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无论是对国内的财政学研究者还是学习者来说，阿道夫·瓦格纳（Adolph Wagner）都是一个非常熟悉的名字，他是一位德国著名的经济学家和财政学家，“瓦格纳定律”（Wagner's law）就是以他的名字来命名的，但除此之外，大家对他的经济学和财政学思想了解并不多。长期以来，国内外学者关于瓦格纳财政学思想的研究也主要是围绕对“瓦格纳定律”的实证检验而展开的。但实际上，不仅瓦格纳的财政学思想远非“瓦格纳定律”这样一个实证性命题或假说可以概括，那种将“瓦格纳定律”简单地理解为财政支出占GDP的比重上升也与瓦格纳的本意存在较大差异。相较于国内各种论著对瓦格纳财政学思想的简要介绍，1931年由黎明书局出版、由童蒙正先生编撰的《瓦格纳财政学提要》仍是最为全面最为权威的，它可以与《财政理论史上的经典文献》中瓦格纳的《财政学三论》
一起帮助我们更好地了解和理解瓦格纳的财政学思想，这也正是它被纳入到《中国近现代财政学名作新编丛书》的主要原因。
为了更好地帮助读者理解瓦格纳的学术思想，也为了使整本书的厚度能达到现在的出版要求——原书稿仅六万字左右，整理者在原书附录的基础上增加了六篇新编附录，包括《对瓦格纳和科恩的财政学著作的比较》（1890）、《瓦格纳论政治经济学的现状》（1886）、《瓦格纳对法和经济学的早期贡献》（1982）、《自然法对瓦格纳公共干预理论的启示》（2010）、《瓦格纳与德国工业化发展》（1969）和《瓦格纳：从国民经济学家到国家社会主义者》（1940）。这些新编附录皆由整理者翻译自国外学术期刊，其出版时间跨度超过100年，而这也正表明瓦格纳学术思想的影响力与生命力。需要指出的是，对瓦格纳的学术思想并没有一致的评价，例如，就纳入本书新编附录中的论文而言，丹尼尔·科拉多（Daniele Corado）和斯蒂法诺·索拉里（Stefano Solari）在《自然法对瓦格纳公共干预理论的启示》的一处脚注中就认为埃瓦林·A．克拉克（Evalyn A. Clark）的《瓦格纳：从国民经济学家到国家社会主义者》充满了理论上的误解和错误。限于自身的知识储备和认识水平，整理者没有对国内外相关文献中关于瓦格纳思想的各种评价分歧进行更多辨析，这些新编附录仅为读者在本书基础上进一步理解瓦格纳的学术思想提供一点参考。期待本书的出版以及整理者在导读中对瓦格纳经济学思想和财政学思想的初步梳理和思考能够引发国内一些学者能够对瓦格纳的学术思想进行深入研究，以澄清加在瓦格纳身上的诸多误解和曲解，同时也正视并理解瓦格纳学术思想中存在的问题。
瓦格纳于1835年出生于巴伐利亚的小镇埃尔兰根，其父是哥廷根著名的生物学教授。他18岁入哥廷根大学，后又入海德堡大学，在1857年毕业并获得博士学位，曾先后在奥地利维也纳高等商业学校、德国洪堡大学、俄罗斯多尔帕特大学和德国弗莱堡大学等任教，并在1870年成为柏林大学教授。瓦格纳积极参与政事，他不仅凭其学术地位成为当时德国“铁血宰相”俾斯麦的顾问，还长期担任普鲁士众议院议员。瓦格纳年轻时受到了曼彻斯特学派理论的深刻影响，甚至其博士论文也具有浓厚的曼彻斯特学派风格，这与他后来作为国家干预论的主要支持者的形象相距甚远。但这并不是瓦格纳形象转变的全部，他之后又从工业化的审慎支持者或讲坛社会主义者经对工业资本主义的批判而成为国家社会主义者
，再后来，他又从一名保守的国家社会主义者转向一位反对工业化的重农主义者或农业浪漫主义者
。瓦格纳思想的多次转向为我们学习和评价其学术思想带来了很大的困难。
好在瓦格纳的经济学思想和财政学思想主要形成于其成为国家社会主义者之前，这也使我们在理解其学术思想时主要关注他从曼彻斯特主义向国家干预主义转变的历程就可以了。瓦格纳四卷本《财政学》不仅奠定了他作为德国财政学权威的地位，更是在财政学思想史上使其成为曾与亚当·斯密的自由主义财政学相抗衡的社会政策学派财政学的主要代表人物。对此，熊彼特在其《经济分析史》中曾有明确的论述，即“《国富论》共分五编。最长的第五编占全书篇幅的百分之二十八点六，是一篇自成体系的关于财政学的论文，后来成了19世纪所有财政学论著的基础，直到财政学上的‘社会’观点出现为止。所谓社会观点就是把税收看作是改革的工具，这种观点主要出现于德国”
。这里的“社会观点”主要与社会政策协会有关，该协会在1872年由瓦格纳参与创立。因此，我们可以说童蒙正先生当年在编写《瓦格纳财政学提要》时加了两篇关于社会政策的附录，即《社会政策与社会政策协会》和《瓦格纳的社会政策主张》，那是符合对瓦格纳财政学思想的通常判断的。
《瓦格纳财政学提要》的编者是童蒙正先生
，他1903年生于浙江省衢州市龙游县，1923年毕业于北京中国大学
商科，曾任职于北京《京报》经济版，并兼中国大学出版部主任，后任职于北京银行公会创办的《银行月刊》。童蒙正先生1926年冬留学日本明治大学，专攻财政金融学科；1929年4月学成回国，任职于国民政府统计处《统计月报》。1930年，童蒙正先生任国民政府主计处岁计局地方预算审核，同年任国防设计委员会专员，主持地方财政调查研究工作，主编有江、浙、赣、皖、鄂、湘、鲁、豫、陕、晋、冀、察哈尔、绥远、南京、北平、汉口等省市地方财政实地调查报告。抗日战争爆发后，任国民政府财政部钱币司技正帮办，不久调任外汇管理委员会处长，主持进出口外汇审核；1942年起，任交通银行总管理处储蓄部副经理、经理；1947年，任浙江省银行常务董事兼总经理，次年初辞职。在中华人民共和国成立前，童蒙正先生曾兼任南京中央政治学校、中央大学和文化学院等院校教授。1950年，童蒙正先生应邀至上海商业专科学校执教，加入中国民主建国会；后进上海健轮织布厂工作；1958年被错划右派；1982年10月任上海市文史馆馆员；1985年被平反纠错，恢复公职；1989年去世。
在中华人民共和国成立前，童蒙正先生在工作之暇潜心著述，著作有《中国陆路关税史》《中国之汇兑》《关税论》《关税概论》《财政学》《中国营业税之研究》《瓦格纳财政学提要》《中国战时外汇管理》等。其中，《瓦格纳财政学提要》是他在留学日本期间编撰的，其材料主要来自日本学者泷本美夫著的《瓦格纳的财政学》与松下芳男氏著的《瓦格纳的社会政策论》，内容主要包括“企业国家经营论”和“税收政策论”两部分。虽然全书不长，但却是对瓦格纳财政学思想提纲挈领的很好归纳。
在《经济分析史》中，熊彼特曾主张：“经济学家本人是他自己时代和所有以前时代的产物，经济分析及其成果必然会受到历史相对性的影响，问题只在于影响程度的大小而已……在介绍经济分析之前，首先都要对‘时代精神’特别是每个时期的政治背景加以简述……”
对于瓦格纳所生活的那个时期的“时代精神”和政治背景，熊彼特也有过很为精辟的分析和结论，那就是，对于欧洲许多国家来说，“都放弃了经济自由主义和政治自由主义，虽然通常还保留着这个标签。尽管他们在利害关系上和文化偏见上无疑有所不同，他们有一点却是相同的：他们都赋予‘国家’和‘民族’即‘民族国家’以中心地位或支配地位。因此，这种趋势通常被称为‘民族主义的’，‘新重商主义的’，或‘帝国主义的’。”
正因为如此，熊彼特不仅特别提醒“重要的是要注意社会政策同帝国主义、民族主义或新重商主义的关系”，还特别指出，“这种关系不是普遍存在的……在德国，这种关系则表现得明显得多。如果不考虑到那些认为民族自决和社会政策只不过是同一事物的两个方面的人，我们就不能理解这个时代”。另外，对于熊彼特这位财政社会学的重要创始人来说，财政政策就是一个观察时代之变的重要窗口，“既然没有什么东西能像政府所采取的财政政策那么清楚地表明一个社会和一种文明的性质，因而可以预期，潮流和反潮流在这个领域内表现得特别明显”。
考虑到瓦格纳是那样一位积极参与政事的德国学者，将熊彼特关于经济分析的主张以及他对1870—1914年（及以后）时代精神与政治背景的分析和结论作为理解瓦格纳财政思想的认识基础是最为恰当的了。瓦格纳的财政思想既是德国在快速实现工业化过程中其所面临的国际国内形势变化的写照，也对德国在1870年后的发展甚至在德国之外都产生了重要影响，并延续至今。
瓦格纳是在哥廷根这样一个相对固定的前工业化环境中长大成人的，他所经历的德国是由田园诗般的大学城和乡村风景组成的，这使年轻的瓦格纳对曼彻斯特主义的自由放任政策可能对他成长的传统社会所产生的影响一无所知，所以像很多与他具有相似经历的学者一样，他很自然地成了一名曼彻斯特主义者，积极反对国家干预。对其思想转变的原因和时间节点有不同的说法，如肯尼斯·巴尔金（Kenneth Barkin）在《瓦格纳与德国工业化发展》一文中认为，当瓦格纳在1870年来到柏林后，其所见已经大大超出了他曾经成长的环境，此时的柏林已经从德国北部的一个地方城市转变成了一个强大的工业帝国的首都，他既没有料到犹太人在柏林经济生活中的主导地位——这与他在1860年代所信奉的民族主义存在很大落差，也没有料到股票交易和房地产投机商交易中不受约束的利润动机，而他所观察到的工人阶级的肮脏生活更是触动了他，这些使他在来到柏林后不到一年的时间里完成了思想转变。但埃瓦林·A．克拉克（Evalyn A. Clark）在《瓦格纳：从国民经济学家到国家社会主义者》一文中所认为的时间则要更早一些，刺激其思想转变的事件也有所不同。在克拉克看来，是1866年的奥地利战争与他在边境民族主义者中的逗留和普鲁士主义者的影响一起，完成了他的转变，这使他全心全意地接受了俾斯麦巩固德国统一所采取的不自由的和强硬的方法。
不管导致其思想转变的具体经历是什么，他对俾斯麦的态度是最为关键的，巴尔金在《瓦格纳与德国工业化发展》一文中也提到，与尼采（Nietzsch）和朱利叶斯·朗本（Julius Langbeh）等批评家对俾斯麦帝国粗俗的物质主义（materialis）的憎恶不同，瓦格纳从未动摇过对俾斯麦这位“铁血宰相”的崇拜，他所主要质疑的是工业资本主义的社会和政治影响，并相信这可以通过影响政治决策过程来缓和由急速工业化导致的社会对立，这也就解释了他为什么会担任俾斯麦的经济顾问和社会保障改革顾问。事实上，德国也是世界上最先在国家层面建立社会保障体系的国家，作为这一开创性事业的积极参与者，这可以说是瓦格纳为人类文明进步所做出的非常重要的贡献。
总体来说，瓦格纳所注重的是德国国家统一，这在其早期思想中主要表现为政治民族主义和文化民族主义——通过“血与铁”统一德国的“普鲁士使命”，和以德意志民族文化的神圣性维护其民族优越性；而在俾斯麦统一德国后，他开始转向经济民族主义，主要关注民族问题的经济的和“现实的”解决方案，他所主要担心的是工人状况的恶化所激起的社会对抗会破坏国家统一的根基。如果说瓦格纳的政治民族主义和文化民族主义与其同时代的民族主义思想家并无特别的不同之处的话，那他在经济民族主义方面则显然是一位重要的先行者和领导者。巴尔金在《瓦格纳与德国工业化发展》一文中就提到，瓦格纳用类似于马克思的语言批评自由竞争制度将工人视为商品，认为这不仅是非基督教的，而且是人类最糟糕的东西，导致工人成了激进分子和无神论者的牺牲品。因此，瓦格纳提出的警告是，如果曼彻斯特哲学继续不受阻碍地影响下去，德国社会将在富有的财阀和贫穷不满的大众之间呈现日益严重的两极分化。为了使工人成为社会的内在组成部分而不是被排除在外，瓦格纳认为国家必须进行干预，以恢复其既代表弱者也代表强者进行统治的义务。正是在这样的认识基础上，瓦格纳主张以税收作为改革工具，以减少工业资本主义导致的巨大财富不平等，这也是瓦格纳社会政策的核心主张。至于瓦格纳后来怎样转向国家社会主义并最终成为一名重农主义者或农业浪漫主义者——认为只有前工业化社会的基础才能产生必要的社会团结以确保一个统一和强大的国家，我们这里不多涉及。按照巴尔金在《瓦格纳与德国工业化发展》中的说法，这反映了瓦格纳在世纪末对德国工业化日益增长的担忧和失望，最终希望在现有体制和发展路径之外确保德国统一后社会秩序的稳定。另外，巴尔金还特别提到，瓦格纳的这种思想转变发生在俾斯麦被解职之后，也就是说现实的政治也迫使瓦格纳放弃了通过制度化来缓和伴随工业化而来的阶级冲突的希望。
尽管财政学研究在欧洲大陆可以追溯至官房主义传统，但真正使财政学系统化的还是亚当·斯密，这也确立了将财政学作为政治经济学或经济学之一部分的学科传统。连同斯密的自由主义经济学在德国占据主导地位，斯密的财政学思想体系也曾取代官房主义成为德国财政学的主流。瓦格纳能够成为社会政策学派财政学的主要代表，是从其反对斯密的自由主义经济学并建立新的经济学体系开始的，其系统性成果反映在他1879年出版的《政治经济学基础》 [1] 中。这也给我们揭示了财政学基础理论创新与经济学基础理论创新之间的关系，也就是，要有财政学基础理论创新，必须先有经济学基础理论创新。
在历史上，德国与英国的学术交流非常密切，而且长期以来德国都扮演了对英国进行“输出”的角色，不仅英国常年有大量学生前往德国学习，德国的教授也频繁前往英国“送教”。但伴随英国随工业革命的崛起，斯密的自由主义经济学不仅反向输入德国，还取代官房主义在德国学术界占据了主流地位，这种局面在拿破仑战争之后特别是拿破仑大陆封锁政策失败后尤甚，童蒙正先生在附录中所提到的约翰·普林斯·史密斯（John Prince Smith，1809—1874）及其组建的自由贸易党就为这些思想的传播所发挥了重要作用。但英国商品大量涌入对德国手工业及其社会造成的冲击也引发了一些德国经济学家的反思，在十九世纪上半叶最著名的代表就是德国经济学家李斯特（List）和罗雪尔（Roscher）等，针对德国工业化的需要，李斯特在1841年出版了《政治经济学的国民体系》，罗雪尔在1843年出版了《历史方法的国民经济学讲义大纲》。与斯密、李嘉图等基于比较优势的自由贸易理论或交换价值理论的“世界主义经济学”不同，李斯特建立了基于生产力理论的国民经济学，进而提出了包括保护关税在内的一系列发展生产力的政策建议，其核心要义就是国家对经济进行干预是加速本国生产力发展必不可少的条件。如果说李斯特国民经济学所主张的国家干预论主要是对英美等国工业化经验的理论化
并主要指向关税保护这一实际上曾为英美等国采取的国际贸易政策的话——这一主张实际上深刻影响了之后几乎所有落后国家的工业化赶超政策
，而随着德国工业化快速推进所导致的日益加剧的社会矛盾，瓦格纳的政治经济学所主张的国家干预就更多指向了国内政策。但无论是李斯特还是瓦格纳，他们都在当时占据国际主流地位的自由放任主义经济学体系之外推进了经济学基础理论创新，但这种创新并非真的是要全面否定斯密的自由主义经济理论，这在实践中就表现为李斯特的关税保护只是其主张走向自由贸易的“必经之路”！
将斯密的经济学理解为自由放任主义经济学——完全反对国家对经济进行干预，这只是后来者对斯密理论的理解或诠释，李斯特和瓦格纳所反对的也正是这种面目的斯密主义经济学。实际上，斯密本人也并非完全的自由放任主义者，这从罗斯巴德这位较为彻底的自由放任主义者对斯密经济理论的不满就可以看出来。在罗斯巴德看来，不仅“在《国富论》中，自由放任变成了仅仅是一种有限制的假定，而不再是一个严格的规则”
，而且斯密对自由放任开出的例外清单也是惊人地长，所倡导的政府干预事项以及所倡导的税收名目都是特别地多，这些都是罗斯巴德所反对的对自由市场的干预。因此，李斯特和瓦格纳的经济学所反对的是自由放任主义而非斯密的经济学，恰恰相反，斯密的经济学可以与李斯特和瓦格纳的经济学进行对话和衔接。基于落后国家工业化赶超的需要，李斯特和瓦格纳的经济学理论都更加突出了国家间利益的差异以及一个国家不同发展阶段对发展道路和发展政策的不同选择，他们的努力建立和巩固了国民经济学（national economics）在经济学理论体系中的地位，也使他们成为国际著名的经济学家。正因为如此，《经济学季刊》（
The Quarterly Journal of Economics
）在1886年第1期刊发《瓦格纳论政治经济学的现状》时在“编者按”中称瓦格纳是“一位在世的最杰出的经济学家”。
从《瓦格纳论政治经济学的现状》来看
，瓦格纳的国家干预论是基于其对人性或决定人的行动的动机的看法的。瓦格纳将决定人的行动的不同的动机还原为五种，其中一种是非利己主义的，四种是利己主义的，包括（1）自身的产业优势以及对自身匮乏的恐惧；（2）对惩罚的恐惧和对认可的希望，也许是对奖励的希望；（3）荣誉感和对耻辱的恐惧；（4）采取行动和行使权力的冲动，以及对不采取行动的结果的恐惧。这些动机以不同的组合出现从而决定了不同的行动，瓦格纳认为对这些动机的组合及其相对强度施加一些影响是有可能的，而且可能是可取的或必要的，其主要依据是由民族利益所决定并在实在法中得到支持的道德法则。也就是说，瓦格纳主张社会的进步取决于那些符合道德法则（其本身受制于历史的发展）和民族利益的动机是否以适当的组合和适当的强度出现。考虑到当时德国工业化的需要及工业化所引发的社会矛盾，瓦格纳主张必须寻求适当的实际措施让这些不同的动机发挥作用，以为正确的工业习惯和健全的经济立法铺平道路，这些具体措施包括：管理生产，抑制投机，增加工资，确保就业，缩短工作时间，管理童工和女工，引入劳动保险，干预文化领域，税收改革，将垄断企业、银行、通信等国有化，等等。而为了让人理解和支持这些措施，就又必须启发和教育公众舆论，以唤起每个人的良知，从而唤起公共的良知。
瓦格纳的政治经济学与法哲学关系密切，其《政治经济学基础》等著作可以让他被视为法和经济学的先驱，迈克尔·胡特（Michael Hutter）在《对法和经济学的早期贡献：瓦格纳的〈政治经济学基础〉》中对此作了很好的总结。瓦格纳在《政治经济学基础》中对财产权问题高度重视，他接受了财产权不是绝对的或不受限制的观点，在先说明资本中的私人财产是增加国民资本最有效的法律形式之后讨论了限制私人资本权利的范围和内容的论据，从而进一步从理论上阐明规定利息、租赁、租金、工厂劳动和社会保障的法律并不与资本中财产的私人组织相冲突。如果说《瓦格纳论政治经济学的现状》可以帮助我们理解为什么要对经济进行干预的话，那胡特的《对法和经济学的早期贡献：瓦格纳的〈政治经济学基础〉》可以帮助我们确信瓦格纳主张的干预并不是要去破坏基本的财产权规则，而丹尼尔·科拉多（Daniele Corado）和斯蒂法诺·索拉里（Stefano Solari）的《自然法对瓦格纳公共干预理论的启示》则有助于我们更好地理解瓦格纳为什么将干预的职能交予国家。在科拉多和索拉里看来，瓦格纳的国家干预论是对亚里士多德思想中仍然具有明智性的遗产的具体表达，它们自官房主义以来就一直影响着德国经济学；而瓦格纳所主要依赖的克劳斯学派不仅提出通过形而上学来确定共同善（common good），还试图将一些积极因素引入有机主义的社会方法中。在瓦格纳看来，正义是效率的共同要素或前提，政治和正义是优先于效率的。因此，瓦格纳的国家是一个“伦理国家”（ethical state），它代表了瓦格纳国家干预论所依据的由民族利益所决定并在实在法中得到支持的道德法则，这样的国家应该确保发挥“文明化”作用或为共同体的文明化努力做出贡献。因此，瓦格纳是借助十九世纪的自然法理论强化了有机共同体（organic community）的概念，从而使国家和累进税在经济中的作用增加合法化的。
相较于李斯特从历史出发再将经验上升为理论的研究路径，瓦格纳基于其对人性的看法并通过演绎建立理论的做法更亲近亚当·斯密的方法，并与休谟的主张相一致，即“一切科学对于人性或多或少有些关系，任何学科不论似乎与人性离得多远，它们总会通过这样那样的途径回到人性……任何重要问题的解决关键，无不包括在关于人的科学中间。”
但也正是因为与斯密对人性的看法不一样
，瓦格纳提出了与斯密不同的理论主张。如果说国家干预论在斯密理论中只是附带的并且只是附加在其理论之上的话
，那瓦格纳的国家干预论则是其理论的中心并且是其理论的逻辑生成物。这就产生了一个有趣的分野，后人在理解斯密的国家干预思想时往往强调抽象原则，而瓦格纳虽然在理论上得出了国家干预的必要性认识，但却反对根据一个抽象原则来应用其理论，相反，他主张对国家干预的领域及国家干预的程度都要具体情况具体分析。相较于李斯特来说，瓦格纳的经济学思想基本被世人忽略了，但从《瓦格纳论政治经济学的现状》来看，瓦格纳的经济学思想应该比李斯特更成体系、更具理论一般性，因而也更应该成为国民经济学的经典。只可惜在笔者所接触的中文和英文文献来说，对其经济思想的介绍还是太少，也希望未来能有研究从瓦格纳的德文著作和其他德文文献中全面呈现瓦格纳的经济思想。
在此还需要指出的是，通常很多人将瓦格纳看作是新历史学派的主要代表人物，很多中文网站
以及一些专著
中都是这样介绍的，但这种认识可能是不恰当的。虽然瓦格纳确实是与一些新历史学派的成员共同参与组建了社会政策协会，但他只过了几年便愤怒退出并加入了中央社会改革协会（Zentralverein für Sozialreform）这个小而保守的组织，并在该协会与基督教社会主义运动合并后成立的新教社会党中长期担任领导者，并一直主导着该党的社会和经济的纲领（platforms）
。巴尔金在《瓦格纳与德国工业化发展》一文中提到了这件事，并将其原因主要归于他与社会政策协会的同事无法达成一致。当然，我们不知道这些与其不一致的同事是否包括那些新历史学派成员，巴尔金所明确点明的是更具天主教思想的领导层。另外，从《瓦格纳论政治经济学的现状》一文中，我们可以看到瓦格纳也是当年方法论大辩论的积极参与者，这与世人似乎只把这场辩论看作是门格尔与施穆勒之争存在差异。而且特别让我们感兴趣的是，在这两个学派之间，瓦格纳持中间立场，并且坦率承认他更倾向于门格尔的观点，而不是施穆勒的观点。在瓦格纳看来，科学家的能力程度与能力种类各不相同，因而在研究时会有不同的倾向、不同偏好、不同方法，每种偏好和方法都有其优点和缺点，演绎法更有助于系统性研究，归纳法则更擅长于专题研究甚至是微观研究。据此，瓦格纳反对将经济学家划分为对立学派，认为那样不仅无助于深化研究，还会导致拉帮结派、排外、蔑视持其他观点的人等问题。因此，瓦格纳的明确主张是，为了使通过演绎得出的结论有效，必须引入归纳法，归纳过程是对演绎的修正和补充。显然，这也是门格尔真正的意思，他一直希望做的就是将理论、历史与经济变革相结合，其对演绎法的极端捍卫更多是辩论的需要而非其实际主张
。正因为如此，瓦格纳声称，他必须和门格尔一起坚持认为，我们科学的真正职责是通过历史和统计与演绎相结合，发现不仅仅是具体的个别事实，而且是典型的和普遍的事实。瓦格纳关于不能根据一个简单规则而应该根据具体情况逐案决定国家是否应该干预的观点也正是他所秉持的方法论的自然结果。如果我们不将瓦格纳归入新历史学派，那能不能归入历史学派或旧历史学派呢？这在经济学思想史的研究中也是常见的，《瓦格纳财政学提要》的编撰者童蒙正先生也是如此看的。但从我们前面进行的比较研究来说，我们发现瓦格纳基于人性进行演绎以建立国家干预论的方法也使其与李斯特这位历史学派的先驱和罗雪尔这位旧历史学派的重要创始人相区别，熊彼特在《经济分析史》中也提到，瓦格纳“觉得自己是在反对历史主义这个意义上是‘理论家’”
。也许对瓦格纳经济学思想的最恰当的称谓既不是新历史学派，也不是历史学派或旧历史学派，而是一位实现了理论系统化的国民经济学家
，这才与瓦格纳在方法论大辩论中的立场及理论追求相一致。
瓦格纳终是以社会政策派财政学家而非国民经济学家被写入经济学思想史的，其理论的重要特征就是利用国家财政政策来矫正德国因快速工业化而产生的社会弊害。对于瓦格纳在财政学思想史上的贡献，日本学者坂入长太郎在《欧美财政思想史》中将其概括为：“他把财政学看成国家经济，使官房学与古典学派相结合；他使古典学派将财政学作为经济学的一部分，从政治经济学中独立出来；他把财政学归纳成理论的、系统的科学，形成独立的社会科学——瓦格纳的德国正统派财政学。”
虽然这种认识在学术界几成共识，但我们还是必须认识到，瓦格纳的财政思想离不开其经济思想，财政政策正是落实其国家干预主张的具体手段。因此，从瓦格纳身上所体现的经济学思想与财政学思想的密切联系来说，很难说瓦格纳真正将财政学构建成了一个独立于政治经济学的社会科学。我们可能还是应该像看待亚当·斯密一样看待瓦格纳，将财政学思想看作是其作为一个国民经济学家的经济学思想的重要组成部分。
瓦格纳的财政学思想除是对自己经济学思想的落实外，也是对德国在十九世纪以来的财政实践和基于德国国情对财政学基础理论所进行创新的集大成，而且正是这种集大成成就了瓦格纳在财政学思想史中的地位与名声。对于瓦格纳之前德国财政思想的发展及其历史背景，日本学者坂入长太郎在《欧美财政思想史》中有很好的梳理和总结
，其中就包括：劳（Rau）在1832年出版的《财政学》，试图通过古典学派和经济理论的分析方法将财政学从官房学中分离出来并建立其理论体系；李斯特在1841年出版的《政治经济学的国民体系》，主张经济发展阶段论并建立了国家经费支出的生产性理论；罗雪尔在1843年出版的《历史方法的国民经常讲义大纲》，主张社会的整体的国家依靠赋税而存在，从而与私权的国家依靠封建领地相区别；迪策尔在1855年出版的《从人民经济关系观察国家公债法》，主张国家财政与国民经济的关系是在相互作用中促使国民经济发展下去，因而将公债作为生产性的投资支出时，其性质是生产性的；史泰因在1860年出版的《财政学教科书》，强调从政治、社会、经济生活的联系去理解财政，并基于国家经济循环提出赋税再生产学说；谢夫勒的《赋税政策原理》和《赋税论》，基于社会有机体理论，主张将国民所得在国家需要与私人需要之间均衡分配。正是在这些已有探索的基础上，瓦格纳将德国的官房学派与英国的古典学派相融合，在有机的国家观念下，建立了作为其经济民族主义的国家经济的财政论。
瓦格纳是德国财政学家劳（Rau）的学生，其原来的计划是出版新版的《劳的财政学》（Rau's finance），但他很快发现自己对国家干预的具体看法与劳的观点之间存在较大分歧，这促使他下决心进行新的创造，所以我们会看到瓦格纳在阐述对相关问题的看法时常常会与劳的观点进行对话，这在童蒙正先生编撰的《瓦格纳财政学提要》中也得到反映。但这种新创造的难度与工作量远远超过了瓦格纳当时的设想，以至于它变成了一个漫长的出版计划。最终，瓦格纳的《财政学》有四卷之多，其厚度或内容之丰富甚至都有令人生畏之嫌，这也使其至今未被完整地译成英文和中文。美国著名财政学家塞利格曼（Edwin R. A. Seligman）在1890年的书评中将其与德国同一时期出版的科恩（Cohn）的《财政学》进行了比较。在塞利格曼看来，瓦格纳的计划是如此全面，他的方法是如此令人困惑，并且涉及如此多的重复，特别是，随着研究的推进，瓦格纳不断地进入到一部百科全书式的细节之中。因此，尽管塞利格曼承认瓦格纳是一位敏锐的原创性思想家，但他更倾向于科恩的《财政学》，即使后者在他看来没有包含任何可以被称为对财政科学的标志性贡献的内容，其主要原因就在于其清晰的风格和哲学视野。因此，对瓦格纳财政学思想的把握，其难点可能不在于其思想的艰深，而是要从其细致琐碎的表述中窥见其主张。
童蒙正先生编撰的《瓦格纳财政学提要》保留了瓦格纳的文风，以其上篇“企业国家经营论”为例，我们就可以看到瓦格纳的讨论是极其细致的，并且这还是从其原著中萃取后的结果。实际上，瓦格纳的主张从思想上看还是简单明了的，就如童蒙正先生在其书上篇第八节“企业国家经营论结论”所概括的，瓦格纳所论的要旨是：“国有的森林、田野、矿山、银行、铁道，在今日尚可看做国家的经济事业，今后仍可作为国有而保存之为是。唯可为国家直营事业的，仅森林与铁道，其他唯例外的场合为国有且可直营之而已。国有财产并官业，为一时学者大大排斥的。但在瓦格纳氏看来，决不是一概可排斥；唯加以适当的改良，使适应新时代的要求就是。就中森林与铁道，今后尚与手续费税收并为国家的一大财源，尚更加以改良，以防止陷于税收负担的过重之弊才好。”虽然瓦格纳的企业国营政策基本都是以财政为手段来施行的，但我们并不能根据该部分内容在童蒙正先生编撰的《瓦格纳财政学提要》中的篇幅和处理（将其与下篇“税收政策论”并列）来判断说企业国营问题在瓦格纳的财政学思想上占有如此重要的地位，这应该是超出了该内容在瓦格纳四卷本《财政学》中的地位，起码在塞利格曼的书评中并未特别提及这方面的内容。但瓦格纳关于企业国营的论述可能很好地体现了其在官房主义传统与英国古典学派之间进行融合的努力：一方面，瓦格纳遵循官房主义的传统，将企业国营当作是政府财政收入的重要来源；另一方面，瓦格纳又受英国古典学派的影响，试图将企业国营限定在有限的场合而非根据财政需要任意进行扩张，按照亚当·斯密的说法，“以利润为王国收入的主要部分，只是最初期、最幼稚政治状态下的事情”
。
瓦格纳财政思想中最重要的还是其建立在有机体国家论基础上的税收政策思想
。按照经济行为的心理动机，瓦格纳将国民经济社会的经济组织区分为私人的经济组织、慈善的经济组织和共同的经济组织，它们互相补充，构成国民经济有机整体。以权力体为中心的共同经济就是财政，而财政功能与历史发展阶段相对应。瓦格纳以“同族时代”、“市民时代”和“社会时代”之划分来考虑财政的功能，认为在亚当·斯密的“市民时代”之后的“社会时代”是必须推行社会改良或社会政策的时代，并认为“社会政策”的国家的目的不能限于“市民时代”的国家的法治和权力目的，还必须加上文化与福利的目的。与私人经济相比，国家的这些目的不仅必须被有机地结合起来一并加以实施，还应该得到优先考虑，因此，必须通过限制私人经济的利已活动来实现国家目的。联系国家的这些多重目的，瓦格纳论述了财政的经费体系，它们与国家通常的活动范围一起都由议会决定。据此，瓦格纳提出了三项财政原则，一是应当有正当自主的财政监督组织；二是应遵守节约的原则；三是应兼顾国民所得与财政需要的关系。瓦格纳发展了自李斯特以来德国财政学思想中已经成型的公共支出的再生产费学说，其对税收政策的讨论是建立在其所发现的国家经费膨胀规律也即瓦格纳定律的基础上的，税收政策是弥补国家经费缺口的重要手段。但税收只有在纳税者一年间的生产在维持其生活与能力后仍有剩余的时代才能作为经常的财政制度。
瓦格纳除认可税收的纯财政目的外，也认为税收具有对所得和财产分配进行干预调整的社会政策的目的，后者被认为是瓦格纳的社会政策论的立足之本，大概也可以被看作是目的税思想的重要源头
。我们要看到，这在当时的德国包括英国也是在学界反思自由放任政策后开始盛行的观点，正如熊彼特在《经济分析史》中所提到的，在那样一个财政比较宽裕的时期，“诸如马歇尔这样的大学术权威不仅开始赞成当时认为过高的直接税——包括遗产税在内——而且还开始甘冒违反格拉德斯通派财政精神的大罪，而拥护这样一种政策，即征税不仅是为了获得财政收入，而且是为了改变（‘纠正’）收入分配善”
。但正如目的税的实际效果在现在的一些实证研究中受到质疑一样
[2]
，瓦格纳以税收来改良社会的主张在当年就受到怀疑。童蒙正先生在书中就提到学者间对此起了非难之声以及瓦格纳的回应，特别是在瓦格纳以征收关税的目的不是为财政收入而是保护国内产业为例来为自己的主张进行辩护时。只是这一辩护显得有些牵强，一是李斯特当年主张通过关税对国内产业进行保护时并未被称为社会政策，瓦格纳也未将自己以税收作为改革工具的主张追溯于李斯特；二是征收关税的实质在于保护产业并不能证明瓦格纳所建议的税收能够达到改善分配和缓和社会矛盾的目的。坂入长太郎在《欧美财政思想史》中所引用的日本学者井藤丰弥教授的评论与今天的研究者对瓦格纳这一主张的质疑是一致的
。井藤丰弥教授以瓦格纳所主张的所得税的累进税制为例提出，“其基本目的不在社会政策，而同其他赋税一样，在为筹划国家经费。在资本集中日益发展，贫富悬殊日益扩大的高度资本主义社会，累进税不外乎是愈来愈重要的财政手段……总之，作为瓦格纳所举的社会政策赋税的实例的累进税，也应该被理解为是在高度资本主义经济生活中，以筹集不断膨胀的国家经费为基本目的纯粹财政的赋税。但是，在分担一定数额的赋税后，人们就会考虑到如何使赋税所产生的社会作用，经济社会招致的损失最小，也就是使社会的牺牲最小。仅仅从这一点来看，瓦格纳的赋税理论尚具有社会政策的意义。”
瓦格纳的税收政策主张是加重富裕阶级的税收负担并减轻低所得者税收，并以此一方面与自由贸易主义划清界限，另一方面也和当时所谓的社会主义主张相对抗，因此，其税收理论也被认为具有“二重影响”。以此为基础，同时考虑税收在经济上所受到的限制
，瓦格纳从四个维度九个方面确立了税收的最高原则，也即指导制定税收政策的方针。根据童蒙正先生编撰的《瓦格纳财政学提要》，这些原则包括：（1）财政政策上的原则，含收入应充分的原则和收入应可动的原则；（2）国民经济上的原则，含不可误税源选择的原则和不可误税种选择的原则；（3）公正上的原则，含负担应普及一般的原则和负担应分配平等的原则；（4）财务行政上的原则，含课税应明确的原则、手续应便利的原则和征税费节约的原则
。对于这些原则，瓦格纳都以其风格进行了详尽的阐明。日本学者坂入长太郎将这些原则与亚当·斯密的税收原则
进行比较，指出虽然按现代税收理论去衡量会存在许多问题，但这些原则主要是针对德国当时的政治经济社会形势而提出的，也有其适用性
。考虑德国财政学本身的官房主义传统，也许还可以进一步将瓦格纳的税收原则与官房主义的代表人物尤斯蒂（Justi）的税收原则进行比较。美国乔治·梅森大学的理查德·瓦格纳（Richard E. Wagner）教授在一篇讨论官房主义传统的当代价值的论文中对尤斯蒂与斯密的税收原则进行了比较
，他认为尤斯蒂的税收原则不仅完全包含了斯密提出的四项原则，还包含有两个斯密没有提及的准则，一是税收绝不能剥夺纳税人的必需品或使他减少其资本以缴纳税款；二是税收既不得损害纳税人的福利，也不得侵犯其公民自由。照此来看，尤斯蒂的原则确实比斯密更为严格，它们意味着对政府征税权施加更多的限制，但瓦格纳并没有将这些内容纳入其税收原则之中，其原因主要可能有二，一是这两个原则与其将税收作为改革手段所要做的事情相冲突；二是瓦格纳是将国家整体利益置于公民个人利益之上的。另外，我们也还要关注到瓦格纳对自己所说的税收原则的说明，那就是不能将这些原则极端化，因为这些原则会因时因地因技术变迁因时代思潮或法制发达程度等而变化的。事实上，按照《瓦格纳财政学提要》中瓦格纳自己的说法，这些原则在被认识到之前就已经被实践了，是历史的范畴，它们不是演绎的结果，而是归纳的结果。所以瓦格纳主张，理论家在论及税收改革时，不可陷入绝对的纯理主义。
另外，在童蒙正先生编撰的《瓦格纳财政学提要》中没有涉及的一项重要内容是瓦格纳的公债思想，我们可借坂入长太郎在《欧美财政思想史》中的探讨作一简单介绍
。瓦格纳区分了三种公债：（1）来自国民经济中现实处于自由资金状态的资本公债；（2）来自外国国民经济资本的公债，也就是外债；（3）来自国内资本的公债，也即这些资本是从国内其他生产部分那里夺来的。瓦格纳认为，采取（1）和（2）比采取税收要好，但要避免（3），此种公债利少弊多。但从整体上说，瓦格纳认为公债有助于维护有产者即向公债提供资本的人的利益，却加重了下层工人阶级的负担。另外，瓦格纳还谈到以公债吸收国内闲置货币资本的问题，认为在繁荣之后的停滞时期以公债吸收资本是胜过课税的方法，这被美国哈利斯（Seymour Edwin Harris）教授认为是瓦格纳的伟大功绩，因为他把政府开支与经济景气结合起来了，从而成为倡导以财政政策调节宏观经济的先驱。
对瓦格纳财政学思想的概述不可能离开“瓦格纳定律”，日本学者木村元一教授甚至认为这是当时财政学中唯一得以定立的规律
。按照实证经济学的研究“套路”，“瓦格纳定律”（Wagner's law）被当作是“瓦格纳假说”（the Wagner Hypothesis）来处理，认为瓦格纳通过预言经济发展过程将伴随公共部门的增长而引起了人们对政府规模的关注。因此，现有对瓦格纳定律的理解或描述都包含有对瓦格纳假说的实证检验，对这个假说的实证检验也被认为对公共政策和财政可持续性等具有重要的现实意义
，其方法主要遵循了皮考克（Peacock）和魏斯曼（Wiseman）在1961年出版的《英国公共支出的增长》
中的做法，那就是将政府视为一个外在于民众的财政实体（a fiscal entity）并用政府支出总额为基础来度量其规模。
只是长期以来的众多实证检验并没有达成一致结论，其原因首先在于对瓦格纳定律的理解或描述有很大差异。Magableh在其2006年的博士论文《对瓦格纳公共支出增长假说的理论与实证分析》中将这些理解或描述主要分为六种类型
[3]
。（1）Peacock和Wiseman认为公共支出应以高于国民收入增长率的速度平稳且持续地增长，并假设公共支出的增长与公共服务需求的变化相关，需求的这些变化主要是由于人均收入和人口的增长。因此，政府支出水平是一个关于国民收入的函数：
GE=f
（
GNP
）。（2）Gupta认为政府支出要快于国民收入的增长速度，他使用人均指标来度量政府规模和经济发展，其函数关系为：
。（3）Pryor认为在一个不断增长的经济体中，公共消费支出占国民收入的比重会越来越大，公共消费支出是对政府支出的狭窄定义，其函数关系为：
。（4）Goffman认为随着经济增长，公共支出增长的速度将超过人均GDP增长的速度，其函数关系为：
。（5）马斯格雷夫（Musgrave）认为随着人均GDP的增长，政府支出占国民收入的比重的增长速度将超过人均国民收入增长速度，其函数关系为：
。（6）Man认为公共支出占GDP的比重的增长将快于GDP的增长，其函数关系为：
。另外，从具体的实证结果来说，也有线性和非线性等不同的结论。
要打破这一众说纷纭的认识困局，需要先回到要验证的理论或假说本身。Magableh在其博士论文中通过回到瓦格纳著作的相关英文译文来探寻瓦格纳的原初表述。Magableh认为，瓦格纳关于国家行动扩张的主张中有两个方面的内容被后来者忽略了，一是瓦格纳认识到政府相对规模的扩张一定是受到某种上限限制的，因为政府规模的扩张会增加纳税人的负担；二是瓦格纳虽然主张以政府支出这一财政维度来度量国家行动的规模，但他同样认识到“规制行动”（regulatory activity）也是经济中国家行动的另一维度。规制通常被定义为不同于支出、税收和直接提供服务的情况，在某些情况下，规制行动与财政行动是互补的，但在某些情况下，它们之间又具有竞争性或替代性。在Magableh看来，由于不同国家在不同时期政府规模扩张受到的限制不一样，规制行动与财政行动之间的关系也可能不一样，忽略这些方面并缺乏对相关内容进行细致处理的实证研究也就可能会得出不同的结论了。进一步地，Magableh通过对瓦格纳原著英译本的研究，认为瓦格纳假说包括了五个方面的关键要素：（1）瓦格纳观察到的那些公共支出增长的国家正处于从农村农业经济向城市工业经济转型的过程中；（2）瓦格纳倾向于从政府支出所代表的国家财政方面来衡量这种增长，但他还认识到规制行动也是国家行动的另一个维度；（3）瓦格纳倾向于通过收入增长来衡量经济发展，使用人均国民收入数字反映人口变化；（4）瓦格纳认为以公共活动为代表的公共经济是社会系统的有机组成部分，它将随着整个经济的增长而按比例增长；（5）瓦格纳认识到，政府不可能永远增长，必然会受到某种限制。
Magableh对瓦格纳原著相关英文译文的归纳，显然已经足以让我们认识到瓦格纳所实际表达的意思要比被检验的内容更为复杂。Magableh在讨论瓦格纳的原初陈述时只直接引用了两句话，一句是从Biehl在1998年发表的论文中引用的瓦格纳1911年的一个表述，即“从历史上看存在一个明显的趋势，那就是随着经济的进步，公共活动会进行扩张” [4] 。另一句是Hutter在1982年发表的论文中引用的瓦格纳1879年在《政治经济学的基础》中关于公共活动与私人活动关系的一句话，即“为了最大化物品总量和最优化分配，必须寻求两种体系的结合。最优组合将随着经济行动所处环境的变化而变化” [5] 。Magableh引用这里的第二句话作为第一句话的潜在假设，以强调瓦格纳的有机国家观，并将其解释为瓦格纳注意到经济中的政府规模与经济中经济行动的总体水平之间的关系。这对于理解瓦格纳定律确实是非常重要的，瓦格纳的有机国家观不同于凯恩斯主义将政府规模理解为是外在于经济的看法。我们前面提到，各种对瓦格纳定律的实证检验都基本接受了皮考克（Peacock）和魏斯曼（Wiseman）1961年在对英国公共支出所做研究时的处理方法。皮考克和魏斯曼在承认瓦格纳基于事实观察并对其进行解释的研究方法比纯粹为了满足逻辑而不顾事实的研究方法对其更具吸引力的同时，也明确拒绝了瓦格纳的有机国家论。在他们看来，有机国家论是瓦格纳主张的两个重大缺陷之一 [6] ，这一理论并不优于对国家性质的其他解释，而且他们也不认为该理论适用于不同的社会。但皮考克和魏斯曼的这种结论是断言性的，并未为其结论提供详细的辨析，其意在于提出自己的“政治性”主张，即“政府喜欢花更多的钱，公民不喜欢付更多的税，政府需要关注公民的意愿” [7] 。这种“政治性”主张的实质就是将政府看作是一个独立于公民的实体，这和凯恩斯主义理论的主张是一致的。因此，那些基于凯恩斯主义理论框架对瓦格纳定律进行实证检验的研究，从根本上误置了自己的重要理论基础。
特别值得我们关注的是皮考克和魏斯曼在书中对瓦格纳定律的评述
[8]
，其文献依据是瓦格纳在1890年出版的德文版《财政学》。令人诧异的是，在这样三页多以“瓦格纳定律”为小标题的内容中，皮考克和魏斯曼仅直接引用了瓦格纳原著中的一句话，他们认为这句话表明瓦格纳的核心主张，即“（国家行动增加的）规律是对进步国家进行经验观察的结果，至少在西欧文明中是如此；社会进步的压力以及由此产生的私人经济和公共经济相关领域的变化，特别是强制性公共经济，为此提供了解释、理由和原因。财政紧缩可能会阻碍国家行动的扩张，其阻碍程度受到财政收入的制约，而不是像通常那样反过来。但从长远来看，一个进步民族的发展愿望将永远克服这些财政困难”
[9]
。但从瓦格纳的这句话却无法直接得出他们所认为瓦格纳定律——“瓦格纳……主张政府支出的增长速度必须高于产出的增长速度”
[10]
。相反，这段话让我们看到了瓦格纳定律的“真相”，它指的是国家行动增加的规律，这在坂入长太郎在《欧美财政思想史》中阐述瓦格纳定律时曾直接引用的瓦格纳德文原著的两句话可以得到进一步证明。其中，第一句是“财政经济就是为筹集完成国家总体经济机能的任务所必须的物质辅助手段（物质财富、货币），而不能不进行的活动。由此可见，财政经济范围必然随各时期的国家任务、国家活动的范围以及种类而决定”，第二句是“不同国家及时代比较，进步国家中央及地方政府的活动呈现有规律的扩大的趋势。这种扩大既系外延的又系内含的。即在中央及地方政府不断提出新任务的同时，有的职能也在进一步扩大。于是国民经济的要求，乃更广泛更充裕，为满足这些涌现的需要，可由中央及地方政府经费增加的统计上，雄辩地说明这一点。”
从这两句话来说，瓦格纳的意思是较为明确的，即尽管政府财政经济范围必然随不同时期的国家任务、国家活动的范围以及种类而不同，但对于处于工业化进程中的国家来说却表现出一个共同的趋势，那就是政府会加入新职能或扩充原职能，这可由政府经费在统计上的增加得到证明。
如果瓦格纳原著中关于瓦格纳定律的表述主要是这几句话，那么瓦格纳定律真正要指明的是政府职能新增或扩大的趋势性事实，而非政府经费膨胀的趋势性事实，后者只是被用于证明前者的一种可能证据。因此，那些将瓦格纳定律表述为政府经费膨胀规律或国家支出膨胀规律的认识，以及各种基于政府经费增长概念与国民收入概念间关系来理解瓦格纳定律，都是将证据等同于需要被验证的结论本身，而要被验证的结论则成了解释该证据的原因。就瓦格纳所意图揭示的瓦格纳定律来说，这些实证研究可能是陷入了因果倒置或本末倒置的误区。之所以说是可能，那是因为受语言能力限制，整理者本人并未读过瓦格纳的德文原著，因此也无法基于其前后语境来确凿地证明瓦格纳定律的真正含义，上述判断只是基于少量已有英译或日译段落进行推断得出的，希望今后能有研究者基于德文原著全面引证和阐述瓦格纳的瓦格纳定律。当然，作出上述判断也并不是要否定这些实证研究的价值，而是说它们与瓦格纳所表述的瓦格纳定律是否得到证实无直接联系，它们其实只是受到了瓦格纳所关注问题的影响或启发，正如皮考克和魏斯曼在其1961年的研究中所承认的。
非常令人诧异的是，国内外大量对瓦格纳定律进行实证检验的研究几乎都没有引证或参考瓦格纳的《财政学三论》（ Three Extracts on Public Finance ），它由库克（Cooke）节译自瓦格纳1883年德文版《财政学》，被收入由马斯格雷夫和皮考克主编、1958年出版的《财政理论史上的经典文献》，并作为该文集的第一篇论文。更令人诧异的是，即使是皮考克本人在1961年与魏斯曼合作的对瓦格纳定律进行实证检验的研究作也未将其作为参考文献，更勿论直接引证了。《财政学三论》包括“财政经济的性质”“税收的基本原则”和“税收分摊中的正义”三个部分，由于后两部分内容都在童蒙正先生编撰的《瓦格纳财政学提要》中涉及，所以这里主要就其中“财政经济的性质”来简单介绍一些瓦格纳财政学思想中不大为人所熟知的内容，而这些内容也有利于我们重新思考瓦格纳定律。笔者在这里所使用的是《财政理论史上的经典文献》的中译本，该中译本由刘守刚和王晓丹翻译、上海财经大学出版社在2015年出版，读者也可参考《财政理论史上的经典文献》的英文版。
总体上说，瓦格纳在“财政经济的性质”中主要是阐明财政经济的性质与特别之处。在瓦格纳看来，国家的本质在于强制，国家以强制手段获取产品的权力和强制个人提供用力的权力都源于国家的强制性。瓦格纳用“公共活动”来表示国家用强制手段获取产品的行为，用“商业活动”来表示国家用自己的生产活动来获得收入的行为，它们共同构成了财政经济，以和私人经济相区分，而财政经济又与私人经济共同组成了共同体经济。在这种有机体视角下，不同组成部分之间的相对关系及其变迁是社会经济发展内部变动的结果。瓦格纳主要从五个方面考察了财政经济的性质和特别之处
，一是“财政经济是一个经济单位（economic unit），它以政府为主体、为国家而活动”，从事管理和行动的主体都是法人；二是财政经济的运行者是政府官员，“无数这样的‘雇员’构成了极为复杂的官僚系统的一部分，对于国家活动的结果、数量与质量，他们通常缺乏个人利益方面的关切”，这会降低财政经济的效率；三是“财政经济供应货币资金给国家，以便国家完成被托付的任务。这些任务的主要部分，是提供非物质性商品”；四是“国家的生命被假定为无限”，这使国家可以做个体企业因生命有限而不能做的事情，如举借永久债务；五是“在一个民族的生活中，国家非常重要，国家的统治地位存在于且高于民众的经济生活”。瓦格纳将第五条看作是私人经济与财政经济最后且最重要的区别，但他并没有简单地将二者割裂或对立起来，他实际上仍然是从有机体的视角来看待二者关系的，民众利益是处理二者关系的出发点和落脚点，即“国家活动的目标恰当与否，应根据民众的利益来确定，国家活动的性质与内容应有助于目标的实现”
。
在“财政经济的性质”中，我们需要特别关注瓦格纳对国家以强制手段获得收入逐步取代以商业活动获得收入的解释、对财政经济兼具收支两方面特征的分析以及对财政经济进行规范和限制的主张，它们可能构成了瓦格纳自己讨论瓦格纳定律的基本框架。瓦格纳承认国家通过商业活动取得收入不仅具有悠久的历史，而且曾居支配性地位，但这种地位逐步地为国家以强制手段获得收入所取代。对这一历史事实的解释，瓦格纳提到偶然事件（如国家领地丧失或领土面积缩小等）能做部分解释，但认为经济史上发生的两件大事是更为重要的，一是“在生产手段（特别是土地）方面，法律理念上出现了私人所有权的概念，大多数土地和资本在实践中也被转到私人手中”；二是“在今天，经济组织形式又从私人所有转向具有更多的集体性（或更多的强制集体性）”
。瓦格纳明确地将这第二件大事看作是第一件大事发生后历史进程的逆转，并认为，“这种转向往往成为起支配作用的原则，尤其体现在公共部门（特别是国家）活动不断扩张这一现象上”
。从这里的表述来看，瓦格纳实际上是将公共部门活动的扩张看作是解释国家财政收入主要来源发生变迁的主要历史原因。
瓦格纳强调要从收支两个方面来分析财政经济的本质，即“为了应对财政需要，或者供应国家支出，财政经济就得像一个所得或收入经济体那样运转。不过，它的所得以国家收入的面貌出现，因而财政经济的本质是它要同时发挥消费和收入两方面的功能”
。据此，瓦格纳认为，财政经济的特殊性是由它需要实现的功能而决定的，它带来了财政经济兼具收支两方面的特性，并认为这是掌握财政科学最需要重视的一点。虽然瓦格纳在这里并没有具体分析财政收入与支出之间更深层的互动关系——也可能是库克在节译时将有些内容省略了，但联系瓦格纳将税收政策作为推进社会改革以缓解社会矛盾的主张及其有机体视角，我们可以推断，瓦格纳应该不会只是从有支出就需要有收入这样的简单联系来理解财政经济的这两个方面特性之间的关系。
正如瓦格纳从社会经济变化的历史进程来解释财政收入主要来源变化一样，其对财政支出的思考也是与社会需要紧密联系在一起的，而从其对税收的社会政策作用的考虑来看，其收入与支出所依据或所服务的社会经济变化过程是同一的而非分离的。这在瓦格纳关于公共服务支出的绝对水平或相对水平的讨论中可以得到一定程度的揭示。瓦格纳认为必须将公共服务的成本与公共服务的价值同时考虑来讨论公共支出水平，并且，“在考虑过程中，占据决定性地位的因素，既不是从国家性质出发的单纯政治因素，也不是单纯的、唯一的私人经济因素”
。接下来的一段话很少见到被国内外学者引用，但却可能是理解瓦格纳定律时非常关键的一段，瓦格纳认为这一段的说法可以被当作一项法则来运用（be taken as a rule），即“当公共服务的经济现值（从最宽泛的意义来说）更大时，当公共服务对一般生产率及‘自由’的国民收入[罗雪尔（Roscher）定义的收入，即扣除用于民众基本物质生活需要之后的剩余国民收入]的贡献更高时，以及当非税收形式的国家收入（如来自国家的商业活动）比例很大时，国家支出数也应该更多。这种更多，既体现在绝对量上，也体现在相对量（以国民收入
的百分比来衡量）上。”
另外，瓦格纳在文中还提出了一个检验标准的主导性原则，包括绝对拒绝原则和相对拒绝原则，即“每一种国家活动或活动形式，每一项支出，如果给社会带来的牺牲超过了所带来的效用或价值，就应该予以拒绝（绝对拒绝原则）；如果私人个人或团体，或者像市政当局这样的公共组织，可以提供同样的服务并且成本更低，那么也应该拒绝由国家来提供相应服务（相对拒绝原则）”。我们可以将这些内容称为公共支出的瓦格纳规则（Wagner's rule），并将之作为对瓦格纳所说的公共部门活动增加可由政府经费统计来说明的正当性规定。
正是基于财政需要与国家活动之间存在着必然的联系，瓦格纳强调财政学有必要为此规定三个条件，“（1）存在着有效而独立的财政控制组织；（2）遵循节约原则；（3）在财政需要与国民收入之间取得适当的平衡”
。由于瓦格纳在文中明确表明，由于现在民众的经济生活已经高度依赖于国家，所以节俭原则只具有相对正确性，并且从来不是国家事务中的主导性原则，而第（3）个条件也能被纳入关于公共支出与公共收入间关系的讨论中——正如本文上面所处理的，进一步说，第（2）和第（3）可以被纳入到对第（1）个条件的具体讨论中，因此，这里最为重要的是瓦格纳关于有效而独立的财政控制组织的认识。在瓦格纳看来，“必须有议会对财政实行有效控制，这样，国家活动的范围和内容以及国家的财政需要才能被正确地、经济地加以确定。因此，最好的（至少是相对最好的）保障手段是让宪政程序来决定预算”
。但瓦格纳并没有赋予国会以决定国家活动及内容的最高权力，而是将合理结果的产生看作是政府和国会讨价还价的结果。瓦格纳将政府和国会当作是商业交易的两方，政府充当国家服务的供应者，总是高估价值而低估成本；国会作为国家服务的需求者，总局是高估成本而低估价值。这样，政府和国会在互动中会达成某些妥协，这些妥协可能是“是保护国家与民众利益的最好方式，也是遵循应受尊重的节约原则的最好方式”
。瓦格纳并未将讨价还价的结果理想化，他承认国会可能会犯错，也可能会搞错关注点。在不能给予国家活动以正确的标准的情况下，瓦格纳认为绝对主义国家（absolute state）面临的危险性要比宪政国家更大，但仍可通过引用制衡性手段来实现一个较好的结果，他认为在绝对君主制时期的普鲁士的财政管理机构就是节约和高效的。
在“财政经济的性质”一部分的最后一段，瓦格纳首先就提到，“对财政经济而言，‘公共活动（特别是国家活动）不断扩大定律’就成为财政需求不断扩大定律”
[11]
。这就再次表明瓦格纳定律指的是“公共活动（特别是国家活动）不断扩大定律”，它可以被等同为“财政需求不断扩大定律”。另外，瓦格纳在此还对“公共活动不断扩大定律”提供了三点补充，一是地方政府的财政需求比国家层面的财政需求增长更快，其主要理由是，“中央政府的行政管理在不断地向下分权，地方政府也组织得越来越好”
；二是瓦格纳主张以社会进步及其导致的公共经济特别是强制性公共经济与私人经济相对范围的改变所带来的压力来解释、证明或探因“公共活动不断扩大定律”是不全面的，因为“财政紧缩（financial stringency）可能会阻碍国家活动的扩张，导致其程度受到财政收入的制约，而不是相反，这是更为常见的”
[12]
；三是“从长远来看，一个稳定进步民族的发展渴望总会克服这些财政困难”
[13]
。由此我们也可以进一步看到，瓦格纳所说的“公共活动不断扩大定律”在实证研究中并不能直接等同于通常所说的“公共支出不断扩大定律”。
对瓦格纳定律和瓦格纳财政思想的进一步讨论必须提到美国的理查德·E.瓦格纳（Richard E. Wagner）教授和德国的尤尔根·G.巴克豪斯（Jürgen G. Backhaus）教授，他们分别在相关研究中探讨了瓦格纳定律及其财政学思想，并在2005年合作发表了论文《大陆财政学：对一种传统的描述和恢复》（ Continental Public Finance：Mapping and Recovering a Tradition ） [14] ，文中也对瓦格纳定律和瓦格纳的财政学思想进行了评价，该研究为我们评价学界对瓦格纳定律及瓦格纳财政学思想的争议提供了一个新的认识框架。
在1977年发表的《瓦格纳定律、财政制度与政府增长》（ Wagner's Law，Fiscal Institution, and the Growth of Government ） [15] 一文中，理查德·E.瓦格纳（Richard E. Wagner）和沃伦·E.韦伯（Warren E. Weber）通过对“二战”后34个国家的政府增长进行实证研究，以探讨了将这种现象称为“国家活动不断扩张的瓦格纳定律”（Wagner's Law of Expanding State Activity）是否恰当。虽然理查德·E.瓦格纳和沃伦·E.韦伯认为政府支出增长模式的变化如此巨大，以至于人们只能得出结论说“瓦格纳定律”不能被视为“定律”。但这一研究完全不同于该文发表之前和发表之后所进行的各类对瓦格纳定律进行检验的实证研究，他们没有将结论引向对瓦格纳定律的否定或肯定，而是建议将注意力转向不同的政府理论范式，以解释这些不同的实证证据。在理查德·E.瓦格纳和沃伦·E.韦伯看来，对公共支出行为的任何解释都必须在一定范式的政府理论中进行，大多数关于瓦格纳定律的解释都将政府看作是一个适应选民偏好的机构，但另一种不同的政府理论范式认为，由于政府的各种制度特点，政府在某种程度上只会部分服从于公民的意愿，而政府服务有时会在这些制度的限制下产生对进一步的服务的需求，因此，需要从政治制度和其他社会制度的差异来解释公共支出模式的差异。
德国巴克豪斯（Backhaus）教授在2002年发表的《旧式财政学还是新式财政学？——对其有效性的辨析》（
Old or New Public Finance
？
A Plea for the Tried and True
）
[16]
质疑了经济学家们长期以来将瓦格纳定律转化为国家支出增加的做法，并认为瓦格纳未有过这样的表示，而且瓦格纳的目的并非像大家所普遍认为的那样是要为国家增加财政支出提供辩护
，相反，他是在试图为国家审慎治理寻求规律。巴克豪斯认为瓦格纳将国家活动不断扩张的规律视为对统治者的一种告诫，即为国家开支寻找更多的来源，尤其是那些不会给臣民带来负担的来源。巴克豪斯提出，瓦格纳定律应该把我们引向更重要的方面，这就是为什么国家必须从事更广泛的活动的原因。巴克豪斯认为，有两个主要的观念（notions）在当时的领导人物（leading citizens）和能干的学者（able scholars）的头脑中占据了主导地位，一个是国家统一的观念，一个是阶级斗争的观念。出于政治目的，国家统一的观念占了上风，但一种思想并不能被法令（fiat）所推翻。因此，阶级斗争这一具有竞争性的观念得以产生的深层原因必须得到阐明。巴克豪斯认为，正是在这里瓦格纳定律实现了完全的转向（This is where Wagner's law gets a totally different turn）。而现在，国家则不得不面对市场的失灵，而对其进行矫正的前提就是必须正确理解导致这些失灵的所有市场现象。通过回到瓦格纳写作的时代，巴克豪斯分析了德国在工业化过程中所面临的各种社会问题，并梳理了此前和此后德国财政学思想的发展，并从这些旧式财政学中总结出了一些他认为久经考验并仍行之有效的传统。巴克豪斯在该文中主要列举了三项，一是对于任何一个国家及其拥有的资源来说，都应该鼓励使用这些资源并抑制滥用或利用不足，如一个经济部门如果无法为国家预算提供足够的资金，那它就应该被私有化；二是如果房地产或财产使用不足，并且这阻碍了市中心的发展，那么可以根据可能的而不仅仅是实现的利润来进行征税，从而吸引投资进入其他地区；三是应该强调生活在该国家的公民的福祉，如长期失业的人应该得到一份有吸引力的工作，以放弃他们的失业救济金，并获得预期未来收益的净现值作为自己创业的启动资金。巴克豪斯认为，这三个方面的政策措施相结合，将产生促进经济发展的三重效应。而瓦格纳的财政学思想包括瓦格纳定律显然是巴克豪斯所分析的这种旧式财政学的典型代表。
巴克豪斯和理查德·E.瓦格纳之间具有长期的学术合作关系，共同致力于欧洲大陆传统财政学思想的传承和发展。他们联合主编的《财政学手册》（
Handbook of Public Finance
）于2004年出版
[17]
，在其合作所写的导论（也作为第一章，章名为《社会、国家与财政学：设置分析的中心议题》）中，巴克豪斯和理查德·E.瓦格纳沿用了巴克豪斯在2002年文章中以“二战”后财政学研究方法的“分裂”为依据所提出的新式财政学与旧式财政学的区分，并进一步从财政学思想史和研究传统的角度对这种区分作了详细阐述。新式财政学可被称为埃奇沃斯式财政学或选择理论传统的财政学，认为国家是介入到（intervening into）经济秩序之中的，财政是国家干预经济从而使其结果变得完美的工具；旧式财政学可被称为维克塞尔式财政学或交换理论传统的财政学，认为国家是参与到（participating within）经济秩序之中的，财政学研究的是人们怎样通过参与政府来实现其各自不同的目的。巴克豪斯和理查德·E.瓦格纳承认，虽然新与旧的区分不代表好与坏的区分，更不是说新的就比旧的好，相反，有很多的理由让我们认为旧式财政学比新式财政学要好，因为它能够“寻求更彻底地将财政的经济方面、社会方面、政治方面、法律方面和管理方面的特征统一在一起”
[18]
。在这篇文章中，巴克豪斯和理查德·E.瓦格纳将瓦格纳的财政学著作看作是取代官房学的国家科学（Staatswissenschafen）传统中最著名的文献，完全符合旧式财政学的分析框架
。
在2005年合作发表的《大陆财政学：对一种传统的描述和恢复》一文中，巴克豪斯和理查德·E.瓦格纳进一步肯定了财政学的官房主义基础对财政理论的全面影响，他们认为，官房主义向国家科学的转变是对财产关系模式和相关人类治理模式转变的回应，而瓦格纳的《财政学》则是国家科学传统中最具代表性的著作，他考虑到政治和财产关系的这些变化，同时弘扬了国家作为社会参与者而非干预社会的主体的官房主义取向。也就是说，瓦格纳将国家概念化为经济中一种不同于大多数商业企业的企业，社会政策目标也可以分配给公共企业，以迫使私人竞争遵守相同的行为标准。在该文中，巴克豪斯和理查德·E.瓦格纳也再次回应了对瓦格纳定律的实证检验问题——瓦格纳定律在其中被统一表述为对国家服务的需求的收入弹性大于1，并通过越来越复杂的计量经济学技术来测试该收入弹性，以检验瓦格纳定律的适用性。巴克豪斯和理查德·E.瓦格纳的看法是，瓦格纳本人没有提出任何与需求的收入弹性有关的定量陈述，他所做的是对过去几个世纪发生的财产关系变化模式进行深入分析，并探讨这些模式对人类治理的影响。在那几个世纪里，伴随着由国家拥有的财产在经济上的重要性的下降，可转让的私人财产的范围扩大了，这导致瓦格纳努力阐明政府活动类型的质变过程（a process of qualitative change）。巴克豪斯和理查德·E.瓦格纳认为，质的变化可能对应于相对经济规模的某种量度的数量增长，但并不必然如此，因为国家既可以通过直接提供服务来提高公共支出占GDP的比重，也可能通过促进新的合作来实现相同的目标，而这可能不会对公共支出占GDP的比重产生什么影响。因此，巴克豪斯和理查德·E.瓦格纳所得出的一个重要结论是，瓦格纳对瓦格纳定律的定性表述与随后被重新解释为纯定量术语之间的差异很好地说明了大陆财政学的治理取向（the governance orientation of continental public finance）与盎格鲁－撒克逊财政学的配置取向（the allocationist orientation of Anglo-Saxon public finance）之间在认识上和方法上所存在的分裂。
巴克豪斯和理查德·E.瓦格纳进一步论证了“二战”后对大陆传统的重新解释给财政学和实践所造成的损失。公共产品－私人产品理论是配置取向的，国家活动的日益扩大在其中只能被解释为公私混合在配置取向下的转变。但瓦格纳的推理却与之恰恰相反，国家活动的进一步扩大很可能会增加国家开支，但这必须以非反生产的（not counterproductive）的方式来实现。所以瓦格纳特别强调公共企业家精神（public entrepreneurship），他认为这可能是技术创新的力量，同时也是收入来源。巴克豪斯和理查德·E.瓦格纳认为，大陆传统财政学的治理取向的不同之处中最为重要的，是将公共产品－私人产品间的分离置于分析背景（the analytical background），而将对实现良好治理模式的关注置于分析前景（o the analytical foreground），并且是许多人占据着同一空间，也就是作为社会生物的人是生活在公共广场（the public square）上的。因此，分析目的在于探寻公共广场的良好秩序，这种良好秩序与关于公共产品－私人产品配置的争议关系不大，这仅仅是因为公共产品无处不在，其中许多都是通过市场交易来组织的。也就是说，由于纯粹私人产品的情形极端少见，人们的生活总是处于某种公共环境当中，分析所面对的只有无数这样的环境和无数不同的组织和管理方式。因此，巴克豪斯和理查德·E.瓦格纳提出，沃尔夫冈·德雷克斯勒（Wolfgang Drechsler）所说的“结构化共同生活”（structured living-together）是瓦格纳对瓦格纳定律的定性描述的一部分，而基于需求的收入弹性的任何考虑因素都是与之相冲突的（orthogonal）的。
上述对巴克豪斯和理查德·E.瓦格纳所作研究的简要引证表明，瓦格纳定律及瓦格纳的财政学思想实际上处于和今天主流财政学不一样的研究传统当中，事实上也是属于财政学在“二战”前的主流研究传统。学术界曾用新式财政学和旧式财政学、盎格鲁－撒克逊财政学和大陆财政学、英式财政学和德式财政学等来标识“二战”前后不同的主流财政学，但套用哈耶克和布坎南等关于选择范式经济学和交换范式经济学的区分
，用选择范式财政学和交换范式财政学来标识似乎是更为恰当的，前者以配置理论为中心理论，后者以治理理论为中心理论。只有在交换范式财政学的思想传统中，瓦格纳定律和瓦格纳的财政学思想才能得到恰当的理解。诺贝尔经济学奖得主布坎南一生致力于恢复财政学研究的大陆传统以推进交换范式财政学的发展，理查德·E.瓦格纳是布坎南的学生，和他有近五十年的学术交往和合作，完全秉承了布坎南的学术志向
[19]
，其学术思想中就包含了很多瓦格纳财政学思想的痕迹，读者可以参考他的《赤字、债务与民主》《财政社会学与财政理论》和《作为系统理论的宏观经济学》
等。特别需要强调指出的是，理查德·E.瓦格纳在其新近著作中所强调的处理政治与经济间关系的两种不同做法也为区分这两种财政学范式提供了新的陈述，即选择范式财政学对应了将政治与经济看作是两个分离的行动领域，而交换范式财政学则将政治与经济看作是交织在一起的行动领域。这样，对于基于测算政府规模来检验瓦格纳定律的做法，我们又可以得出进一步的评价，正如理查德·E.瓦格纳所指出的，“一旦人们认识到政治和经济是交织在一起而非彼此分立的，那对一个经济中政府规模所进行的各种测量就变得不那么有意义了……如果政治和经济代表的是不同的行动领域，那么所描绘的图景将是准确的。但是由于这两个领域交织在一起，这就大大降低了所描绘图景的准确性”
。
巴克豪斯和理查德·E.瓦格纳在其2005年合作发表的论文中将瓦格纳和尤斯蒂（Justi）、葛德雪（Goldscheid）、熊彼特（Schumpeter）、维克塞尔（Wicksell）等一起列为大陆财政学传统中最为重要的德语作者，并将熊彼特看作是国家科学传统尾声的代表。巴克豪斯和理查德·E.瓦格纳还特别提到，熊彼特在波恩大学的职位是财政学教授，是他在税收国家方面的学术研究引起了奥地利经济学和社会学家葛德雪的注意并使他创造了财政社会学（finanzsoziologie，英译名为fiscal sociology）这个词。由于葛德雪和熊彼特同为财政社会学的重要创始人，而巴克豪斯和理查德·E.瓦格纳也是财政社会学复兴与创新的积极推动者和重要研究者，综合上述研究所体现的思想联系，也许我们可以将瓦格纳称为财政社会学的重要思想先驱之一，就像托克维尔一样
。事实上，在葛德雪和熊彼特的财政社会学思想中，我们也能探寻到与瓦格纳财政学思想相一致或相互补充的观点。比如，瓦格纳所说的国家通过强制手段获得的收入主要指的是税收，这种解释和后来财政社会学的创始人之一熊彼特（Schumpeter）在1918年的论文《税收国家的危机》（The Crisis of Tax State）中讲税收国家是因为国家变穷而产生的解释在方向上是基本一致的。熊彼特主要从三个方面讨论了君主陷入财政困境的原因，一是君主对自己领地管理不善；二是在封君－封臣关系松动后，君主要想获得相对于各等级领主来说的更稳固的地位，他不得不提供原来不提供的各种服务，其原有收入无法满足现在不断增长的支出需要；三是战争费用的增长，熊彼特将其作为导致君主财政困难最为重要的原因。熊彼特所说的第一个原因相当于瓦格纳所说的偶然事件，其第二、第三个原因相当于对瓦格纳所说的公共部门活动扩张的解释，而且，瓦格纳所强调的工业化进程中公共部门活动的扩张也可以对熊彼特所说的税收国家的产生及其演进提供重要补充
。再比如，在瓦格纳关于公共支出与公共收入间关系的说明中，我们也可以看到财政社会学创始人之一葛德雪（Goldscheid）的主张的影子。在同样被马斯格雷夫和皮考克收录于《财政理论史上的经典文献》的《财政问题的社会学研究路径》（
A Sociological Approach to problems of Public Finance
）一文中，葛德雪强调基于社会模式及其演进来考虑公共支出与公共收入间内在联系。与瓦格纳声称掌握财政科学最需要重视财政经济收支两方面的特性的主张相比，葛德雪的表述更为明确，那就是，收入与支出二者的相互依赖机制应该成为财政学的首要问题。葛德雪对此的具体表述是，“从长期来看，一个共同体的支出与收入并不彼此独立，二者具有非常密切的相互作用关系。可以这么说：告诉我你是怎样以及从何处获得财政收入的，那我就能说出你的财政支出在预算表中看起来一定会是什么样的。反过来也可以这么说：告诉我你想把钱花在哪里，我就能说出你会以何种方式获取收入，你会从社会中哪个阶级身上取得税收，以及你会因此而需要多大及什么样的公共管理工具。”
当然，瓦格纳和葛德雪对公共支出与公共收入间关系的强调各有侧重，他们的观点也可以形成互补。另外，瓦格纳关于宪政限制的观点也与熊彼特所讲的税收国家的危机有关，那就是政府支出规模的膨胀可能给整个经济发展和国家治理带来损害，瓦格纳看到了问题所在，主张对政府支出和国家活动的范围进行规范和限制，而熊彼特则进一步将该问题的发展与税收国家的崩溃结合起来。
需要指出的是，主张从质的或交换范式财政学角度解读瓦格纳定律并非完全否定从量的方面来对其进行研究，它所改变的是研究设计及因研究设计改变而带来的改变。对瓦格纳定律进行实证检验的一个恰当的方向可能包括两个方面，一是瓦格纳所观察到的政府职能新增或扩大的趋势性事实能否成立，它应该基于非财政数据得到判断；二是这一趋势性事实能否通过政府经费在统计上的增加得到证实，或者在什么情况下可以得到证实。如果是这样，那Magableh基于瓦格纳原著英译本所归纳的瓦格纳假说所包括的五个关键要素在第二个方面的实证研究中就有了用武之地，即由于政府规制行动的存在和政府支出增长会受到限制，瓦格纳所说的政府职能的新增或扩大并不能由统计上的政府经费增加得到雄辩地说明，也就是瓦格纳原著中已经包含了否定通常所说的瓦格纳假说的内容。因此，对第二个方面的实证研究的方向则在于证明规制行动和政府支出增长限制等在什么情况下会使政府在职能新增或职能扩大时并不会增加政府经费，或者证明规制行动和政府支出增长限制等在什么情况下会使政府经费支出随政府职能新增或职能扩大而增加。
瓦格纳的财政理论以其国民经济学思想为基础，具有极强的实践性，这与他所面对的德国在快速工业化过程中出现的各种尖锐的社会矛盾及国家活动因工业化推进日益扩大而引发的财政压力等紧迫的现实问题有关，他试图通过优化国家财政治理以缓和社会矛盾进而维护德国国家的统一性。但瓦格纳的财政理论不能简单地被认为是要为俾斯麦的政策提供辩护，因为一个单纯的辩护者是无法充当俾斯麦的重要顾问的；同样，瓦格纳的财政理论也不能被简单地被标识为社会政策学派财政学，他与社会政策协会只有短期的合作并且是因理念冲突而离开。进一步地，瓦格纳的财政理论也不能被认为只是财政学思想发展史中一颗闪逝而过的“流星”，它是官房学之后德国国家科学传统下财政学之集大成，秉承并系统化了财政学的欧洲大陆传统，是我们今天在交换范式财政学框架下基于国家治理优化需要来推进财政学基础理论创新的重要思想资源，大家所熟悉的瓦格纳定律的内涵和意义也只有在交换范式财政学框架中才能得到恰当的理解。
但瓦格纳在经济学和财政学之外的思想无疑又是需要让我们警醒的，这主要与其过于强烈的政治民族主义和文化民族主义有关。瓦格纳的德国文化优越论和反犹主张等在当时的德国知识分子中具有一定的普遍性，但他在德国的地位可能使他对德国后来走向纳粹化产生了一定影响，当然也可能是后来希特勒的民族德国社会主义工人党想借瓦格纳的声望为其主张“站台”，所以瓦格纳在其诞辰100周年之际被追认为纳粹主义之父之一，这无疑成为了瓦格纳的“人生污点”，但尼采的同样遭遇似乎也可以为瓦格纳提供某种辩护
。进一步来看，瓦格纳从曼彻斯特主义向国家干预主义和民族主义的转向是十九世纪中后期欧洲知识分子的普遍性选择。沃特金斯在其1948年出版的《西方政治传统：近代自由主义之发展》中重点分析了民族主义的兴起及近代自由主义与民族主义之间的内在矛盾。按照沃特金斯的分析，瓦格纳年青时所信奉的曼彻斯特主义奉行的是启蒙运动哲学，这是一种世界性学说，这也完全吻合了李斯特对斯密经济学是世界主义经济学的判断。曼彻斯特主义或自由主义所诉求的是个体的一般性福利，而不是任何政府或国家的利益。但十九世纪的现实政治及几百年来君主绝对主义的训示等却使国家成为政治效忠的主要中心，由于很多国家的政治边界与民族边界相当一致，这就使民族主义发展成为主导性的意识形态。在沃特金斯看来，自由主义主张的“协调与妥协的方法严格而费时，诉诸民族主义的统合力量则有许多好处”
，而一旦政治家们习惯了操纵民族情绪来解决困难，就会习惯于采用强制手段实现民族主义所强调的“社会优先于个人”。沃特金斯还特别提到，由于德国的统一是靠俾斯麦的政治手腕和保守的普鲁士王权的支持，所以日后在德国的政治中，自由主义始终无法成为强有力的因素。此外，沃特金斯还特别分析了独裁特别是法西斯主义的兴起并认为有关近代极权主义的理论与实践的开创性著作，多半出自近代自由主义的倡导者，具有纯正的西方特色，因为其背后是西方宗教的圣战传统和殖民主义理论。从这个意义上说，正是这种自由主义的理论与实践弱点缓冲了自由主义与民族主义甚至是法西斯主义的对立
，这使得瓦格纳的思想转向并没有想象的那么艰难，包括他晚年向浪漫主义的转向也是如此，因为与民族主义一样，浪漫主义也是对启蒙运动下自由主义的反抗，也偏重于保存和发扬民族传统。只是与受到工业主义破坏的城市相比，瓦格纳更寄希望于农村所保留的传统能够维系德意志民族的团结和统一，因此其浪漫主义表现为农业浪漫主义。
我们现在还没有看到具体的文献研究来确定瓦格纳的政治民族主义和文化民族主义是否对我们所看到的他的经济学思想和财政学思想产生了实质性影响。如果有的话，我们还需要进一步判断，这种实质性影响体现在哪些方面，是否与其思想内核不可分离。这些问题都需要得到进一步的深入研究，但这些问题也提醒我们这些从事社会科学研究的研究者，社会科学研究是一项谨慎的事业，社会科学研究者对我们所生活的世界负有特殊责任，一定要对自己建立的理论或借用的理论所依据或所体现的社会哲学保持警醒和反思，正如凯恩斯在《就业、利息和货币通论》的最后一章“对《通论》可以引起的社会哲学的简要总结”中所做的
。同时，凯恩斯也特别提醒我们：“经济学家和政治哲学家们的思想，不论它们在对的时候还是在错的时候，都比一般所设想的要更有力量。的确，世界就是由它们统治着。讲求实际的人自认为他们不受任何学理的影响，可是他们经常是某个已故经济学家的俘虏。在空中听取灵感的当权的狂人，他们的狂乱想法不过是从若干年前学术界拙劣作家的作品中提炼出来的。我确信，和思想的逐渐侵蚀相比，既得利益的力量是被过分夸大了……不论早晚，不论好坏，危险的东西不是既得利益，而是思想。”
[1] Wagner，Adolph. 1879. Grundlegung der politischen Okonomie . Leipzig：Winter．该书在国内也被译为《政治经济学教程》或《政治经济学教科书》。
[2] 如Barnett和Yandle通过对庇古后来主张的研究表明，庇古本人并不像他的现代门徒一样是一个“庇古主义者”。实际上，他更为出色之处也许在于他解释了为什么他的税收理念在建议它们最初被使用的地方却难以得到实行。同时，Barnett和Yandle在该研究中还以美国各州征收的酒税和经合组织国家征收的环境税为例进行了实证研究，结果也表明这些目的税的征收结果与其声称的征收目的并不一致，而这也证明了庇古的实际主张，那就是寻租利益和政治家可能会毁掉任何想从“庇古税”中获得有效结果的希望。参见：Barnett and Yandle，“Regulation by Taxation”, in Backhaus and Wagner，（ed.）， Handbook of Public Finance ，Kluwer Academic Publishers，2004, pp. 217—236.
[3] 参见：Magableh，M. A.'uf.（2006）. A theoretical and empirical analysis of the Wagner hypothesis of public expenditure growth, https://researchdirect.westernsydney.edu.au/islandora/object/uws:3718。以下关于Magableh对瓦格纳定律的研究都引自他的这篇博士论文，不再特别标注。这六种类型分别涉及的文献为：
Peacock，A.T., and Wiseman，J.（1961）：The Growth of Public Expenditure in the United Kingdom. Princeton：Princeton University Press.
Pryor，F.L.（1968）：Public Expenditures in Communict and Capitalist Nations. London：George Allen & Unwin Ltd.
Goffman，I. J.（1968）：“On the Empirical Testing of Wagner's Law：A Technical Note.”Public Finance，23, pp.359—364.
Musgrave，R.A.（1969）：Fiscal Systems. New Haven and Lodon：Yale University Press.
Man，A. J.（1980）：“Wagner's Law：An Econometric Test for Mexico：1925—1976.”National Tax Journal，33, pp.189—201.
Gupta，S. P.（1967）：“Public Expenditure and Economic Growth：A Time-Series Analysis，” Public Finance Review ，22, pp. 423—471.
[4] 该段英文原文为：“Historically there exists a clear tendency for an expansion of public activity together with the progress of the economy...”，参见Biehl，D.（1998）：“Wagner's Law：An Introduction to and a Translation of the Last Version of Adolph Wagner's Text of 1911，” Public Finance / Finances Publiques ，53, p. 107.
[5] 该段英文原文为“In order to maximize the sum of the goods and optimise distribution, a combination of the two systems must be sought. The optimal combination will change as the context of economic activity changes”，参见Hutter，M.（1982）：“Early Contributions to Law and Economics：Adolph Wagner's Grundlegung，” Journal of Economic Issues （pre－1986），16, p 134．整理者已将该文译出，参见本书的新编附录三。
[6] 皮考克和魏斯曼认为瓦格纳主张的另一重大缺陷在于瓦格纳的兴趣在于公共支出的长期趋势，而他们认为公共支出的发展还有其他方面，例如支出增长的时间模式，也同样重要。参见：Peacock，A. T., and J. Wiseman（1961）： The Growth of Public Expenditure in the United Kingdom . Princeton：Princeton University Press, p. ×××ⅲ.
[7] Peacock，A. T., and J. Wiseman（1961）： The Growth of Public Expenditure in the United Kingdom . Princeton：Princeton University Press, p.×××ⅲ.
[8] 详见：Peacock，A. T., and J. Wiseman（1961）： The Growth of Public Expenditure in the United Kingdom . Princeton：Princeton University Press, pp. 16—20.
[9] 其英文原文为：“The law ［of increasing state activity］ is the result of empirical observation in progressive countries, at least in Western European civilization；its explanation, justification and cause is the pressure of social progress and the resulting changes in the relative spheres of private and public economy, especially compulsory public economy. Financial stringency may hamper the expansion of state activities, causing their extent to be conditioned by revenue rather than the other way round, as is more usual. But in the long run the desire for development of a progressive people will always overcome these financial difficulties.”参见Peacock，A. T., and J. Wiseman（1961）： The Growth of Public Expenditure in the United Kingdom . Princeton：Princeton University Press, p. 17.
[10] Peacock，A. T., and J. Wiseman（1961）： The Growth of Public Expenditure in the United Kingdom . Princeton：Princeton University Press, p. 17.
[11] 中译本原文为：“对财政经济而言，‘公共活动（特别是国家活动）不民膨胀定律’反映的就是财政需求不断膨胀的现象。”参见：瓦格纳：《财政学三论》，载马斯格雷夫和皮考克主编：《财政理论史上的经典文献》，中译本，刘守刚和王晓丹译，上海财经大学出版社2015年版，第25页。其对应的英文为：The“law of increasing expansion of public, and particularly state, activities”becomes for the fiscal economy law of increasing expansion of fiscal requirements，参见Wagner，A.（1958）.“Three Extracts on Public Finance”, in Classics in the Theory of Public Finance , eds. Musgrave，R.T. and Peacock，A.T., New York：Macmillan Company Limited, p. 8．在引用时根据整理者的理解对该句话的翻译进行了部分调整。
[12] 中译本原文为：“财政压力也可能会阻碍国家活动的扩张，导致国家活动范围受财政收入的限制而不是相反。”参见瓦格纳：《财政学三论》，载马斯格雷夫和皮考克主编：《财政理论史上的经典文献》，中译本，刘守刚和王晓丹译，上海财经大学出版社2015年版，第25页。其对应的英文为：Financial stringency may hamper the expansion of state activities, causing their extent to be conditioned by revenue rather than the other way round, as is more ususal．参见Wagner，A.（1958）.“Three Extracts on Public Finance”, in Classics in the Theory of Public Finance , eds. Musgrave，R.T. and Peacock，A.T., New York：Macmillan Company Limited, p. 8．在引用时根据整理者的理解对该句话的翻译进行了部分调整。
[13] 中译本原文为：“从长远眼光看，一个渴望发展的进步民族，总会克服掉他们遭遇到的财政困难，从而实现国家的成长。”参见瓦格纳：《财政学三论》，载马斯格雷夫和皮考克主编：《财政理论史上的经典文献》，中译本，刘守刚和王晓丹译，上海财经大学出版社2015年版，第25页。其对应的英文为：But in the long run the desire for the development of a progressive people will always overcome these financial dificulties，参见Wagner，A.（1958）.“Three Extracts on Public Finance”, in Classics in the Theory of Public Finance , eds. Musgrave，R.T. and Peacock，A.T., New York：Macmillan Company Limited, p. 8．在引用时根据整理者的理解对该句话的翻译进行了部分调整。
[14] Backhaus，J. G. and Wagner，R. A.（2005）.“Continental Public Finance：Mapping and Recovering a Tradition”. Journal of Public Finance and Public Choice ，Vol. 23, pp. 43—67.
[15] Wagner，R. A. and Weber，W. E.（1977）.“Wagner's Law，Fiscal Institution, and the Growth of Government”. National Tax Journal ，Vol. 30，No. 1, pp. 59—68.
[16] Backhaus，J. G.（2002）.“Old or New Public Finance? A Plea for the Tried and True”. Public Finance Review ，Vol. 30，No. 6, pp. 612—645．本段对巴克豪斯教授观点的引述都引自这篇文章。
[17] Backhaus，J. G. and Wagner，E. R. eds.（2004）. Handbook of Public Finance . Kluwer Academic Publishers．该书被列入刘守刚和魏陆主编的《财政政治学译丛》，已由何华武和刘志广完成翻译，即将由上海财经大学出版社出版。
[18] Backhaus，J. G. and Wagner，E. R. eds.（2004）. Handbook of Public Finance . Kluwer Academic Publishers, p. 2.
[19] 在布坎南去世后，理查德·E.瓦格纳深情回忆了与布坎南长达五十年的学术交往和合作，参见：Wagner，R. E.（2013）.“James M. Buchanan and Me：Reminiscing about a 50-Year Association.” Journal of Public Finance and Public Choice ，Vol. 31, pp. 43—59.