.3%。2013年粮食产量又回升到9100万吨。2014年俄粮食产量自2008年以来首次超过一亿吨，达到1.052亿吨。2015年农业又将取得好收成，产量也将超过一亿吨，截至10月6日已经收获粮食9850万吨。2014年7月到2015年7月俄出口粮食3050万吨。 总体而言，自2011年至今，俄罗斯继续保持了粮食基本自给有余的势头。2014年和2015年这两年的人均粮食占有量均超过700公斤，大大超过世界的平均水平。基于此，俄总理梅德韦杰夫2014年11月24日在俄罗斯经济现代化和创新发展总统委员会主席团会议上表示，俄罗斯在满足国内粮食需求方面没有问题。考虑到俄罗斯拥有的丰富水资源、耕地资源等，俄完全可以成为世界粮食生产大国。他指出，2014年粮食产量达到一亿多吨，远远超出了保证俄罗斯粮食安全所需要的数量。因此，如果以粮食总产量和人均占有量为衡量标准，俄罗斯也具备了粮食安全的基本条件。

3.粮食和食品自给总水平

粮食和食品自给总水平是衡量俄罗斯粮食和食品安全的综合性标准。根据表1，按照粮食和食品自给安全线指标和通行标准，1990—2013年，俄罗斯除谷物外，马铃薯也完全达到并超过了自给自足水平。但奶和奶制品的自给率自1990年以来至今均未达到90%的水平，2013年甚至降到77.7%，大大低于90%这一食品安全线标准。肉和肉制品除1990年超过了85%的食品安全最低线而达到88.2%外，其余年份均在85%的安全线标准以下，最低年份的2005年仅为62%，最高年份的2013年也只有78.4%。据资料显示，糖的自给率2007—2011年一直低于安全线标准（80%），分别为52.7%、57.6%、64.4%、58.0%和61.7%，只是在2012年和2013年才达到了87.8%和82.3%。而植物油自给率自2007年以来一直在80%这一安全线标准以上，2007—2013年分别为91.8%、84.0%、109.5%、93.8%、101.7%、132.4%和132.6%。 因此，总的来说俄罗斯的食品安全形势仍不容乐观。而如果从粮食和食品自给总水平综合看，如表2所示，1997—2013年俄罗斯粮食和食品自给总水平均低于90%，而且除1999年的最低水平79%和2012年的最高水平89%外，近十多年来俄粮食和食品自给总水平一直在86%—88%小幅波动。另据有关资料，虽然粮食产量基本有保障，但是近些年俄罗斯本国生产的食品仅能满足国内需求的约50%，进口食品已占其总需求的30%—50%。 综上所述，总体而言，俄罗斯依然存在着粮食和食品安全问题。

（二）影响粮食安全的主要因素

影响俄罗斯粮食和食品安全的因素是多方面的，既有客观因素，也有人为因素；既有国内因素，也有国际因素。

1.不利的气候条件造成农业受灾粮食减产

特殊的地理位置使俄罗斯大部分地区时常受恶劣的气候条件影响，致使农业歉收和粮食减产。早在1998年，由于受旱灾的大面积侵袭，俄谷物总产量比1997年减少了4000多万吨。2009年旱灾致使俄15个联邦主体的谷物总产量减少了约1300万吨。2010年俄罗斯遭遇罕见高温干旱天气，受灾耕地面积达到1330万公顷，粮食产量降至约6000万吨。为稳定国内粮食市场，自2010年8月俄政府禁止粮食出口直至2011年7月1日。2011年冬季的天气条件对俄农业生产也带来了不利影响，严寒天气影响了秋播作物的产量，而此后持续出现的旱情再度对俄粮食收成造成严重影响。2012年全俄有16个联邦主体遭受旱灾，受旱耕地面积为440万公顷，占总播种面积的5%—6%。除干旱外，严冬、火灾，以及南部粮食产区的洪灾也对粮食生产造成了较大影响。据统计，2012年的一系列异常天气给俄罗斯农业造成了330亿卢布（约合10.5亿美元）的经济损失。

自然灾害造成的农业受灾和粮食减产，直接威胁到俄罗斯的粮食安全，也由于歉收导致食品价格上涨，出现食品安全问题。面对粮食和食品安全的挑战，俄罗斯不得不采取一些必要措施，如2012年7月俄总理梅德韦杰夫责成农业部制定防止食品和粮价暴涨的一揽子措施，包括对粮价进行干预，设置粮食最高售价；对农业生产者实行资金补贴；延长用于采购农业设备的贷款期限等。

2.农田退化或闲置荒芜

农田是保证粮食安全的基础性条件。但近几十年来，俄罗斯一直面临着两大难题：一是农田退化严重。中强酸性的农田超过了3600万公顷，酸性土壤的面积增加了3210万公顷，其中包括耕地2150万公顷。约占俄罗斯国土面积7%的黑钙土，其中的40%适于农耕，在这片“黑土地”上耕种的农作物产量约占俄农作物年总产量的2/3。但由于过度耕种、土壤改良缓慢等土地保护不力因素的影响，使俄罗斯黑钙土逐渐呈现出灰化酸性土的特征，其中约60%的黑钙土已明显退化。农田大面积的严重退化，使俄农产品每年减产3700万吨以上（折算成谷物）。二是由于一些地区自然条件恶劣、农村人口持续减少、土地退化等因素，俄罗斯大量的农田闲置荒芜。据俄罗斯农业部的数据，荒芜农田面积数量近1000万公顷（有资料认为约有1800万公顷），主要分布在乌拉尔和西伯利亚地区。《纽约时报》认为，“俄拥有全球最大规模的闲置耕地。”

3.农业物质技术基础薄弱

俄罗斯农业面临的最突出问题是农业生产装备和农业技术落后。长期以来，由于俄罗斯对农业的投资严重不足，加之吸引外资乏力（截至2013年年底，俄农业部门累计外资余额仅为27.5亿美元，其中，2013年吸引外资6.1亿美元），造成农业物质技术基础越来越薄弱，农业机械化水平也在降低。据俄罗斯农业科学院的统计，由于物流、仓储、运输体系发展滞后以及技术和设备不足等原因，每年造成的谷物损失达到1500万—2000万吨、肉100万吨、牛奶700万吨。 俄罗斯国家粮食生产者联合会也认为，俄农业企业面临灾难性的物资技术保障形势。主要表现之一是收割和播种技术设备不足，农场无法在最佳时间完成播种和收割工作，如每年为完成全部谷物收割任务，需要增加28万台拖拉机和9万台收割机。由于技术基础薄弱，俄罗斯农工综合体每年损失的粮食高达2000万吨。

俄罗斯每年对新农业机械和设备的需求量约合30多亿美元，而国内的农业设备制造只能满足实际需求的35%—60%。尽管市场需求巨大，但资金匮乏限制了农业机械设备的制造和进口。为此，俄农业部计划增加对农业部门农机供应，帮助农业设备更新，以加强农业物质技术基础。此外，还建议将农业机械补贴从15%增加到25%。

4.谷物大量出口

俄罗斯是谷物出口大国，已成为全球第三大小麦出口国。有资料显示，近几年俄罗斯谷物出口数量庞大。2011年7月1日俄取消谷物出口禁令，恢复谷物出口，使当年谷物出口量就超过了1500万吨。2012年俄出口谷物总量为2715万吨。2013年谷物出口1900万吨；2014年俄罗斯谷物丰产，谷物出口达2530万吨；2015年俄谷物出口预测为2500万—3000万吨，1月1日—9月21日已出口谷物及其加工产品2247万吨，其中包括小麦1322万吨。

过去十年间，俄罗斯曾不止一次地实施过限制谷物出口的措施。2004年曾对谷物出口征收关税；在2007年和2008年的全球食品危机期间对小麦的出口征收过保护性关税；2010年因为干旱造成产量大降而迫使俄政府直接禁止谷物出口。特别是自2015年年初，俄开始强化对谷物出口的非正式限制，还曾决定从2015年2月1日起实施谷物出口关税等一系列限制谷物出口的措施。俄罗斯之所以实行限制谷物出口的政策，主要目的是为了防止国内粮食市场的供应短缺。同时，俄希望出口限制措施能够给国内粮价降温，遏制食品通货膨胀。俄罗斯总理梅德韦杰夫在2014年曾表示，当年俄罗斯粮食产量大幅增加，粮食的出口量也显著提升。但国家必须保有一定量的储备以确保国内粮食安全。

5.西方经济制裁对食品安全的影响

2014年7月，由于乌克兰危机而导致以美国和欧盟为首的西方对俄罗斯实施为期一年的制裁。与此同时，俄罗斯也对西方的制裁采取了报复性措施，宣布禁止进口来自欧美的多种食品及农产品。俄政府宣布在未来一年内，禁止从欧盟、美国、加拿大、澳大利亚和挪威进口一系列食品，包括牛肉、猪肉、水果、蔬菜和乳制品等。2015年6月，欧盟又宣布延长对俄经济制裁6个月至2016年1月31日，俄罗斯也宣布延长对西方国家食品禁运6个月作为对欧盟决定的反击。

在俄罗斯禁止从欧盟进口食品后，土耳其一度成为俄所需农产品的重要供应国。然而，由于2015年11月24日土耳其在土叙边境附近击落一架俄罗斯战机，使得俄罗斯与土耳其关系急剧恶化。俄罗斯总理梅德韦杰夫12月1日签署政府令对土耳其实施制裁，其中包括自2016年1月1日起禁止从土耳其进口一系列蔬菜、水果、家禽和盐类商品。2015年12月21日梅德韦杰夫又签署命令，决定自2016年1月1日起对从乌克兰进口商品征收关税，并禁止进口乌克兰食品。俄罗斯已经禁止从欧盟和土耳其进口农产品，此次再禁止从乌克兰进口食品，会导致俄国内食品供应进一步紧张。

据俄罗斯关税总局统计，2013年俄罗斯进口食品额为430亿美元，占进口总额的13.4%。根据经济发展与贸易部的数据，以零售价格计算，进口食品的比例为25%—30%。不同食品进口的占比也不相同，奶酪的比例超过50%，酒类占35%，牛肉占60%，禽类为35%，植物油为16%，罐头占19%。而欧盟官方数据显示，进口食品占俄消费食品总量的35%，其中从欧盟国家进口占到10%。因此，无论从俄罗斯的数据还是从欧盟的数据看，禁止进口欧盟和西方国家的食品会给俄罗斯的食品供应造成较大影响。一些美欧官员、专家和媒体甚至认定，俄罗斯会是这场“食品战”的最大输家。在这种情况下，俄罗斯必须采取措施进一步提高本国农产品产量，加快实现农产品进口替代，以实现粮食和食品安全。

（三）保障粮食安全的政策措施

俄罗斯把粮食安全作为国家经济安全的重要组成部分，将其提升到维护国家地位和主权的高度，视为国家的首要任务之一。在俄罗斯独立后的经济转轨初期，由于经济滑坡和不利的气候条件，致使农业减产和农业总产值下降、居民食品消费量减少，加之受粮食市场不健全等因素的影响，俄罗斯面临着粮食安全问题。但近些年来，俄罗斯政府越来越重视粮食安全问题。早在2009年5月通过的《俄罗斯联邦2020年前国家安全战略》，其中就有对粮食安全的明确规定：要对主要食品实行进口替代；防止土地资源枯竭，防止农业用地和耕地减少；防止国家谷物市场被外国公司占领；防止不受监督地推广来自转基因植物（利用转基因微生物和类似的转基因微生物）的食品，以保障食品安全。

此后，为补充和细化国家安全战略中关于粮食安全的内容，2010年2月1日时任俄罗斯总统的梅德韦杰夫签署命令，批准通过了《俄罗斯联邦粮食安全准则》。其主旨是为居民提供可靠的食品保障，特别是保障偏远地区的粮食供应和最贫困人口的饮食；发展本国农业和渔业，降低国内农业和渔业对外国技术和设备的依赖；对影响粮食市场稳定的内部及外部威胁做出快速反应，并有效参与国际粮食安全合作等。该准则提出，为确保俄粮食安全，必须稳定国内生产，并保证必要的储备；要求对粮食安全提供及时预报，查明和预防可能影响粮食安全的内部及外部威胁，并及时消除其不良后果。根据当时的规划，为保证粮食安全，在今后几年内俄罗斯中央财政每年用于扶持农业发展的资金将达到1600亿—1700亿卢布。而到2015年，俄罗斯政府和地方政府分别拨款1900亿卢布（约合31.79亿美元）和660亿卢布（约合11.04亿美元）用于完成国家农业领域发展计划。

于2013年1月1日生效的《俄罗斯联邦2013—2020年农业发展和农产品、原料、食品市场调控国家纲要》（第717号政府令）提出的目标是：确保国家粮食安全，主要措施是刺激农产品和食品生产的增长，实行进口替代政策，通过限制农产品的进口来提升本国农产品的生产能力，保证俄罗斯的食品自给率达到《俄罗斯联邦粮食安全准则》提出的标准；形成完善的农产品市场，推进其市场化进程；激励农业创新，通过农工综合体的创新发展提高俄罗斯农产品在国内和国际市场上的竞争力；实现农业综合体的金融稳定；确保农业耕地的有效使用，土地的复垦开发应当用于农业；确保农村地区的可持续发展。通过以上措施，要使满足消费的粮食和食品的自给率至少达到以下标准：谷物和土豆95%、肉和肉制品85%、渔产品80%、奶和奶制品90%。另有资料显示，按该规划纲要，到2020年，俄罗斯粮食自给程度将再度提高：粮食自给率为99.7%，甜菜和糖为93.2%，植物油为87.7%，土豆为98.7%，肉类为91.5%，奶类为90.2%。农业的盈利将为农村带来每年3.1%的固定资产增长率。农业从业人员的工资水平将达到全国平均水平的55%。另外，俄罗斯还计划扩大种植面积，将土地复垦开发、保持和提升土壤肥力以及农村可持续发展分别列为专题加以指导，以保证俄罗斯粮食长期自给自足。

三、简要评述

根据联合国世界粮食计划署和英国著名风险分析公司Maplecroft公布的“2010年和2011年粮食安全风险指数”，中国和俄罗斯均属“中度风险”国家。因此，中俄两国对粮食安全问题不能掉以轻心。中国面临粮食安全风险主要是由于人口众多，容易出现粮食缺口；耕地有限且数量持续减少，迫近耕地红线；生态环境恶化和污染严重；国际粮食市场波动对国内市场形成冲击；由于外资大量进入粮食市场特别是外资并购，使中国对粮食的控制力减弱，影响粮食安全。而对俄罗斯而言，粮食安全受到威胁，主要是不利的气候条件特别是自然灾害造成农业受灾粮食减产；农田退化或闲置荒芜削弱了保证粮食安全的基础性条件；农业物质技术基础薄弱尤其是农业生产装备和农业技术落后成为俄罗斯农业和保证粮食生产面临的突出问题；谷物出口数量庞大，影响到国内谷物供应，使俄罗斯曾不止一次地实施过限制谷物出口的措施；西方经济制裁对俄食品安全构成较大影响和威胁。

虽然由于中俄两国国情不同，两国面临的粮食安全风险和问题各不相同，但应对粮食安全的挑战对两国是共同的。中俄两国除了各自采取不同措施防范粮食安全风险、保障粮食安全外，在以下两个方面相互借鉴对方经验和做法很有必要：一是将粮食安全作为国家安全法的重要组成部分。俄罗斯在2009年5月通过的《俄罗斯联邦2020年前国家安全战略》中，就对粮食安全作了明确规定。中国经2015年7月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的国家安全法，也将粮食安全列入其中，第二十二条规定：“国家健全粮食安全保障体系，保护和提高粮食综合生产能力，完善粮食储备制度、流通体系和市场调控机制，健全粮食安全预警制度，保障粮食供给和质量安全。”

二是注重政府对粮食市场的适度干预和调控。自2004年全面放开粮食市场，实行粮食流通体制市场化改革以来，中国政府不断完善粮食价格和市场调控机制，通过实施最低收购价、临时收储、政策性收储粮食拍卖等市场干预政策，掌握了市场上的大部分粮源，粮食市场供应主要依赖政府拍卖政策性粮食库存，形成了政府调控政策主导粮食市场基本走向的格局。自2008年起，政府连续多年提高小麦和稻谷的最低收购价格。而俄罗斯也认为，构建新型粮食供给和调控体系对粮食安全有重要意义。粮食市场失灵要求国家对粮食和食品销售过程加以适度干预，以提高粮食安全度。仅从近几年的情况看，为平抑国内粮价，俄罗斯政府曾于2012年10月23日正式启动粮食价格干预措施。2013年2月，为了稳定国内粮价并为春耕做准备，俄政府也曾动用国家粮食储备干预粮食市场，使国内粮食价格从2013年3月以来一路走低，后来农业部减小了粮价干预力度。2015年3月，俄罗斯政府再度对粮食市场实行干预。有资料显示，在干预过程中，政府3月17日共采购粮食23220吨，合计2.333亿卢布；18日采购22550吨，合计2.195亿卢布。截至2015年3月18日，俄动用干预基金共采购3级小麦87885吨、4级小麦63180吨、饲料小麦69930吨、粮食黑麦93285吨、饲料大麦113650吨。在整个粮食采购干预时期，共购进粮食427930吨，合计29.23亿卢布。 实践表明，俄罗斯政府对粮食市场的干预和调控是有效的。

（原载《东北亚论坛》2016年第3期） y6wfRKgbbtTXmb7SKmHsYRxh100+JUVhmZ6qNaSnzQMqSjEZLIDoovx+UU9rqxM1