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自2010年以来，随着中国经济的下行，中国产能过剩问题开始出现，尤其是金属、建材等基础产业的产能过剩问题日渐突出。其中钢铁的产能利用率由2008年的80%下降到2015年的不足70%，同期电解铝的产能利用率由80%下降到75%，玻璃的产能利用率由87%下降到75%左右。由于开工不足，对大宗原材料的需求萎缩，并成为国际市场大宗商品价格下跌的重要原因。中国基础产业产能过剩不仅困扰中国经济，也开始困扰世界经济。中国基础产业为什么会出现产能过剩？今后的发展趋势如何？怎样才能实现可持续发展？这些问题也成为世界和市场所关注的焦点。
基础产业是国民经济的基础工业部门。自新中国成立以来，基础产业的发展备受重视。早在20世纪50年代中期，借助计划经济体制，中国政府明确地提出经济发展“以钢为纲”的战略，这成为第二个五年计划的核心。随后，这一单兵突进的举措虽有所淡化，但指导思想依然如故。因为以生产资料为内容的“第一部类”优先增长既是计划经济体制投入产出的编制方法，也是计划经济体制的本质属性。与此相联系，基础产业的基本格局是国有国营。作为这一指令性计划的产物，基础产业的增长速度远快于其他产业，并因此呈现出重工业过重、轻工业过轻的比例失调现象。经济效益日趋低下，国民经济难以为继，成为改革开放的直接动因之一。
改革开放后，随着市场经济体制的发展，“第一部类”优先增长的指令性计划以及该指令安排的微观基础——国有国营都发生了深刻变化。基础产业不再由国家垄断，而是面向市场，自负盈亏、自我发展。在基础产业的增长经历一段时间的低迷后，受中国经济强劲增长的影响，市场需求不断扩大，在盈利前景的鼓舞下，生产要素开始流入基础产业，基础产业增速开始加快，产能持续扩大。到20世纪90年代中期，以钢铁产量在1996年达到1亿吨为标志，中国基础产业增速再次超过其他产业，呈现出重工业化趋势。
以钢铁为例，在20世纪90年代，中国钢铁产量每年仅增长数百万吨，但进入21世纪，中国钢铁产量每年平均增长3000万吨，数倍于过去。值得强调的是，这时基础产业的投资已不受国家指令的安排，投资者也不再仅是国有资本，民间资本日益成为投资主力。换言之，市场需求的扩大、价格的上升、利润的增长是民间资本投资基础产业的基本驱动因素，民营基础产业的产能边际增长率远高于国有部门，成为基础产业新增产能的主要贡献者。至此，中国基础产业的一个新局面开始展现，区别于传统的计划经济，现阶段基础产业的资源配置是市场导向的，产能增长是需求增长所致。民营企业逐渐成为产能增长的主体。
在20世纪90年代，以苏联解体、东欧剧变为标志，冷战结束了，相应地，计划经济体制与市场经济体制的对立也结束了。世界绝大多数国家选择市场经济体制。体制的一致性使交易成本大为降低，国际贸易的增长速度开始远快于GDP的增长速度。与此相适应，产业配置也不再局限于传统的国际垂直分工或水平分工，而是横卧在世界各国之间，出现了产业环节的国际外包，形成全球供应链。而此时，随着邓小平到南方视察，中国加大了改革开放力度，计划经济体制向市场经济体制的过渡加快，再加上中国以低成本劳动力为代表的生产要素相对便宜，一方面使全球产业加快向中国转移，另一方面使中国因廉价制造而形成出口竞争优势，中国因此成为“世界工厂”，走出口导向型经济发展道路。一如其他亚洲国家，中国的出口导向型经济呈现出典型的加工贸易形态：一方面，中国的出口结构向工业制成品方向加速升级；另一方面，中国的进口结构向初级产品方向快速靠拢。中国基础产业的产能快速扩张正是在这个背景下发生的。出口结构向工业制成品方向的快速升级不断扩大对基础产业的产品需求，而低廉的制造成本又不断吸引国内外生产要素向基础产业集聚，使黑色和有色矿产资源匮乏的中国不断扩大原料进口，以满足基础产业发展的需求。尤其是2001年加入WTO后，中国出口的快速扩张导致基础产业产能的更快速扩张。从这个意义上讲，中国基础产业的产能快速提升是经济全球化的结果，中国基础产业产能扩张趋势与中国出口扩张趋势高度一致。
换言之，中国基础产业的产能是为全球准备的，只要经济全球化趋势依然强劲，全球总需求持续扩张，中国出口就会持续增长，相应地，中国基础产业的产能扩大也会持续。这既由中国基础产业的低廉成本所致，也是市场配置资源的结果，是符合市场经济基本规律的。这可以从过去产能调控的经验教训中得到验证。
2004年是中国基础产业发展标志性的一年。在这一年，基础产业的代表性行业——钢铁行业第一次出现了净出口。这意味着，钢铁行业的产能除满足国内需求外还有剩余，需要出口。钢铁产能过剩因此开始露出苗头，处理基础产业产能过剩的问题也随之被提上政策议程。2003年12月，国务院发文，把钢铁、电解铝、水泥行业列入产能过剩名单，给各地分配了压缩指标，国务院分别与各省市签订“责任状”。两年后，2006年3月，国务院再发“通知”将钢铁、电解铝、电力等十个行业列入产能过剩或潜在过剩名单，要求压缩。三年后，2009年9月，国务院批转抑制部分行业产能过剩的文件，2010年4月，国务院发文，再次要求“加快淘汰落后产能”。2013年国务院再次下发了化解产能过剩矛盾的指导意见。
调控过剩产能除用经济手段外，还倚重行政手段。最为突出的案例就是2005年的铁本事件，江苏的民营资本投资钢铁行业，被强令下马。但即使如此，在进行产能调控期间，钢铁产量增长了2.7倍，电解铝产量增长了7.8倍，水泥产量增长了1.9倍。基础产业的产能在调控中逆流而上。这表明，只要市场有需求，生产有利润，就有资本进入基础产业，产能就在扩张之中，无论用什么手段都难以遏制其增长升温之势。
转折终于出现在全球金融危机之后。在2010年中国出口增速达到30%后，中国出口增速开始逐年回落，到2015年已呈负增长。随之，基础产业的产能扩张势头变慢，基础产业投资增速尤其是民间投资增速出现下滑。更为重要的是，受世界经济不景气、中国出口下滑的拖累，基础产业的产量也开始呈负增长，产能过剩问题也因此严重化。政府、业界和市场开始共同面对一个不争的事实：产能利用率持续走低，利润持续下滑，甚至出现了全行业亏损，不仅无力投资新增产能，连既有的产能也因高负债而难以维持。
更严峻的考验似乎还在后面。自2008年全球金融危机以来，各国政府竭尽全力，使用积极的财政政策和宽松的货币政策来提振经济。但事实却是，金融危机后的8年来，世界经济增长裹足不前，即使是负利率这种极度宽松的货币政策也无济于事，增长预期逐年调低。在冷战结束后的20多年间，经济全球化使全球经济增长加快，而国际贸易增长速度快于全球经济增长速度数倍，国际金融增长速度又快于国际贸易增长速度数倍。而金融危机后的8年来，这一趋势出现逆转，全球经济减速，而国际贸易减速更严重。国际贸易增长速度已经连续5年低于全球经济增长速度，2015年的国际贸易增长速度成为冷战结束后的最低点。相应地，以全球经济增长和国际贸易为支撑的国际金融自然陷入动荡之中。全球经济进入一个与经济全球化不同的新时代，开启了一个以长期低迷为特点的新的长周期。在这一新时代的长周期中，全球经济以低增长、低通胀并辅以宽松货币政策带来的低利率为基本特征。
为全球经济发展准备的中国基础工业产能出现了绝对过剩，不再是因包括中国在内的世界经济的短期波动而呈现的相对过剩，因此，应对短期波动的暂时停工停产式的去产能已不能解决问题，而是需要在面对世界经济长期低迷时进行实质性的去产能。
2015年12月，中国政府召开了中央经济工作会议。会议认为“认识新常态、适应新常态、引领新常态，是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑，这是我们综合分析世界经济长周期和我国发展阶段性特征及其相互作用作出的重大判断”，将供给侧结构性改革提升到了事关中国经济长期可持续发展的纲举目张的战略高度，并决定在中国第十三个五年规划的开启之年即2016年，供给侧结构性改革以“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”开局。
中国经济是世界经济的组成部分。从一定意义上讲，供给侧结构性改革是各国应对当前世界经济趋势性发展的共同选择。2008年全球金融危机后，全球的生产率都处于下降状态。根据世界大型企业联合会的数据，2014年全球全要素生产率（TFP）已经连续三年在零左右徘徊。全球全要素生产率从1996—2006年的1%下降到2007—2012年的0.5%。全要素生产率下降不限于发达经济体，也蔓延到发展中经济体。其中，巴西、墨西哥都是负增长，印度勉强为正，俄罗斯、中亚、东南欧、拉美都处于下降状态。从长周期的角度看，当时世界经济正处于新一轮科技革命的前夜。全球经济将会陷入低迷，甚至不排除如美国前财政部长萨默斯所言的“长期停滞”。与此同时，自2008年危机以来，各国常规或非常规的货币扩张政策使各国央行资产负债表扩张数倍，利率下降至历史低位，甚至出现负利率，但总需求仍处于萎缩状态。总需求不足导致全球性的产能过剩，致使价格持续下行，全球出现了通缩阴影。全球通胀水平由进入21世纪后的两位数回落到2016年的接近于零，即使是扣除食品和能源的核心通胀率也不足2%。在这个状态面前，不仅总需求扩张政策已几无使用空间，而且意味着总需求扩张政策只能防止更大的衰退，而不能有效地促进经济增长。唯有改弦更张，从供给侧为技术革命和技术进步创造适宜的土壤和条件，通过创新，重振全要素生产率，提升经济潜在增长率并克服通缩。因此，进行结构性改革是必然的。
就中国的情况来看，供给侧结构性改革尤为必要。2008年全球金融危机爆发时，中国出口出现了连续五个季度的负增长。在当时的经济结构与人口结构条件下，一旦经济增长速度低于8%，预计会出现2000万人失业。为保就业需要保增长，中国政府启动了所谓的“四万亿”的大规模经济刺激计划。投资占GDP的比重一度达到47%~48%，在全部投资中，基础设施投资和房地产投资各占约25%。如此高强度的投资，尤其是向基础设施与房地产领域倾斜的投资，虽然满足了对基础产业已有产能的利用，但由此诱使的产能增加使不可持续性日益明显。以电解铝行业为例。在2012—2015年的4年间，产能增加约46%，年均复合增长率高达13.6%，达到全球行业产能的55%，而同期国内需求年均复合增长率仅为11%，到2015年电解铝产能超过国内需求近30%，产能利用率因此也由80%左右下降到75%以下。
由于市场需求的扩张赶不上产能的扩张，电解铝行业陷入两难的纠结之中：若提高产能利用率、增加产量，则价格下跌，利润率降低；若降低产能利用率、降低产量，虽价格稳定，但可期的利润会诱使富余产能随即开工，价格再次下跌。如此反反复复，使电解铝行业产量始终在产能增长和需求增长之间摇摆，其年均复合增长率为12.1%，高于需求的增长率，但低于产能的增长率，致使从2011年开始价格不断下行，2013年行业利润变为负数，总资产回报率也在-1%左右徘徊。钢铁行业的情况也类似。2015年钢铁产能约为12亿吨，产量约为8亿吨，产能利用率约为67%。至此，钢铁价格开始企稳，并于2016年第一季度开始回升。受此诱惑，富余产能迅速投入生产。2016年第二季度，在钢铁产能利用率略有提高的同时，价格应声回落，钢铁行业陷入亏损之中。
面对基础产业的上述窘况，业界仍希望这是短周期性波动。即使外部需求不振，但因国内人均收入持续提高，国内需求尤其是对房地产的需求还会不断高涨。而1998年以来房地产行业突飞猛进的经验也似乎验证了这一点。但事实上，作为基础产业产品最重要的需求者之一的房地产行业开始迎来历史拐点。2014年中国户均住宅达到一套以上，人均住宅面积超过30平方米，之后住房需求开始发生深刻变化，住房市场销售面积和销售价格出现量价齐跌，致使2015年房地产投资持续下滑。到2015年12月房地产投资增速仅为0.9%。尽管2016年第一季度70个大城市的房地产销售价格有所回升，但进入第二季度又出现量缩价滞的现象，而三、四线城市的房地产则始终面临需求不足的严重局面。即使出台了一些刺激房地产需求的政策，对于此局面也只是杯水车薪。全国房地产行业整体仍处于去库存状态。我们预计，房地产投资会在2016年下半年再度回落。这将使基础产业的产能过剩问题更难以缓解，甚至更趋严重。而房地产去库存的压力，从一个侧面表明需求刺激并不必然导致基础产业产能的彻底消化。
更为重要的是，“四万亿”的大规模经济刺激计划的投资多以债务融资的方式进行。大规模投资伴随着负债率的高企。2000—2010年，债务占GDP的比重（杠杆率）年均上升3个百分点，2010—2015年则年均上升8~10个百分点。其中，企业的负债率上升得最快，根据国家金融与发展实验室的估算，2008—2014年非金融企业部门债务占GDP的比重由98%上升到149.1%。比OECD国家非金融企业杠杆率阈值90%高出约60个百分点，处于国际较高水平。而基础产业由于是资本密集型产业，其负债率上升速度更快。从上市公司年报来看，2014年原材料部门资产负债率平均为74.3%，高于其他产业，而在基础产业集中的东北、西南地区，资产负债率约为90%，高于其他地区。
在企业盈利不佳甚至亏损的情况下，高负债率所引发的高杠杆问题是严重的。企业利润下降，甚至现金流负增长，致使企业还本付息日显困难，进而导致银行的不良贷款率上升。统计显示，银行业不良资产率在2015年末已达1.67%，2016年还在快速上升之中。与此同时，在债券市场上企业信用债的违约事件也频频发生，案例之一就是东北特钢信用债的违约引起全体持债人的集体抗议。市场担心，一旦银行的不良贷款率持续上升，以及债券市场的违约不断，会导致系统性金融风险。
由上，金融危机后8年来的事实表明，在全球需求长期不振、经济持续低迷的情况下，单靠中国大规模的经济刺激收效有限，而且难以持续。国内外政策界、金融界以及实业界都深刻认识到，以总需求管理为核心的宏观经济政策已接近极限，实现经济可持续发展的着眼点必须转向以体制机制创新、技术创新、金融创新为主线，并以增加有效供给为目的的结构性改革。而中国政府则更强调这样的创新对中国经济长期可持续发展的重要意义，在“结构性改革”的前面加上“供给侧”三个字表明中国政府深刻认识到，“树长得再高也长不到天上去”，以刺激总需求尤其是投资扩张为核心的宏观经济政策虽奏效一时，但不能持久。今后政策的重心是从需求侧管理转向供给侧创新。通过改革开放，加快体制机制的转变，为技术进步创造有利的环境和条件，以此来培育中国经济增长新动能，实现经济增长和社会发展长期可持续。这构成了“十三五”规划的基调，并相应地提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念。这五大发展理念既是目标导向的，也是问题导向的。即通过创新发展来解决经济社会的发展动力问题，通过协调发展来解决结构的发展不平衡问题，通过绿色发展来解决人与自然的矛盾，通过开放发展来解决中国与世界的关系，通过共享发展来解决社会中的公平公正问题。而在作为“十三五”规划开局之年的2016年，妥善处理去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板就成为问题导向的务实之举，并以此来开启供给侧结构性改革的新局面。
从经济学意义上讲，经济增长可分为长期潜在增长和短期增长表现两类问题。为了便于处理，经济学家往往分别冠以这两类问题结构性改革和宏观需求管理（调控）。两者的区别是凡无法用宏观经济政策解决的潜在增长问题，归为结构性改革，反之则是宏观调控。但现实的经济增长使短期与长期之间的联系难以割断，常常因短期经济表现不好、长期潜在增长失去基础而无从谈起。同理，若潜在增长率持续下降，短期经济表现再好也是昙花一现。这导致了在现实政策选择中难以清晰划定结构性改革与宏观调控之间的界限。事实上，在既定的经济环境中，两者是相辅相成、互为条件的。由此，在实践中，有必要分析旨在提高长期增长潜力引领下的短期宏观经济政策安排问题，亦即供给侧结构性改革的展开路径问题。
如果说“十三五”开局之年的“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五大任务可归结为“供给侧结构性改革”的话，那么，这实际上是结构性改革（降成本，补短板）和总需求管理政策（去库存，尤其是去房地产库存）相结合，而诸如去产能、去杠杆又是两者的融合。即使是同一个任务，在不同的经济背景下，政策强调的侧重点也不尽一致。以房地产为例，2015年房地产价格下行，销量下跌，成为中国经济下行压力加大的边际因素。这推动了一系列房地产去库存需求刺激政策的出台：放松首套房认定标准，下调房款首付比例，放松外国投资者买房限制并扩大房地产交易税收优惠以及降息等。这些政策加快了房地产去库存的进度，使房地产投资回升，并间接推动了2016年第一季度新增贷款和社会融资规模创历史新高。但随着房地产销量和价格的上涨，房地产去库存政策又偏向供给侧，强调住房不能偏离居住属性，要通过“人的城镇化”去库存，而不应通过加杠杆“去库存”，去掉一些不合时宜的行政手段是有必要的，但假如搞大力度刺激，必然制造泡沫。
从宏观经济表现的走向来看，2016年上半年PPI降幅开始收窄，预示着企业销售开始好转，使得企业利润结束了连续14个月的负增长，这表明宏观经济表现虽然仍有下行的压力，但总体来说基本接近底部而开始企稳，预示着不必再出台更加宽松的总需求管理政策。政策的走向更偏向于供给侧结构性改革。2016年7月，中共中央政治局召开会议，分析研究了当前的经济形势，部署了下半年的工作。对上述五大重点任务的表述是“要采取正确方略和有效方法推进五大重点任务，去产能和去杠杆的关键是深化国有企业和金融部门的基础性改革，去库存和补短板的指向要同有序引导城镇化进程和农民工市民化有机结合起来，降成本的重点是增加劳动力市场灵活性，抑制资产泡沫和降低宏观税负”。相应地，对总需求管理政策提出了新要求，“要坚持适度扩大总需求，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，注意相机、灵活调控，把握好重点、节奏、力度，为供给侧结构性改革营造良好宏观环境”。这意味着，中国的短期宏观经济总需求管理政策要服从、服务于旨在实现长期可持续增长的供给侧结构性改革。按照2016年5月权威人士的表述：“不能也没有必要用加杠杆的办法硬推经济增长，避免用‘大水漫灌’的扩张方法给经济打强心针，彻底抛弃试图通过宽松货币加码来加快经济增长、做大分母降杠杆的幻想。”中国基础产业实质性的去产能在2016年下半年展开。
一个回避不了的问题是，如何处理去产能与去杠杆之间的关系。中国的基础产业是高负债产业，一旦去产能，杠杆便无法维持，而去产能与去杠杆的相互循环不仅会使宏观经济表现恶化，而且会引发系统性金融风险，伤害金融稳定。为防止上述问题的产生，未来供给侧结构性改革的可能路径是：在基础产业，鼓励兼并收购式的破产重组，以大企业为龙头，提高产业集中度；在金融部门，暂时维持高杠杆，在防止抽贷的基础上，对重点行业尤其是煤炭、钢铁等集中使用坏账准备金，加大不良资产核销力度，并辅以诸如债转股等措施帮助龙头企业渡过难关；在政府职能方面，持续深化“放（权）、（监）管、服（务）”改革，配合以重点的就业援助、完善社会保障等措施帮助产业部门减负并增效；在制度建设方面，通过完善环保标准、改革司法体制、加强审计监管等，加快淘汰落后产能。形成这一路径政策组合的宏观经济逻辑是：先由金融部门把杠杆稳住（不抽贷、不逼贷），在此基础上加快去产能（主要通过收购兼并）。通过去产能改善基础产业的盈利状况，使其具有还本付息能力，进而为全面去杠杆创造条件。
事实上，上述路径的可行性已在中国水泥行业得到了验证。截至2015年，中国水泥行业共发生19起并购交易，企业交易价值超过100亿元。所涉及的企业一半为民营企业，致使前十大生产商的产业集中度提高了6%，达到了57.7%。2016年5月国务院下发的《关于促进建材工业稳增长调结构增效益的指导意见》，要求到2020年水泥行业前十大生产商的生产集中度达到60%。实际上，随着2016年4月北京金隅集团同意以30亿元收购唐山国资委所持有的冀东发展集团51%的股份，该指标已基本实现。与此同时，从这一文件中也可以窥视出未来基础产业去产能的政策走向。还是以水泥行业为例，该文件规定：2020年底前，严禁备案和新建扩大产能的水泥熟料项目；2017年底前，暂停实际控制人不同的企业间的水泥熟料产能置换（扩建产能）。关闭不符合排放标准的产能，对不符合要求的水泥厂设定按日连续处罚标准。产能利用率必须回到合理水平，不合要求者将成为收购兼并对象。对化解产能过剩、实施兼并重组以及有前景、有效益的建材企业，按照风险可控、商业可持续原则加大信贷支持力度。对违规新增水泥熟料产能的企业停止贷款。通过提供并购贷款、并购票据等方式拓展融资渠道，支持各类社会资本参与建材企业并购重组；探索由大型骨干水泥企业按照谁受益、谁付费的原则，联合设立产业结构调整专项资金，专门用于奖补主动退出的产能等。水泥行业去产能的路径，成为其他基础产业去产能的参考。
2016年下半年中国基础产业按照上述路径去产能，中国基础产业可持续发展的前景显现。仍以钢铁行业为例。2015年中国钢铁产能约为12亿吨，当产能利用率降到约67%，亦即钢铁产量达到8亿吨左右时，价格就不再下降，企业的销售收入企稳，利润开始出现。2016年出现的问题是价格企稳后已停产的富余产能迅速恢复生产而重蹈覆辙。于是，问题的症结在于停工停产式的表面上去产能不能避免过剩产能的死灰复燃，只有转变为以去僵尸企业为重心的资产负债表重组式的实质性去产能才能奏效。一旦钢铁行业僵尸企业通过破产重组实质性去产能1.5亿吨以上，则价格可长期保持稳定，剩余优良企业的销售收入以及利润可长期持续。而当销售收入和利润稳定持续，钢铁企业就具有还本付息的来源，杠杆就会稳固，从而为全社会的去杠杆创造从容的环境。由此推演到其他行业，中国宏观经济表现会进入良性循环。
从长期可持续增长的角度来看，一旦良性循环局面出现，中国基础产业仍具有稳定的发展前景。依然以钢铁行业为例。根据国际经验，自19世纪60年代炼钢技术实现突破性进展到2014年，美国钢铁累计产量达到84.4亿吨，即使是资源匮乏的日本，钢铁累计产量也达到53.8亿吨。中国钢铁行业经过多年的快速发展，到2016年的累计产量为88.2亿吨，但人均产量与主要发达国家的差距依然十分巨大。截至2014年底，美国、英国的人均钢铁拥有量为26~28吨，工业化晚一些的日本人均钢铁拥有量为41.4吨，而中国的人均钢铁拥有量只有6.4吨。但中国人口是美国和日本人口总和的三倍，仍处于工业化、城镇化的进程之中，钢铁内需具有稳定且快速增长的前景。2016年中国的城镇化率只有57%，若按每年平均增长1个百分点估计，钢铁内需快速增长可维持10~15年。如果要达到美国、英国人均钢铁拥有量的1/2，则需要累计新增钢铁产量100亿吨左右，将超过一百多年来中国的累计钢铁产量。换言之，现有8亿吨左右的钢铁产量可维持10年以上。与此同时，除生铁外，中国其他钢铁品种的生产成本都处于世界较低水平，具有较强的市场竞争力。这也决定了中国钢铁行业在较高的产能下利润的长期可持续性。在这方面，国际上也有先例。全球第二大钢铁生产国——日本就提供了一个很好的佐证。日本在20世纪70年代中期的钢铁产量就超过1亿吨，在那以后该水平维持了40年仍未见衰竭。以此类推，其他基础行业如果及时进行改革创新，展开以去僵尸企业为核心的实质性去产能，其发展前景也不可小觑。这构成我们对中国基础产业长期可持续发展抱有信心的理由。