第四章
财政监督机关

财政整理，必须以财政监督制度的严密，与能够实行，为最要条件。财政监督，在现代各国，大概有三。一为行政监督，二为立法监督，三为司法监督。执行行政监督的机关为财政部，其职权在整理财政行政及核实收支。执行立法监督的机关为议会，其职权在制定财政法规，议决预算。执行司法监督的机关为审计院，其职权，在依据法令及预算，而审定收支，与其结果。三者并行不悖，相辅而行，才能够同时各尽职责，而收整理财政的效果。苟有一机关，失其活动的能力，则全般将受限制，不能推行，而财政整理计划，必至于徒讬空言，无裨事实。如政府编制预算，与议会议决预算案，都为事前监督的重大责任，必以审计院有精密的审计报告书为其根据参考，才能够有确实的预算，既有确实的预算，一切单据，明白详尽，事后监督，易为了解，才能够有完全的决算。这是三种监督上互相辅助的作用，法治精神，完全在此。且现在各立宪国家，必须设立三重监督制度者，尚有极重要的意义，因政府须一般国民信用与拥护，才能够稳固，而欲国民信用与拥护，则以财政公开为第一条件。如政府不将一切财政真象，表示于国民，使其谅解，则政府取信于国民之根本已失，于是一般国民，对于政府的态度，始而怀疑，继而非难，终而群起攻击，结果，政府必至动摇，为其所倾覆。在各国从前专制时代，容易惹起革命，都是政府财政暧昧，无以取信于人民，为其最大的原因。我国财政紊乱的祸根，就是在这种三重监督制度，不能实行。其所以不能实行的缘故有二：一在制度上，二在事实上。

其在制度上，现在各文明国家财务行政，都有统系的组织，故可实行其监督的职务，因有监督的权力，才能够尽监督的责任。我国中央财政部，对于省财政厅，省财政厅对于县知事，都没有直接统属的关系，故所谓监督条例，成为具文。现在各文明国家，所有财政收支，取集中主义，都归中央财政部单独经理，内容数目，异常明了，故易为监督。我国中央各部，自由收入，自由支出，财政部不能查悉真相。地方财政，多取包办制度，省以定额解送于中央，县以定额解送于省，余归自己使用，实在收支情形，无法得其详尽。又现在各文明国家，对于租税的经征机关，与收款机关，两不相混，征收官吏，仅有通知人民纳税的权，而无直接收纳税款的权，人民所有应纳税款，大都缴于代理国库的银行。至对于使用款项，命令支出机关，与现金支付机关，也分而为二，命令支出官吏，仅发给一种支票，而现金支付，概归代理国库的银行管理，权限分明，容易查悉。我国经征机关，与收款机关，命令支出，与现金支付，都是合而为一，故弊窦百出，无从究诘。

其在事实上，现在各国政府政治问题的解决，惟在预算，每于年度开始前，即将一切岁出岁入，编成预算案，提出国会，要求通过，国会根据政府这种预算案，并参考审计院的决算，加以切实审查，始行修正通过，预算通过后，政府须完全遵照施行，不能丝毫有所增减，并不许款项流用。如年度终了的决算数目，有溢出预算范围外者，政府须交国会追认，是为责任支出，国会予以迫认过过，始得解除责任，是各国国会，对于财政监督，非常严密，因其最重要的职务，惟在于此。

民国革命以来，国会忽而解散，忽而召集，多数议员，每况愈下，专从事于政争猎官，几忘却其本来责任，民三、民四、民六、民七各年度预算，概未正式颁行，仅有五年度预算，经参议院代行立法院议决，及八年度预算，经新国会通过公布。其后国会停开，政府预算决算，都不见其发表。

国民政府成立以来，规定本党全国代表大会，为中央立法兼行政最高机关，反对立法监督分开对立的意义，主张以党治国，所谓党的独裁政治。现在有些醉心欧美议会政治的人，多不以这种独裁政治为然，非难攻击，不遗余力。不知欧洲大战后，各国因财政紊乱，军队腐化，内阁更迭频繁，政府权威失坠，法律成为具文，暴民蜂起，专从事于掠夺生活，所有财政整理议案，提出议会，一年两年，不能议决，于是一般国民，对于议会政治，起一种反动的思想，都希望树立强有力的巩固政府，使日常生活，得以安定，而有独裁政治的出现。独裁政治，创始于苏俄与意大利，继起者，为西班牙、希腊、波兰诸国，而法兰西、比利时、奥大利各国，也为财政的独裁政治。举欧洲大陆，几有独裁政治流行的倾向，于是混乱的局面，始得稳定下去。我国现在混乱情形，比较欧洲战后更甚，如行议会政治，徒启纷争，必无良好结果，须树立强有力的巩固政府，才足以救济国家社会的危机，未尝不是一种适宜的办法。但所谓党的独裁政治，是为机关的独裁，公开的独裁，负责任的独裁，有法律的独裁，人才集中主义的独裁，忠实为国为民的独裁。这种独裁，就是总理增加行政能率的意义，故各国行之而有效力。如专横黑暗结党营私的独裁，必流于帝制自为，不惟不能救济危机，反足以助长混乱，为极要注意的事件。现在国民党当局，不满人意，想都是在此。且于独裁时期中，政府施行财政方针，人民虽无决定的权能，万不可无参与监督的机会，因国家经费，都是取之国民，必使一般国民相信政府财政上的一切施设，毫无一点营私浪费，仍是直接间接用之于国民全体身上，然后才能够谅解，视国家的财政，无异于一己的财政，即当国家战争危急的时候，负担无论如何过重，也将无怨言。如欧洲大战时，英法德比诸国，发行巨额公债，增征非常租税，其人民负担额，比较从前加十余倍，不惟未闻其有反抗的举动，反为踊跃输将，这是其政府平日理财政策，足以取信于国民的结果。现在国民政府的财政，舆论非难，到处发现，一般国民，未能谅解，于此可以想见。

今年一中全会，基于上海和平会议议案，议决立法院监察院的委员额，民选一半，因立法院监察院，为事前事后监督财政的机关，今有民选委员参加，则立法监督的作用，可以表现出来。但是民选委员，仅有一半，如遇反对政府财政会议，有一半委员不出席，必至于流会，不能成功，则所谓监督作用，实等于零。故立法院监察院的委员，须全部民选，最少有三分之二，则监督财政，始有效力可言。民选委员，应对人民负责，才能与行政对立，认真监督。民国二年，因善后大借款成立，外人要求监督借款用途，政府不惜丧失权利，于审计院内附设外债室，以外人两名，用一顾问名义，任为稽核员，致使中国财政，竟启国际管理的端绪，这种重要的财政监督权，不予人民，而予外人，实为可耻。

审计为财政的司法监督，又为最后监督，国家所有款项出纳，非经过审查程序，即无从结束，而编制来年度预算，更无切实标准。故审计院，近来立宪各国，莫不重视，为其宪法上的独立机关，审计员，规定为终身职，以法律保障，不由政府随意任免，立于各党派之外，国会也无法进退，而为一绝对公正无私的职员，其位置的重要，可想而知。其审查财政上的职务，约有三项。一、各处开支，是否按照预算实行，有无超过预算的支出；二、一切计算，是否精确，有无切实标准；三、所有附送单据，是否正当，有无串通作弊情事，故必实地调查并考察物品价格，是否真实。既有这种详尽周密的审查，故能够尽司法监督的责任。

我国在前清时代，所有各处报销准驳权，操于户部，其准驳的标准，惟根据于旧案成例，既无单据以为证明的资料，复无预算以为按照的标准，故作伪舞弊，不可究诘。民国元年九月，始设立审计处，其后各省设立分处，为财政上司法监督的机关。但隶属于国务院，为政府命令所设立，非宪法上独立的机关，职权极为狭小，故不能尽监督的责任。至民国三年六月，始以教令公布审计院编制法，改处为院，是年十月，并公布审计法，废止从前的审计条例，十二月又公布审计法施行细则，于是关于司法监督的法规，才告完备。但当其时，立法监督机关的国会，既已停会，则所谓三重监督机关制度，已失去其一，没有经议会议决的预算，而审查各处一切开支，是否接照预算实行，有无超出预算的支出，以什么标准为根据。政府形式上，虽曾公布国家预算数次，多未实行，且这种预算，不过是搜集各处任意要求的经费书，非经国会切实审查，加以修正削除的确实预算。预算既不确实，则审查自不能详尽，加以政局时常变动，各行政机关，互相牵制，不能统一，到处浮滥支出，私行销结，其所有计算书据，都不肯完全送院，致使审计院，就是形式上的审查报告书，也无方法编成，又怎么能够尽其司法监督的责任。我国官吏所有书面的报告要求，都是官样文章，照例编制，非派员实地调查，不能得其真相。又巧于营私舞弊，往往与商家串通，另取回扣，故虽有单据附送，不足为凭，非调查所用物品价值，不能知其实在，而调查经费有限，不能增加。自袁世凯以来，全国成为军阀政治，一般官僚，依附军阀，从事于政治生活，尤其是财政机关，更为其所把持，任用私人，狐假虎威，敢于舞弊营私，就是有一二清廉之人任监督职务，亦有所畏惧，不敢过问，上下相朦，习以为常。且各军阀抢夺地盘，战争不息，政局不安定，上下人员，都存五日京兆之心，即查出有贪污行为，也是敷衍了事，故财务行政上，谁敢负监督的责任，又谁肯负监督的责任，这都是财政监督事实上的障碍。

国民政府成立以来，关于行政监督，以国内未完全统一，连年战争不息，财政高级长官，无法尽其职责，民意立法监督机关，也付之缺如，最重要的，惟有司法监督机关。在广东时，即制定审计各种法令，奠都南京后，于民国十七年，公布审计法，与审计院组织法。十八年，完成五院制度，将审计机关并入监察内院内，列为监察权之一种，在国民政府组织法第四十一条：“监察院为国民政府最高监察机关，依于法律而行使弹劾审计的职权。”监察院组织法第二条：“监察院关于审计事项，设立审计部掌理。”十八年十月，公布审计部组织法，关于审计部掌理事项，在监察院组织法第十三条所规定，与北平政府的旧审计法，大致相同。惟在第一条规定：“凡支付命令发行，须先经审计部认可，”是为其最重要的变动，其条文如下：

第一条　凡主管财政机关的支付命令，须先经审计部核准，如支付命令与预算案或支出法案不符时，审计部应拒绝之。

第二条　审计部对于支付命令的是否核准，须从速决定之，除有不得已的事由外，自收受之日起，不得逾三日。

第三条　凡未经审计部核准的支付命令，国库不得付款，如有违背本条规定者，应自负其责任。

以上条文规定，系仿照英吉利与比利时的审计组织法，为兼行事前监督的职务。事前监督的目的，在防弊害于未然，使款项不至虚糜。以我国历来行政权的统一力薄弱，又民意立法监督机关，尚未成立，军费浮滥支出，漫无限制，致使财政紊乱，达于极点，这种严格的事前监督方法，实为有应于时势的必要。但事实上能否实行，又是一问题。审计法已颁布施行有年，而审计部对于核发支付命令，能够实施者，仅在中央各机关，未推行各省，就是中央机关，也不过一部分，不能全部实施，殊失政治上的公平。

考其原因，由于中央各部会，类多自有收入，自由支出，并不须向财政部请款，以受国库支配，各税收机关，都有坐支情事，不经过国库支付，此其一。

审计部对于支付命令核发与否，以按照预算标准为唯一的根据，现在各机关岁出预算，尚多未议决施行，实无从着手，此其二。

国库有时受军事机关胁迫，或行政长官命令，对于发放支付命令的款项，类多未经审计部签字者，此其三。

我国幅员辽阔，交通阻塞，各省国家经费，类多就地拨用，不俟财政部发给支付命令，而审计部遂无法审核，此其四。

现在惟军费妄自膨胀，无法限制，办理军需人员，都系各部队长官私人，类多于预算外开支，名为特别经费，其支付命令，归军事机关或其长官负责，并不经过审计部审核，此其五。

有此五种原因，事前监督的条例，几成为具文。以后欲使事前监督的方法，推行尽利，第一，须设法使国库有统一收支的特权，所有国家各机关收支，悉归中央银行，或其他指定金库负责，从前所有自由收支，及坐支借拨，不受财政部支配的情弊，概行废除。第二，须确定全国国家预算，限期施行。第三，须仿照英国办法，置国库于审计机关之下，使国库对于监察院审计部负责，然后审计部能够有权停止国库发给款项。第四，须各省设立审计分处，使事前监督的制度，能够推行全国以昭平衡。第五，须使军需独立，所有全国军费，均归军需署负责办理，在财政部监督之下，遵照预算行使职务。这是实行事前监督必要的前提。

但每次发款签字，有时发生困难，如因军事、外交、天灾、地变突发的事件，不暇受审计部认可，而要支出的时候甚多。在比利时意大利等国，未经审计院签字的款项，国务员仍可自行负责支出。我国现在审计法第三条：“有违背本条时，应自负其责任的规定。”设此例外，则事前监督的效力，似甚薄弱，而因事实问题，不得不有如此变通的办法。然事后审查，对于违背者的处分，没有规定，尚不完全，以中国现在政治情形，这种规定，更为重要，是宜修正添加。

在第十三条：“关于出纳官吏的责任解除与处分，有审计部审查各机关的收支计算书及证明单据，认为正当者，应发给核准状，解除出纳官吏的责任，认为不正当者，应通知各该主管长官，执行处分，或呈请国民政府处分之，但出纳官吏，得提出辩明书，请求审计部再议”，此与旧审计法第九条相同。然审计部的处分要求，如不实行时，没有何等规定，不予审计部执行督察的职责，则所谓处分要求，恐有终于具文的危险。

在附则第二十条：“党部的决算计算，不适用审计法。”如各立宪国家的元首岁费一样。不知元首仅有两人，其支出简单，数目微小，而党部有中央、省、县、市、区等，其范围亘于全国，事实广泛，经费巨大，如全部置于审计法的羁绊外，不特为财政上的病源，有使党部将过于横暴，趋于腐化，致失一般民众的信仰。虽在审计法施行细则，有补救的条文，在第十八条：“党务费的支出预算，财政部应送审计部备查。”第十九条：“党务费的支付命令，亦须经审计部签字。”但关于处分要求，没有何等规定，则所谓备查签字，恐终不免官样文章。这两条，都有修正添加的必要。

现在刷新政治，以整理财政为急图，首先应注重财政监督机关的完备，宜提高财政部的行政权力，使能够负财政上的最高责任，并施行会计独立制度，以达到行政监督的目的。立法院与监察院民选之后，宜扩大其权限，使立法院有完全议决预算权，废除中央政治会议议决预算大纲的权限。增加审计部的实地调查经费，使能编成确实详尽的审计报告书，以为预算标准，并设法予以实行审计法的绝大效力，则财政整理，庶有一线曙光。 KhopsTzgUfUHNjOulMiJC7KwTLAFCRxToYKg6QgT+wT8jbPIoUd4BlPeA0/w3UOF