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九一八事变后，日本无视国联决议，拒绝恢复事变前的原状。为了永久占据中国东北，日本关东军扶植溥仪等傀儡成立了“满洲国”，并于1932年9月15日由日本官方正式加以承认。日本公然破坏中国领土完整的行为，一方面违背了《九国公约》的原则，另一方面也使国联对中日冲突的调处陷入困境。国民政府虽然无能力利用自身的力量来收复失地，但是坚决不承认日本以武力造成的既成事实。国民政府在处理“满洲国”问题的过程中，除了继续遵循国联路线外，也尝试利用《九国公约》的原则来捍卫国家领土完整。国民政府的外交努力并未能迫使日本取消“满洲国”，而只是使其处于非法状态。本节将围绕国民政府运用《九国公约》和国联处理“满洲国”问题来展开论述，并从中透视国民政府对国际体系的基本态度。
1922年2月6日，华盛顿会议所通过的《九国公约》，在其第一条明确规定：“除中国外，缔约各国协定：（一）尊重中国之主权与独立，及领土与行政之完整；（二）给予中国完全无碍之机会，以发展并维持一有力巩固之政府；（三）施用各种之权势，以期切实设立并维持各国在中国全境之商务实业机会均等之原则；（四）不得因中国状况，乘机营谋特别权利，而减少友邦人民之权利，并不得奖许有害友邦安全之举动。”日本以武力侵占中国东北，扶植傀儡政权，将东三省彻底变为日本的附属地，一方面破坏了中国主权与领土完整，另一方面也在事实上关闭了东三省的门户，违背列强在华门户开放和机会均等的共识。换言之，日本的行为明显违背了《九国公约》第一条的规定。对于签约国的违约行为，《九国公约》本身并未规定制裁程序，只是在第七条规定：“缔约各国协定，无论何时，遇有某种情形发生，缔约国中之任何一国，认为牵涉本条约规定之适用问题，而该项适用宜付诸讨论者，有关缔约国应完全坦白互相通知。”
这条规定有利于国民政府将“满洲国”问题诉诸国际，以寻求其他签约国的支持。
在国民政府无能力利用自身的力量来收复东北失土的前提下，自然只能寄望于国际社会的介入。《九国公约》对中国的现实意义在于它以列强共同的名义承诺尊重中国领土完整和主权独立。中国本身不能保护自己的主权，而却要靠列强来确保，对于有民族自尊心的中国人来说，自然是颇为心酸的。但是它客观上成为国民政府捍卫国家权益的外交工具。对国民政府来说，能否利用《九国公约》达成自身目标的关键是美国的态度，毕竟美国才是华盛顿体系的实际主导者。
国民政府确实希望能够借助美国来对日本施压。在国民政府看来，美日两国对待华盛顿体系的态度截然相反。美国政府在公开场合的言论，确有表现出维护《九国公约》的意愿，但是尚无实际行动。1932年1月7日，美国国务卿史汀生同时照会中日两国政府，表示美国不承认以武力造成的情势变迁，称：“美国政府不能认许任何事实上的情势的合法性，也不拟承认由中日政府及其代理人间所缔订的有损于美国或其在华国民的条约权利——包括关于中华民国的主权、独立或领土及行政完整，或违反关于通称为门户开放政策的对华国际政策在内——的任何条约或协定；也不拟承认用违反1928年8月27日中日美三国均为缔约国的巴黎公约之条款与义务的方法而获致的任何局势、条约或协定。”
史汀生“不承认主义”政策的实质是从消极角度维护《九国公约》。
8月8日，在纽约外交讨论会上，史汀生发表了拥护《非战公约》的演说。史汀生在演说中指出，《非战公约》的意义在于确认整个世界不分东西南北，“战争当为非法之举矣，战争不复为权利之渊源矣，战争不复为国家义务权利行为所出之原则矣”，“苟有两国从事于武力之冲突，则或彼或此，或竟彼此两方，均为背谬，均为违反公约，我人不复欲曲予宽恕，不复以为偶触决斗法条，而目为小疵无损大德，反之，我人将科以抗法坏纪之罪，而举世唾弃之矣”。史汀生还在演说中多次指责日本非法侵略中国及不配合国联调处，并宣示美国立场道：“愿郑重不苟，以维护公约，以使公约为有价值之宝，吾侪决不放弃自己应有之一份子地位，以奋勉致力于此事业也。”
史汀生演说发表后，确实在日本国内引起“轩然大波”。8月13日，美国驻日大使格鲁向史汀生报告称：日本将演说内容“视为对他们的具体指控”，并且可能在故意利用这次演说来“重新燃起民众暂时平息了的反美情绪”，“这种局面使我想起了德国政府1914年通过诬蔑中伤其他国家而在公众中煽动战争情绪的活动”。格鲁认为日本政府在国内煽动反美情绪的原因有以下两点：一方面是对外宣示不顾国际社会，尤其是美国的反对，“加强其在满洲的军事冒险行动”；另一方面是为了转移其国内人民的视线，因为日本侵占中国东北的行动非但没有直接改善其国内的经济状况，反而更加深陷在经济危机的泥淖中。格鲁在报告中特别提醒美国政府“应该对未来可能发生的事情保持警惕”。
当时日本虽然逐步通过实际行动打破华盛顿体系的束缚，但是对美国还有一定的忌惮之心。“满洲国”成立前夕，日本关东军的内部文件明确指出：“无论在《九国公约》，或在《国际联盟规约》上，皆不允许日本采取使其与中国本部脱离之直接行为；但在中国人自身在其内部分离则不与上述条约相背驰，亦不在能加以干涉之范围以内。”
后来，日本内阁所决定的《满蒙问题处理方针纲要》中也表示：“关于建立满蒙政权的措施，考虑到《九国公约》等国际关系，应尽量采取以新国家方面的自主愿望为基础之方式推行。”
换言之，正是因为顾虑到国际关系，日本才无法如同吞并朝鲜一样，直接将中国东北纳入其领土版图。
日本侵略者以“满洲国”作为其规避《九国公约》义务的障眼法。1932年8月25日，日本外相内田康哉在议会发表演说，公开表示日本政府准备承认“满洲国”。他声称：“日政府深信日本之承认此新国，乃固定远东永远和平之唯一方法。”内田还辩称日本在中国东北的侵略扩张行为并未违背《九国公约》，因为日本没有“在东三省或他处有任何开拓疆土之谋略”，“东三省之独立，乃东三省人民天然的志愿所造成”。此外，为了降低西方列强的敌意，内田竟公然代表“满洲国”宣称：“依照国际公法与习惯，接受现有条约之义务，尊重外人已有之权利，保护其人民与财产，欢迎外人，不分种族，予以同等待遇。遵守开放门户主义，提倡国际贸易，并助成世界经济之发展。”
这当然是谎言。后来日本凭借特权完全控制了中国东北的市场，并迫使苏联出售中东路，以至于其他国家也根本无法立足。美国驻日大使格鲁在给日本的照会中指出：“记得在日本人占领满洲时，日本政府表示在满洲会保持门户开放。但是，在该地区的主要经济活动则由特许的公司控制，这些机构则又由日本人控制，这些公司持有特许执照，享有优越条件和特殊地位。大部分以前在满洲营运的美国企业已因该地区的不公平政策而被迫撤出。”
从日美两国官方的公开言论当中，可以看出两者在对待华盛顿体系问题上处在针锋相对的立场。胡愈之表示：“最近一年中华盛顿政府几次向日本帝国主义用言辞进攻，尤其是最近史汀生的著名演说，再给予日本以重大打击”，而日本便以内田演说还以颜色，对美国进行“更凶猛的还击”。
美日之间的矛盾，客观上为国民政府提供了外交活动的机会。
内田的演说当即遭到了中国朝野各界的挞伐。8月26日，《中央日报》社评指出内田演说预示着“日本外交家之政治才能与道德之破产”，因为他们为了在合法权利之外，“另为本国开疆拓土，攫取权益，借以满足军人之欲望”，就只能不顾“国际公约之尊严”，不理“国际舆论之责备”，一再发表“专为军人辩护之言论”。
胡适撰文指出内田演说是对国际体系的挑战，“大体上可说是赤裸裸的正式宣示日本的强暴政策，毫不客气的向世界的舆论挑战，抹煞一切国际条约的束缚”，“这样露骨的蛮横外交，在现代外交史上确是开一个新局面”。
国民政府以客观事实为依据，并结合《九国公约》的原则，对日方的论调给予严厉驳斥。8月29日，中国外交部长罗文干在外交部纪念周中发表演说，针锋相对地指出：从地理、历史、人民心理上看，“东北三省终为中国领土不可分之一部，东省同胞将永为中华民国忠实之国民”，日军一旦撤退，则“傀儡组织必将随之瓦解”，因此日本的行为无疑“违反九国条约尊重中国领土行政完整之规定”。为了解决东北问题，他在演说中宣布了国民政府的四项原则：
一、中国政府与人民绝无排外思想，但在日本武力侵略造成之现状下，而欲中国人民对日本人民表示最敦睦之友谊，诚属万不可能，改进与恢复中日两国人民之关系，是在日本自为之。
二、中国绝对不因武力之压迫而放弃尺土寸地或主权之一部，同时对于武力之侵袭，决意尽其力量，予以抵抗。
三、任何解决东北事件之办法，苟以由日本武力创造维持与支配之东省伪组织为前提者，中国绝对不能同意。
四、中国深信将来解决东北事件之合理的办法，必以不背国联规约、非战公约、九国条约之文字与精神，与夫中国之主权，同时又确能巩固远东永久之和平者为必要之条件。
除了在言论上进行驳斥外，国民政府还积极在外交上劝阻日本承认“满洲国”。内田演说发表后，中国驻日公使蒋作宾就开始积极奔走，向日本政界高层晓以利害，尽力劝阻日本承认“满洲国”。8月25日，他明确告诫近卫文麿：如果日本承认“满洲国”，“将来发生如何变化，日本应负其咎，吾国当以全力反对之”。
蒋作宾的苦口劝说并未能改变日本军国主义者企图彻底掌控中国东北的意志。9月10日，日本陆相荒木贞夫以威胁的口吻对蒋作宾说道：承认“满洲国”已然成为日本政府的“既定方针”，“万难更动”，“纵令引起世界战争，日本变成焦土，亦所不惜”。
蒋介石对日本承认“满洲国”一事的态度相当轻忽，甚至认为“于事实无甚关系”，“以其果欲取消，则随时皆可取消也”，而关键在于中国自身要奋斗得法，努力自强。
因此，蒋在9月8日在罗文干的电报中，只是例行性地要求他与行政院长汪精卫在筹谋相应的对策时，注意参考“美国宣言与国联决议”，“双方兼顾，尽量发挥”。
其他的意见，则未见提及。9月10日，罗文干致电蒋介石报告其与汪精卫、宋子文等人商议后所决定的政策，其中第三项为照会《九国公约》签字国，说明“日本此举为其继续的破坏该约行为之最严重之一幕，应即时举行该约当事国会议，迅筹应付日本违法举动造成之局势”。蒋介石回电表示同意，并希望外交部门“放胆行之”。
蒋介石支持行政院决定的原因在于他自己也力图在国际体系内解决“满洲国”问题，而避免与日本驻华外交人员直接交涉。其中缘由何在呢？从蒋介石日记来看，他主要有两个考虑：其一，坚持攘外必先安内的错误政策，要最后才“对付倭寇”，目前则只准备应付突发事件
；其二，打破日方强迫国民政府承认既定事实的图谋，以拖待变，“中日交涉一日不决，则中国固不能安，而倭寇亦不能定，否则，倭定而华更不能安，故决与长期周旋，以期最后胜利”。蒋还表示：“倭寇目的以脱离国联，中日直接交涉，使国际无从干涉，则彼乃可以为所欲为。察倭近状，鉴于其经济困难，欲急求东北伪满利益实现，令我忍耐与屈服，进而强制取消抵货、消灭义勇军之举，是其梦想。”
在日本政府正式承认“满洲国”后，国民政府便将此前的决策付诸实施。9月15日，日本与“满洲国”签订《日满议定书》，正式承认“满洲国”，并在国内大肆庆祝，“举国若狂，几不知世界上尚有其他国也”
。日本外务省在承认“满洲国”的宣言中，露骨地说：“满蒙为日本曾赌国运救其危急之地”，“该地方为国防及国民生存上，与日本结成不可分离之关系”，“日本政府鉴于满洲国对于内外之态度及满蒙为日本国防之生命线地，决意承认满洲国，促进该地安宁，永远确立远东和平”。为了拉拢西方列强，以减少国际社会对日本脱序行为的批评，宣言还冠冕堂皇地表示：“日本希望各国人于机会均等条件之下，从事经济活动，开发满蒙地方。”
15日晚，罗文干将与行政院代理院长宋子文商洽的方案报告蒋介石，除向日本表达抗议之外，还提出“依照九国公约第七条之程序，将严重事态，照会各签约国，请取有效应付方法”。
次日，国民政府向《九国公约》签字国发出照会，其中指出：“一年以来，日本所为种种国际罪恶，连续不已，不仅劫夺中国之主权，抑且违背最重要之国际条约，包括一九二二年在华盛顿签订之九国条约”，因此中国政府不得不提醒各国，“对于因日本承认满洲国而引起之严重局势，予以深切之注意”。如果各国对日本明显违背《九国公约》之行为，不予以相当制裁，则等于“坐视该公约之成为废纸”，也必然无法维持其他国际条约的“神圣不可侵犯性”，结果将导致国际关系完全陷入无序状态。因此，中国政府提请各签字国政府对日本自九一八事变以来“造成之事态”，“采取正当及有效之应付方法”。
《九国公约》是由美国主导的华盛顿体系的重要基石，故中国政府发此照会最主要的目的是要争取美方的同情与支持。国民政府期待美国能够从言论走向实际行动，出面制止日本的违约行为。虽然美方确已意识到了日本的威胁，并且有维护《九国公约》的意愿，但是最后并没有真正付诸实际行动。其中的原因，主要有以下三点。其一，对深陷经济危机背景下的美国政府来说，当务之急是要恢复国内经济，包括远东问题在内的国际外交问题并不是优先事项。其二，美国政府推脱责任，认为必须等到国联的态度明确后才表态，“在国联对李顿调查团报告书有所行动之前，对‘满洲伪国’亦不欲发表任何言论”。
其三，当时正逢美国总统大选，胡佛政府基本进入看守阶段，自然不宜在外交上采取重大行动，以免给新政府制造难题。
对于美国政府的缄默态度，国民政府事先也有心理准备。9月8日，针对蒋作宾建议召集九国公约会议，蒋介石答复称：“九国会议，似不易实行，即使美国能即召集，如无实力为继，恐日本亦未必遽行接受。”
明知成功的可能性不大，国民政府还是决定照会《九国公约》签字国，其目的是要在国际社会凸显日本是国际体系破坏者的形象。正如《大公报》社评所指出的：“国联公约、非战公约、九国公约，为今日国际关系之重要规范，而数主要国所借以互维均势，及领袖一般弱小维系现局之工具也”，而今日本却公然以武力侵略的手段割裂中国的领土，就是要“毁弃三大公约”，“然三大公约推翻后，全世界各部分及各问题，所受精神的及实质的影响，则不可胜论”。
对于国民政府提请召开九国公约会议之举，中国舆论普遍持赞同态度，认为是外交上应有的举动。如《申报》时评就指出：“此项办法，原不能谓不善，且亦为外交上应有之举动”，“今日本强占东省，承认伪国，又确与若干国家发生利害之冲突，则吾国正可利用此机会，利用此条约，以敏捷稳妥之外交手腕，与日本相周旋”。
甚至还有舆论责备国民政府援引《九国公约》过迟。《时事新报》在评论中指出：“日本违背九国公约，始于九一八，或始于九一八之前，国民政府至今日始拟援引之，至日本之将承认伪国而始援引之，事非不可为，顾不甚迟欤？援引之实效如何，姑不置论，自外交方面迂回行事，又不甚误欤。”
总之，面对日本分裂中国领土及违背《九国公约》的行为，不论是国民政府，还是民间基本都支持诉诸国际，尤其期待美国仍能如十年前一样，召集各有关国家，召开国际会议，以便遏制日本的对华侵略行动。但是，当时美国外交的主流是孤立主义，而非国际主义，故对中方的照会自然是束之高阁。时论表示：“如其国自身之利权不受损害，则中国领土完整与否，与彼何涉，宁肯作无谓之牺牲，为我国代抱不平。”因此，照会《九国公约》签字国只能是“外交上一种必须经过之手续”，而“决不能视为吾国抗御外侮之唯一护符”。要想抵御外侮解除国难，“惟有自己努力，抱宁为玉碎不为瓦全之决心，以与侵略我者相周旋”。
从日本扶持成立“满洲国”到日本官方正式承认它，国民政府一直不断向国联提出申诉，并全力配合李顿调查团来华实地调查，甚至基本接受并不完全满意的李顿报告书，从而构建了与日本截然不同的国际形象，赢得了国际社会的普遍同情。国民政府这一时期在国联体系内所积极开展的国际外交活动，结果虽然并不尽如人意，但是在较长时间内阻止了“满洲国”获得更大的国际承认，并使日本的侵略者形象在国际上更加凸显。这也正是胡适在评价九一八事变后两年的中国外交时所指出的，“在事实上虽然没有多大的挽救，但在精神上却可说是有了很大的成功，就是使中国问题变成了世界的大问题，使中国得着世界的文明国家的道德的援助，使我们的敌人成为整个文明世界的道德贬议之下的罪人”。
1919年6月28日，巴黎和会所通过的《国际联盟盟约》，在其第十条中明确规定：“联盟会员国担任尊重并保持所有联盟各会员国之领土完整及现有之政治上独立，以防御外来之侵犯。如遇此种侵犯或有此种侵犯之任何威胁或危险之虞时，行政院应筹履行此项义务之方法。”
1932年3月11日，国联大会决议案重申解决中日冲突完全适用三项原则：第一，“严格尊重条约之原则”；第二，“联合会会员，担任尊重并保持所有联合会会员领土之完整，及现有政治上之独立，以防御外来侵犯之诺言”；第三，“将彼此间所有一切争执，以和平手续解决之义务”。
日本假借民族自决的名义，操纵建立“满洲国”，公然破坏中国的领土完整与主权独立，既违反《国联盟约》，又违背国联决议。尤其是抢在国联调查团来华之前，成立“满洲国”，更是企图强迫国联接受既成事实，为国联接下来的调处制造了巨大的障碍。
“满洲国”一成立，国民政府就表达了强烈的反对。中国外交部当即照会日本驻华公使重光葵，表示：“日军非法侵占东北各地，显系破坏中国领土行政之完整”，“在该项日军未撤退期间，中国政府对于该处建立所谓独立或自主政府之举动，即令中国人民参加此种傀儡之组织，仍绝对不能承认，应由贵国政府负其全责”。
此外，国民政府还发表宣言：首先，表示决不承认日本“利用少数叛徒”成立的非法组织；其次，揭露伪政权的实质，“在日本以武力侵占东北各地所造成之状态之下，所有一切伪政府之组织，皆为日本方面胁诱而成，其实权则操诸所谓日本顾问、咨议及其他日人之手”；再次，谴责日本的行为“破坏中国领土主权之完整，违反国联盟约、九国公约及国联行政院迭次决议案”；最后，重申中国政府的立场，“在日本军队非法占领东三省期间，所有该处政治组织，中国政府始终认为叛乱机关；同时并认为日本政府之变相的附属机关，对于其一切非法行为，绝对不能承认，并应由日本政府负其全责”。
针对中国政府的照会及公开宣言，日本外务省则回应称：“此次在满洲成立之独立政府，纯出于中国人之自决，帝国政府对之并无任何关系，自不应负任何责任，为理所当然。”日方所言当然是掩耳盗铃，因为该照会还明确提出：“惟帝国政府对于满洲政局之推移，甚为关心，倘该独立政府尊重帝国在满洲之权利利益，则予以同情。”
日本所谓的“关心”“同情”，其实就是幕后操纵的代名词。可见，单凭国民政府自身完全不可能促使日本取消“满洲国”。
李顿调查团来华之后，日本侵略者不断给调查团赴东北实地调查制造障碍，甚至抢在报告书公布前抢先正式承认“满洲国”，企图强迫国际社会接受既成事实。面对日本无视国联权威而悍然承认“满洲国”的举动，行政院指示外交部向中国驻国联代表颜惠庆发出如下训令：
（一）自九一八以来，日本继续施行其暴力的残杀的征服的政策，其惟一目的，即在扩张领土。种种暴行，日益加厉，至今日乃有正式承认伪组织之举。日本政府之承认伪组织，实系对历来在东三省侵略中国领土完整之一切行为，自划招供，自承责任，而国联盟约第十条，固明明规定应尊重并保持所有会员国之领土完整者也。
（二）傀儡组织，纯为日人一手制造，一手操纵，所有实权，尽归日人掌握，由日本承认傀儡，无异自己承认其侵略行为。
（三）日本与伪组织间之所谓议定书，纯属片面性质，仅为日本国遂其在东三省建设保护国之野心而已。
（四）依照日伪所订议定书，日本不啻有担任伪组织国防之权。今后日本实行此项规定，其对于中国及世界之威胁，至为严重。
（五）自中日争执提交国联以后，各方俱静候解决。今调查团报告书，尚未披露，国联并再三告诫，不得扩大局势，乃日本仍悍然不顾一意孤行，制造伪组织，而承认之，蔑视国联之权威，已达极点。
鉴于上述日本违反《国联盟约》的情形，中国政府提请国联“加紧工作”，“采取最有效之方法，以对付目前之局面”。
虽然盟约载有制裁条款，但是英美等西方列强却以静候调查团报告书的公布为由加以推脱。罗文干向蒋介石报告称：“自日本承认满洲国后，各国政府大抵皆采沉默态度，静待李顿报告。”
虽然国联的缺陷在调处中日冲突的过程中已经暴露无遗，但是国民政府仍然抱住国联路线不放，其中的缘由主要有两点。其一，忠实履行作为国联成员国的义务，以唤起国际社会的同情。国民党官方报纸《中央日报》辩称：“日本无端侵占中国之领土，举兵进攻，组织伪国，显然违反国联规约。国联倘不出而干涉，是违反其维护规约之义务，放弃其保全国联之权利。同时在中国方面，如不诉诸国联，率尔对日开战，虽属防御之战，其违背规约也与日本正同。”
这当然也是国民政府坚持不抵抗主义的托词。其二，利用国联制造国际压力以促使日本让步。1932年8月22日，蒋作宾向蒋介石报告称：“日本所最不愿意者，中国要求国联干涉；所最恐惧者，英美联合成一战线。值此中日纠纷尚未得一解决办法时，联络英美信赖国联，亦实为扼要之图。惟在此十一月国联接到调查团报告尚未开会以前之期间，须善为运用，能得到直接解决之方法，即在国联以前决议案之下直接解决之，是为上策，否则或受国联处分，或惹起世界大战，均于我国大不利也。”蒋作宾还表示：“日本政界目下似无一人或一派能单独负责解决辽案，非至各方均感觉前途危险，及欧美列强态度强硬之时，东省伪组织不易取消。”有鉴于此，蒋作宾认为中国要双管齐下，“一面运动日本有力各派，使之积极设法，促其军部改变态度；一面运用欧美及国联，使其对日采取最有效之干涉”，以迫使日本让步。
蒋作宾低估了日本侵略者的决心，同时也高估了国联及英美的作用。日本为了维护既得利益，又岂会接受国联此前的决议？
历经近半年的实地调查，备受关注的国联调查团报告书终于在1932年10月2日正式对外公布。报告书只有同时获得中日两个当事国的接受才能发挥效力，因此只能左右逢源，“徘徊于矛与盾之间，欲求出一个公式，将矛与盾都对付过去”。
这种矛盾态度在“满洲国”问题上表现得尤为明显：一方面指出“满洲国”的产生并非出于当地人民的自决，反对继续维持“满洲国”；另一方面又屈从于现实，不支持恢复事变前的原状。报告书明确指出：“满洲国”的产生是“日本军队之在场及日本文武官吏之活动”的结果，而“不能认为由真正及自然之独立运动所产生”，甚至在当地大多数人民心目中，“直是日人之工具而已”。
报告书确实揭露了“满洲国”的本质，使日本侵略者的图谋无所遁形。此外，报告书还完全确认中国对东三省的主权，“自各方面言之，现今在满洲耕种之数百万汉人早已使满洲成为中国领土由关内向关外之延长；且从种族文化及国民情绪各方面言之，东三省之为中国东三省，直与其大部分移民所自来之邻省河北山东无异”。
报告书一公布，外交部长罗文干就抓住其中有利于中国的两点，发表宣言称：一、“九一八日及九一八以后之一切日本军事动作，均无正当之理由，不能认为自卫之手段”；二、“所谓‘满洲国’者，并非真正及自然之独立运动所产生，而为日本军队及日本文武官操纵造作之结果”。
但对其他部分则暂时搁置。
国民政府对李顿报告书的认识可谓是一则以喜一则以忧。喜在报告书在事实陈述部分揭露了日本的侵略事实，尚称公允。忧在其所提建议部分，过分迁就日本以武力侵略造成的既成事实。在国民政府看来，报告书提出的建议方案完全背离原则，“一方面顾及国联原则，及关于中国一切条约之精神及文字，以及和平之一般利益”，“在另一方面，仍不忽视现存之事实”，其实质是以中国东北特殊化、日本在华权益条约化为代价来解决中日争端。
国民政府对李顿报告书虽然并不满意，但还是决定基本接受。
从军政大员给蒋介石上呈的意见看来，除了邵元冲和居正，大多数人均主张委曲求全。居正批评报告书“侵害中国主权”“违背国联决议之精神”“评论失当”。邵元冲则认为报告书的建议“关系于中国前途之生死存亡”，“决不能稍事让步”；如若无原则地让步，将危及国民党的政权。其他人的态度则完全不同。照报告书的建议，中国对东三省的主权当可确保，但在治权上当有相当让步。这种让步，在罗文干看来，毕竟比由日本占领的现状好。他在意见中表示：“按照报告书建议，东省之名存实亡，较现在名亡实亡为优，变相国际共管，较现在之日本武力独占为胜。”顾孟余认为报告书“虽有诸多使人不满意之处”，但是“应避免表现我方吹毛求疵之批评”，“应以友谊精神视之”，“我方对报告书，可于保留之下大体接受之”。何应钦主张在向国联提出部分修正意见之后，“一切仍听国联公正之解决”，而“据理力争，作强烈之反驳，固可不必，亦且无用”。叶楚伧认为如果日本能按照报告书的意见取消“满洲国”以及停止军事行动，那么中方不妨接受报告书，以实现中日争端的解决。贺耀祖的意见与上述诸人大体相仿。
行政院长汪精卫虽未明确表示对报告书的态度，但字里行间仍是倾向于忍辱负重地接受。他认为从报告书可以看出“国联虽有公平的观察及对于正义之同情心，而其制裁力不足以副之”，所以对中国而言，最佳的选择是“接受国联对于我之同情心”，“而于其制裁力之薄弱，则求所以矫正而增益之”，“以期得最后之胜利”。
经过综合考虑，10月17日，蒋介石正式发表对报告书的意见。蒋在意见中指出：“在目前情势之下，中国政府为取得国联及一般国际舆论之同情起见，对于报告书自宜采取温和态度，不可表示过度之反抗。”具体来讲，主要包括四点：第一，在报告书审议通过前，“中国政府自尚须为最大之努力以期改正”；第二，观察目前情势，日本不会接受报告书，因此中国不可让步太甚，以免“徒为将来交涉或行动上增加拘束，且将引起国内重大攻击”；第三，要兼顾国民党作为革命政党的立场，否则的话，“本党信用与本党所领导之不平等条约废除运动，将受重大打击”；第四，具体到报告书内容本身，可接受前八章事实叙述部分，而对后两章建议部分提出“必要之修正”。
从总体上看，国民政府高层虽然对报告书有所不满，但是多倾向于基本接受。其中的原因，大致有以下三点。
第一，从政权属性来看，国民政府代表的是大地主、大资产阶级的利益，无法从中国社会内部获得广泛的力量支持，故而始终对国联寄予不切实际的希望。可是国联能做的只是不承认日本以武力造就的既成事实，而根本不可能迫使日本做出让步。李顿就直接对顾维钧说道：“此次双方讨论报告书能否得有结果，全视日本态度如何”，“现在列强自国正值多故，决不愿强人民再作重大牺牲，故国际联会只能本其公平之主张发表宣言，引起世界舆论之注意与评论，以待将来之变化”。
所以，国民政府对国联寄予的希望最终也只能落空。对于这一点，杨虎在给蒋介石的电文中说得很直白。他说：“今我国既不能武力收回东北，若对国联调停方案加以拒绝，则外交上将整个失败”，因此对报告书“宜在原则上接受，在细则修正”。
第二，从利害关系来看，国民政府认为李顿报告书虽然与中国的期待不符，但是对日本更加不利。10月5日，罗文干致电蒋介石称：“第九、第十两章各建议，于中日均属不利，惟日之不利多于我，在我大体上尚可讨论，在日与其迷梦相差悬殊。”
10月9日，在看完报告书后，蒋介石表示：“李顿对调停之主张亦太怕倭寇矣，但报告书前八章调查之日本责任，尚属公道。余对此认为有修正或保留之接受，而不拒绝。呜呼！以弱国而谈外交，又欲于外交中图自主自强之道，乃非此不可。”
第三，从外交形势来看，日本将拒绝接受报告书。不可否认，日本对报告书的态度将在很大程度上反过来影响国民政府的应对。10月7日，驻日公使蒋作宾致电蒋介石称：“日本对于李顿报告，恐不能接受，国际联盟，亦无办法，势将拖延。”
在确定日本将采取不接受的态度后，为了避免给日本“分谤”和“做一种应有尽有的外交姿势”，国民政府接受的意愿自然更高了。
中国青年协会总干事余日章致函蒋介石称：“对于李顿报告书，无论吾人如何感觉不满，目前须守缄默，任日方提出种种反对，引起全世界之不悦，使其陷于完全孤立地位。”
果不其然，后来日本政府发表了长篇大论来批驳报告书，指斥其引用“仅限于不利于日本”的证据，还表示：“中国问题，尤其是满洲问题之复杂性及变则的特色，为无可比拟之特例。故处理此问题时，自难完全适用普通国际问题之一般方式。”
因为国联非但没有全盘屈从日本的要求，反而逐渐成为日本进一步对华侵略扩张的绊脚石。因此在国联大会通过李顿报告书后，日本便断然退出国联。
国民政府虽然将国联通过李顿报告书视为外交胜利，但是其内部在进一步的政策问题上发生了分歧。颜惠庆、顾维钧等外交人员建议国民政府采取断然措施，召回驻日公使，并与日本断交。他们在给外交部的电报中表示：“现报告书通过，我已胜诉，应早日宣布绝交，以正世界视听”，“倘我本身不认为日本从事战争，断不能使他国作如是看法，如仅撤回公使，仍留代办，在法律上毫无意义，徒示我无决心”。
而国民党中央国防会议也确实通过了召回蒋作宾的决定，“先以要事备咨询为理由，俟日本对国联提出退出通知书时，再正式宣布召回”。
蒋介石非但没有接受这一对日强硬主张，反而要求行政部门加强对日防范，称：“国联报告书既经通过，倭寇当有特别举动，如其对我下哀的美敦书或宣战或对我沿江沿海各埠突然封锁，皆为意中事，我政府应有严密准备各种处置，不致临时仓卒。”
蒋还表示：“国联报告书通过后，倭情更急，事实已入军事状态，务令各部会切实戒备，对于交通机关与各铁路更应注意防范。”
由此可见，在对日政策上，蒋介石几乎是国民政府内部软弱派的代表。每当外交人员提议以对日强硬来影响国际时，蒋总是亲自出面否决。
应该指出的是，对于国民政府依赖国联处理“满洲国”问题，国民党内部是有不同意见的。胡汉民指出：“东北问题之最终解决，不在国联，不在所谓公约，而在我国人民最后之自决。”他还表示：“领土之完整，主权之确保，非白纸黑字之条文所能担任，非现时之国联所能负担，能胜任负担者，厥为我国民坚决之意志，与抵抗之精神。”
国民党中执会西南执行部及西南政务委员会也公开发表通电，批评报告书“不惜自抛弃其所根据之公约，及所认定之事实，不顾立言之矛盾，以迁就强权”，进而抨击南京中央“不图抵抗，而倚赖国联”，主张“下坚决之意志，本牺牲之精神，以为继续之抵抗，而求失地之恢复”。
国民政府在处理“满洲国”问题的过程中，首次同时运用了国联体系和华盛顿体系，而此前国民政府则将主要精力放在向国联申诉上。毕竟国联作为一个国际组织，有一套完整的申诉机制，而《九国公约》仅仅是规定了一些原则。《九国公约》要发挥作用，靠的是签约国，尤其是美国的强硬态度；而国联根据盟约必须受理其成员国的合法申诉。除了仰赖国际体系，国民政府在“满洲国”问题上几乎就没有其他的对策。后来，蒋介石甚至在日记中写道：“日寇非消灭国民党势力与政府，则不肯罢手。此后对之，惟有以东北失地任国联以政治方法解决，不愿以武力反攻收回。如其欲在关内再进，则必死力抵抗，虽被其全国占领封锁，亦所不恤。如能从此缓和，则必使缓和为有益于国也。”
事实上，后来日本向关内再进的时候，国民政府并没有“死力抵抗”，而是步步退让。
国民政府在处理“满洲国”问题上为什么如此依赖国际体系呢？归结起来，原因主要有以下两点：
其一，国民政府自身没有抵抗的能力和意愿。面对日本的侵略，国民政府总是强调双方实力对比悬殊，认为中国无力单独抗日。事实上，中国有中国的困难，而日本也有其自身的困难。古今中外，以弱胜强的例子不胜枚举，端赖于一方面采取正确的政策，团结内部，进行最广泛的动员；另一方面采取正确的战略战术。由于国民政府本身的阶级属性，看不到最伟大的力量就蕴藏在民众当中。自由主义知识分子普遍支持国民政府的这种错误政策。丁文江表示：“凡一个国家不能保卫自己的领土，而要倚赖旁人，当然不是办法。但是在我们没有能够恢复自卫的能力以前，当然应该要利用国际上的情势，来增加我们的能力，和缓我们的危急。凡知道日本军阀的计划的人，都能相信在这一年以内，国联和国际的公论已经给了我们不少的帮助。我们在这个时候，决不可得罪国联，决不可失去世界的同情心，决不可自杀。”
丁文江观点的错误之处在于：其一，错估了敌国日本，它不会坐等中国恢复“自卫能力”；其二，高估了国联和国际舆论同情的实际作用。
其二，国民政府始终对国联寄予不切实际的期待。蒋介石认为日本的对华侵略可以“试验国际间有无正义或公理，及世界各国有无制裁横暴确保世界和平之决心”。
蒋还表示：“我们更应相信国际有公约，人类有公道，我们要以和平的心理去遵守，以牺牲的精神去拥护。横暴不足畏，威武不足屈，我们要和平奋斗，以捍御此次的国难，以拥护国际的公法。”
事实已经明白告诉了蒋介石，西方列强没有维护世界和平的决心，而在强权面前，国际公理正义往往不堪一击。国际体系毕竟是由西方列强主导的，故在其自身的实际利益受到损害以前，它们会做的只是空言议论，而不会为了中国而去开罪日本。只要蒋介石不改变“攘外必先安内”的国策，就必然不会放弃对国际体系的依赖。蒋介石在给张学良的电文中表示：“盖国联虽不可尽恃，亦非尽不可恃，此案发生后，中央所以尽力于使国联负解决此案之责任者，因维持中国在国际上之地位，与减少日本直接压迫中国之力量，途径惟在于此。”
可见，蒋希望依靠国联来达到“维持中国在国际上之地位”和“减少日本直接压迫中国之力量”等两个目的。国民政府面对外敌入侵却不抵抗，不可能赢得国际社会的尊重，而日本也不会减少对中国的压迫。
九一八事变后，日本以中国非有组织的国家为由，主张在中日争端中不适用国际法和国际规则。而国民政府的内部分裂，以及地方实力派之间的内战，确实给日本提供了口实。李顿报告书公布之际，正值四川二刘及山东韩刘内战。蒋介石多次亲自致电参战各方，要求他们保持克制，不可轻启内战，以免被敌方利用。10月5日，蒋介石致电刘湘云：“李顿报告书冬日
方公布于世，国联即将实行讨论，全球咸注视中国问题，今日万不可再起内战，致贻人口实。”
10月7日，蒋又致电韩复榘、刘珍年，转述外界对于中国不统一、秩序混乱的评论，强调：“今强寇即以此耸动国际之视听，外报复大肆恶劣之宣传，倘烈燃箕之祸，必遗噬脐之忧。”
10月8日，蒋再次致电四川军政大员，表示日方对中国内战情形“热嘲冷笑之致”，“李顿报告书方公布于世界，其中叙述虽未尽当，而于我国今年发展之过程颇有相当之同情，而日本即据我当前现状持为抹杀一切及应施宰割之口实，以资反驳”，希望他们“各守原防，力避接触，迅求和平解决”。
10月9日，蒋介还致电两广的陈济棠、李宗仁等人表示：“日本方面正援引我国当前种种情况，以为抹杀一切，应加宰割之佐证，冀以淆惑国际视听，而遂其吞噬之狡谋。值此国家存亡呼吸之时，寇仇之毁蔑，旁观之称誉，固皆无关根本之计。要唯视吾辈负有国家地方责任人能否精诚团结实心实意以共赴国难而已。”
蒋介石一边要求地方实力派不可轻启内战，另一边却调集重兵“围剿”红军，可谓以五十步笑百步。
加强国内的政治整合，是应付国难的必要之举。无论和战，均须国内团结一致，不然的话，“言和平则乱唱高调，无裨实际；言战争，则又不能自整其一致之阵”。
外交老宿王正廷还告诫国人，外交完全以国家力量为后盾，“在此外交严重之际，国内应力谋团结，努力自存，不可专恃国联”。
从处理“满洲国”问题的过程中，可以看出国民政府完全依赖国际体系，甚至在事实已然证明国际体系不可恃之后，还不思改弦更张。以《独立评论》为代表的自由主义知识分子普遍支持国民政府的这一政策。蒋廷黻认为：“国联不但是我们联合世界一致对日的好工具，且是帮助我们实行现代化的一个好机关。”因此，站在中国的立场，应当努力“培养国联的力量”。蒋廷黻对此表示：“别国不信任国联的时候，我们要特别信任它。别国事事处处要破坏国联的威信的时候，我们一举一动都要尊崇，要提高国联的威信。别国的人如说国联盟约是废纸，我们就要说盟约是天经地义。别国的人如说国联只能管欧洲的事，我们就要说国联是全世界的仲裁者。别国的国联同志会会员如有三百万，我们就应该有三千万。别国如把国联作为外交家专门研究的题目，我们就应把国联的历史、组织、目的作为中小学的必修课。无论国联提倡什么，我们都竭力合作。无论国联召集什么会议，我们必派代表出席，且派国内最有资望的人去。”
胡适认为中国外交应当尽量顾到“日本”“苏俄”“美国”及“国联”等四条路线，“最上策是全顾到这四线；不得已而思其次，也要顾到四线中的三线”，因此必须尽可能维持国联路线。
国民政府与胡适等人在对国际体系的认识和态度上是基本一致的，但是却与社会大众的意见相距甚远。