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龚维斌
【导语】全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴是新时代新征程党的中心任务。基层治理现代化是社会主义现代化强国建设的重要内容。习近平总书记高度重视基层社会治理，强调指出：“党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之策，丝毫不能放松。”在习近平总书记关于社会治理创新重要论述指引下，我国基层治理现代化取得重大成绩，续写了世所罕见的社会长期稳定奇迹，展示了我国基层治理具有坚实的社会基础。当然，也存在不少亟待改进的问题，需要深入分析，探寻解决之道。
新中国成立以来，我们党领导人民不断探索具有中国特色的基层治理体制。70多年间，随着经济社会体制的变化，我国基层治理模式经历了三次大的变革。
第一次是建立以单位制为基本特征的基层治理体制。新中国成立后，与将全体人民“进一步组织起来”的政治目标和计划经济体制相适应，在党领导革命和建设的经验基础上，我国逐步建立起城市单位制、农村人民公社—生产大队的基层治理体制。这一体制的建立，结束了孙中山先生批评的“一盘散沙之民众”的缺乏组织状态，实现了社会秩序的恢复和长期稳定，为大规模社会动员和资源集中创造了条件，从而迅速建立起新中国的工业化体系，我国社会主义制度进入全面实践形态。
第二次是建立以基层党组织—村（居）委会为基本特征的基层治理体制。改革开放后，农村家庭联产承包责任制瓦解了农村人民公社—生产大队的体制基础。20世纪80年代初，为推进政社分开，各地撤销人民公社，恢复建立乡（镇）人民政府，建立村民委员会和村民小组。在逐步确立社会主义市场经济体制过程中，城市“单位制”也开始解体，全社会对政府社会管理和服务的需求大为提升。1980年，全国人民代表大会重新颁布《城市居民委员会组织条例》，城市居委会的工作很快恢复。村（居）委会体制的建立为新时期基层服务管理提供了必要的体制保障。但由于体制惯性、经验不足和快速社会变迁，基层治理体制不能适应社会发展的需要，大量居民游离于体制和组织之外，村（居）委员会承担了很多政府管理职能，没有很好履行自治功能，一些地方基层党组织与村（居）委会不能形成合力。
第三次是建立党领导下的以共建共治共享为导向，以建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体为目标的基层治理体制。党的十八大以来，党的领导全面加强，基层党组织的战斗力大大提高。党中央国务院《关于加强和完善城乡社区治理的意见》《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》《关于加强和改进乡村治理的指导意见》等一批有关基层治理的政策和法律出台实施。乡镇（街道）管理体制改革深化，党建引领的社会参与制度得以确立。群团组织、社会组织、社区党员、社区居民、社会工作者、志愿者、驻区单位等多元主体参与到基层治理中来，基层治理取得积极进展，涌现出一大批基层治理创新的经验做法和典型案例。
新中国成立以来三次基层治理模式变革的动因及其成效表明：一是在经济社会发展过程中基层治理模式必须不断改革创新。基层治理具有很强的历史惯性，同时又要与社会条件、治理目标、民众基础、文化传统等多个因素相适应。二是基层治理要处理好国家与社会的关系。我国基层治理经历了组织动员群众、从基层汲取资源转向管理和服务并重、向基层投入资源的曲折发展过程，国家与社会的关系不断调整优化。三是基层治理要努力实现秩序与活力的动态平衡。随着现代化不断快速发展，激发社会活力显得更加重要而紧迫。四是现代社会既需要自上而下的管理（即他治），也需要基层群众的自我管理（即自治），还需要政府与社会的合作治理（即共治）。因此，在党的领导下有序推进政府管理、居民自治和政社合作有效衔接、良性互动是我国基层治理的理想状态。五是随着人民物质生活水平的提高和思想观念的变化，群众的权利意识和社会参与意识会日益强烈，因此，必须更加重视基层群众的治理参与。
在中国特色社会主义新时代，随着全面深化改革向纵深推进，社会利益格局更加复杂，人们的思想观念更加多元，我国基层治理面临诸多不适应的问题，突出表现在三个方面。
一是基层治理体系不健全。我国社会结构深刻变化，利益格局深刻调整，群众的需要更趋多样化和高级化，个人权利保护和非物质性诉求都在大量增加。在这样的大背景下，传统的以政府为主、自上而下组织动员、提供统一公共管理和服务供给的基层治理模式出现“一（政府）对多（社会主体）”“标准化（管理与服务）对多样化（需求）”的难题。多年来，党和政府在社会领域扮演“慈父”式角色，管得过多过细，许多社会矛盾和社会问题的焦点也因此集中到对党和政府的工作不满意上来。与此同时，多数社会主体并没有自觉自愿参与到基层社会治理中来，一些地方存在“政府干、群众看”“没事不找你、出事就骂你”的怪现象。
二是基层治理能力存在诸多短板。许多地方的基层治理还是习惯于传统管理方式，形式主义成为顽瘴痼疾。所谓创新只是时髦空洞的口号，经常是“穿新鞋走老路”“新瓶装旧酒”“为创新而创新”。基层治理缺少必要的人财物，经常处于有心无力状态。上级政府及其部门对基层治理指导帮助少、考核干预多，基层不堪重负、屡减屡返，填报各种表格、应付各类检查考核、完成各项上级交办事项成为基层治理的主要任务，成立工作专班、工作微信群成为主要形式，留痕管理、网上打卡、排队、点名讲评成为基层治理绩效的主要管理手段。不少干部对上负责多于对下负责，不愿甚至不敢组织动员群众，觉得让群众参与社会治理是“找事”“惹事”。部分干部将社会治理片面理解成“治理社会”，把群众单纯当成工作对象，认为“不出事就是有本事”，将过多时间、精力和管理资源用于管控、约束和防范上。
三是各类主体有序参与基层治理的工作格局和整体氛围仍然没有形成。各类社会主体在基层治理中的权利、义务和职能尚未厘清，驻区单位与街道（乡镇）、社区“两张皮”，甚至“老死不相往来”，党员在基层治理中的作用发挥不够，群众参与治理缺乏机制化平台。体制上的“条”“块”各自强调分工、不重视协同的问题，党的领导、政府主导、基层自治和群众依法参与的边界与关系问题，一直没有得到很好解决。有些干部将全面加强党的领导与包办一切混为一谈，将政府公共管理和服务与政府无限责任混为一谈。互联网本来可以为基层群众参与治理提供新的平台和条件，但如果管理引导不当，反而可能造成社会撕裂，助长离心化倾向。
推进基层治理体系和治理能力现代化，是破解基层治理难题的关键举措。完善基层治理体系、提升基层治理能力，就是要在党的领导下，牢牢抓住共建共治共享这条主线，把群众工作创新和现代社会治理方法有效结合起来，在基层治理中尊重人民主体地位，坚持“为了人民、依靠人民、政绩由人民评判”，着力解决好人民群众急难愁盼问题，防范化解各类社会风险，促进基层社会长期和谐稳定。
社会治理说到底是做人的工作，是新时代升级版的群众工作。群众路线是党的生命线和根本工作路线，是党永葆青春活力和战斗力的重要传家宝。群众路线不是空洞的口号，要以扎扎实实的群众工作来践行、来检验；群众路线也没有一劳永逸的标准答案，要根据时代条件、工作环境和工作内容来创新、来推进。历史已经表明，我们党具有驾驭市场经济的强大能力。历史还将表明，我们党具有推进基层治理现代化的强大能力，因为我们拥有最强大的基层治理工具——新时代群众工作。长期看，传统的“层层加码”的压力型体制和“政府强—社会弱”格局，已经不能适应时代的需要，也不可能真正实现基层治理体系和治理能力现代化。为此，建议在新时代“枫桥经验”、“接诉即办”、网格化管理、网上服务等成熟治理实践基础上，根据基层治理实际需要，提炼、总结出新时代群众工作的总体要求、根本原则、基本方法等，用以指导我国的基层治理实践。
在共建共治共享的基层治理格局中，最大的弱项是共治，最大的可挖掘潜力也在共治。要围绕明确分工、激发活力、增进合作来进一步完善基层共治体系。
一是进一步明确基层党组织的社会治理责任，建立健全考核机制。490多万基层党组织、9600多万共产党员行动起来，就没有什么人间奇迹不能创造。乡镇（街道）特别是城乡社区的基层党组织要将主要精力用于加强和创新基层社会治理。企事业单位、群团组织、社会组织、办公楼宇和园区的党组织要在“组织全覆盖、工作全覆盖”基础上提升党建工作实效，并将推进所在单位、组织履行社会责任、参与社会治理纳入日常工作范围。
二是进一步理顺政府及其部门和社区等各类组织在基层治理中的关系。政府负责不代表“政府全责”，更不意味着政府大包大揽。在基层治理中，政府对于基本公共服务、社会管理等方面该管的必须管好、管到位；政府不该管、管不了、管不好的事务，要交给市场、交给社会、交给群众来解决。同时，要下大力气解决好部门协同、条块协调的问题，切实杜绝“九龙不治水”“看见的管不了、管得了的看不见”等现象。政府交由市场、社会、群众承担的社会服务，不能一交了之、放任不管，要在委托和合作中明晰责任，加强监督、指导、评估和管理。基层群众自治组织、社会组织、经济组织在基层治理中应当有基本责任和基础边界，实现各负其责、各尽其能，而又心往一处想、劲往一处使。加快社会治理领域相关立法和综合执法，加强物业服务、公益慈善等具有准公共管理和服务的机构的活动监管。
三是完善基层社会动员制度建设。推进社会合作、协同、团结，凝聚各方力量依法有序参与社会治理，必须动员社会力量广泛参与。目前我国的基层社会动员呈现各自为战、碎片化等特征，有待通过总结经验并尽快上升为制度。加强数字社会建设，规范引导网络参与，提升数字治理能力。
四是加快基层治理人才队伍建设。长期以来，由于种种原因，出现了社会治理是二线部门、从事基层治理的干部不受重视、社会领域的机构是弱势机构的现象，导致优秀干部不喜欢到社会治理部门、年轻一代不愿意到基层治理工作岗位。近年来，基层还出现一些思想观念落后、工作方法简单、对待群众粗暴的负面案例。为此，应当严管与厚爱相结合，从薪酬待遇、工作条件、发展机会、政治前途等多个维度，逐步建立基层能够吸引人、留住人、讲敬业、拼奉献的机制和环境。同时，尽快补齐各级党员干部在群众工作、社会治理、应急管理等方面的知识短板。还要注意，不能因强调基层治理的职业化、专业化而轻视、忽视耐心细致的群众工作，要防止干部坐堂办公不入户、定点上班不住村（居）等现象蔓延。
目前我国城乡基层治理已经初步实现习近平总书记所强调的，从“我和你”转向“我们”。要看到，“我们”不是个人的简单聚集，而是一个有序、灵动、可生长的组合，它建基于有机的生活，成长于高效的互动。要在逐步调整优化强调社会整合思维的同时，树立和增强柔性的社会合作思维，努力让社会机体强健起来，从而使“我们”真正组织起来、行动起来、鲜活起来。把党的领导和新时代群众工作方法结合起来，加强对一个既有秩序又有活力的社会运行所需要的基本能力建设。
在常态治理中，增强社会自我运行能力。从现实看，由于社会关系的复杂性和社会成员的相互依赖性，在相当多的情况下，社会具有自我运行能力。强调这一点，不是追求无政府主义，而是承认正如市场这只“看不见的手”能够自发实现经济效率一样，现实生活中社会领域也具备“多个主体对多个主体”“多样化供应对多样化需求”自发匹配的可能性。但恰如市场也需要政府纠偏一样，社会自我运行同样仰赖于政府的制度性安排和必要干预。党和政府应当尊重社会运行规律和社会治理规律，创造更多的协商、协调、协同平台，并配给相应的资源和机会，让社会成员对影响其自身利益或其关心的公共事务进行讨论、决策和监督。这既是全过程人民民主在基层工作中的具体体现，也是充分利用社会运行规律的有效治理举措，对于提高治理效果、减少治理成本，具有非常积极的意义。当前，党和政府应当从提高基层日常事务的自我协商能力、发现基层运行缺陷的自我检测能力和解决基层运行问题的自我纠错能力三个方面，着力引导社会自我运行能力建设。要敢于并善于培育社会运行中的新生力量，比如村民理事会、社区业主委员会、各类兴趣爱好组织、公益慈善组织、社会服务组织、社会矛盾纠纷调解组织等，同时不断完善人民团体协商、社会组织协商、社区协商和劳资协商这四大协商机制。
在应急治理中，增强社会自我保障能力。现代社会的风险性大大提高，需要多主体的共治来应对不确定性。在应急状态和突发情况下，急需提升人民群众的自我保障能力。具体包括：提高社区自组织程度，促进社区邻里日常守望相助和应急时团结互助；加强基层物资保障能力，依法推进城乡社区和居民按照政府应急储备建议清单和个性化需求，进行必要的物资储备；提升全社会基本救助能力，开展常见情景应急演练，组织社区、家庭为单位的自我救护知识和技能培训；加快心理服务体系建设，增强社会成员心理调适能力，引导基层干部和居民学习积极心理学知识，正确面对突发事件和应急状态，保持理性、积极、乐观的社会情绪。