四、政府经济管理职能改革

市场经济是需求主导型经济。从产品消费方式来看，社会产品可分为三种类型：（1）竞争性和排他性的私人产品，即一个人消费某一单一物品就会排除他人来消费同一单一物品，同时也意味着一个人消费某一单一物品就会减少他人对这种物品的消费量；（2）非竞争性和非排他性的公共产品，即这种产品一旦被生产出来，可以同时被一个以上的人联合消费，无论个人是否对这种产品支付了价格，都不可能排除他人消费，同时一个人对公共产品的消费不减少或不影响他人对这种产品的消费；（3）仅具有公共产品某一种特征的准公共产品。如果一种产品具有非竞争性，但又具有排他性，则是俱乐部产品；如果一种产品具有竞争性，但不具有排他性，则是拥挤性公共产品。

从产品提供方式来看，上述三种类型的社会产品提供方式不尽相同。竞争性和排他性的私人产品，由多个竞争者提供，通常能满足需求、提高效率，因而由竞争性企业提供最佳。非竞争性和非排他性的公共产品，因全社会共享而具有极大的外部性，使企业不愿或不能提供，因而只能由政府部门提供。公共产品的提供通常不是效率导向的，其数量的多寡及质量的高低取决于税收。问题在于如何界定那些仅具有公共产品某一种特征的准公共产品的提供者，即是由政府提供还是由企业提供。从技术的角度来看，难度充分表现在准公共性上。由于具有某种公共性，极易出现“搭便车”行为。由企业提供，收益难以覆盖成本，由政府提供，极易造成滥用财政资源。从这个意义上讲，界定准公共产品的提供者在很大程度上决定了市场经济条件下一国经济活动中政府和企业的边界。

改革开放前，中国所有的产品都由政府部门提供，形成了人、财、物高度隶属国家财政，且产供销高度依赖政府计划的产品提供体系。在这一体系中，因工厂是附属于政府的生产单位，从而不是独立决策、自负盈亏、能承担民事责任的法人实体——企业。随着改革开放的深入，社会产品中具有竞争性和排他性的私人产品逐渐由企业提供，主要是由民营企业提供。即使由国有企业提供私人产品，这些国有企业也不同于传统计划经济条件下的生产单位，政府只拥有股权而不干预经营，国有非国营，并由市场决定价格，优质优价。除此之外，公共产品和准公共产品的边界却十分模糊，甚至尚未界定。社会反映强烈的问题，如就医、上学、国有企业垄断乃至政府腐败问题多与此有关。更为严重的是，因这些产品的短缺或质次，政府有强化行政控制的倾向，并使这一倾向蔓延到由民营企业提供私人产品的领域。因此，厘清政府提供什么样的公共产品并如何履行公共管理职能及正确地履行，就成为下一步改革的主要方向之一。

准公共产品是除纯公共产品外其他类型的公共产品。这包括俱乐部产品、拥挤性公共产品以及既具有私人性质又具有公共性质的混合产品。从这个角度来看，除国防、司法外的几乎所有公共产品都属于这一领域，主要分布于电力、水利、天然气、通信、邮政、有线电视、交通等产业。从市场的技术特征来看，这些产品具有“竞争性市场模型明显不能描述甚至无从描述”的技术特点，主要体现在：

一是自然垄断性。原因在于规模经济和范围经济。规模经济主要取决于固定成本，在固定成本不变的情况下，平均成本随产出的扩大而下降；范围经济主要取决于提供者的数量。在特定的产业中，如通信只有在有限企业数量条件下才能实现较低的成本。由此，决定了自然垄断性质，其成本特征是高固定成本和低边际成本，巨大的初始成本导致进入壁垒。与此同时，如果进入的企业数量过多，会出现规模不经济，即多个竞争者不能提高效率，反而会导致社会资源的浪费。

二是资产专用性。专用性是指为支持某种特殊交易而进行的耐久性投资，如网管的投资。如果初始交易失败，其残值转移到其他领域的代价很高。在资产专用性程度低时，产业间的可替代性较高，竞争性的市场治理具有优势；相反，在资产专用性程度高时，由于转换成本高，由市场配置资源就会出现不经济，有必要进行外部监管。

准公共产品的自然垄断性和资产专用性造成了这些产品提供的特殊问题，主要集中在：（1）准入制度。自然垄断性决定这些产品的提供者有限，需要有特许安排，从而区别于可自由进出入的市场经济。（2）价格监管。由于自然垄断，极易出现价格与产品质量的不一致，从而需要外部的价格监管，从而区别于自由定价的市场经济原则。（3）普遍服务义务。由于是准公共产品，提供者有义务广泛而公平地提供不间断服务，但普遍服务又会使成本升高，造成亏损，政府有责任提供包括补贴在内的各种弥补成本的政策支持，从而区别于自负盈亏的市场经济原则。

长期以来，受准公共产品性质的制约，许多国家政府径直以提供纯公共产品的办法来提供准公共产品，形成了国有国营的体制，并认为这是国家的责任。理由是不仅因为其投资门槛高、周期长、收益低、企业（尤其是民间投资）无力负担或不愿负担，更为重要的是存在“市场失灵”，由私人部门经营有损于公共利益。在自由经济学家眼中，国有国营使激励机制雷同于政府行政而与市场机制迥然不同，因而效率低下，但自然垄断的性质又是反垄断法所不能覆盖的。因此，国有国营尽管是次优的，但却是唯一可行的制度安排。这也在许多市场经济国家仍存在国有经济并集中于自然垄断行业的原因之一。

然而，随着经济社会的发展，这种准公共产品提供制度日显力不从心。首先，它造成了财政的巨大负担。在中国，尤其是地方政府投资的重点是基础设施，占总投资的50%以上。为了支持投资，地方政府不得不高价出售土地，土地财政成为普遍现象。其次，这种制度不仅浪费严重，而且由于政府行政代替技术监管，极易形成设租、寻租等权力介入市场的腐败现象。在中国，此种腐败现象并不少见。上述两方面均表明准公共产品提供制度——国有国营的不可持续性。

事实上，也正是由于上述原因，对准公共产品提供制度的改革发端于20世纪80年代的西方发达国家，进而在21世纪蔚然于全世界。这种悄然兴起的制度变迁，虽形式各异，但本质都是充分发挥公共部门（政府）和私人部门（企业）的各种禀赋优势，相互进行合作的制度安排，即公私合作制（PPP）。

PPP是多方参与、结构复杂并在第三方监管下进行准公共产品生产的商业化运营的制度安排。公私部门签订特定合同，明确双方的权利和义务。具体来说，包括承包合同（如运营维护协议）租赁、持续经营（如BOO、BOT）等不同形式。这些形式，既可以单独采用，也可以进行组合，形成一个具有广泛适用性的谱系。由于PPP的广泛使用，在实践上而不是理论上、在微观层面上而不是宏观层面上界定了政府和市场的边界，从而有很大的提高，更主要的是遏制了权力寻租，并使财政开支目标单一化，从而使财政负担减轻。受到鼓舞，在一些被传统认为是纯公共产品的领域也开始了PPP的安排，最主要的形式是政府采购。如在英国，监狱管理服务是由政府采购的；在美国，境外保卫服务是由政府采购的。对中国而言，可通过PPP的使用，首先减轻政府尤其是地方政府投资基础设施的负担，进而使财政开支目标单一化，转向纯公共产品的提供，从而为建设型政府转向公共服务型政府创造条件，并在这一基础上重塑政府的经济管理职能。

政府的经济管理职能可以简单地表述为：在纯公共产品领域承担提供责任，在准公共产品领域承担监管责任，在私人产品领域承担秩序维护责任。其中，在准公共产品领域进行改革是突破口，因为在公共产品提供方面分离准公共产品可以带动一系列制度安排的变化。而分离的核心是建立独立于政府行政部门的第三方监管机制。

独立于政府行政部门的第三方监管机制起源于准公共产品的特殊性质。这种特殊性质造成了“市场失灵”。但是“市场失灵”并不能用行政手段简单加以纠正（权力介入市场），也不能通过国有国营的办法予以处理（国有经济的效率一般较低），而是以公共利益（第三方）为出发点，依据准公共产品的技术经济特征做出细致的、专业性的多样化制度安排。换言之，根据行业特点，在准入制度、价格监督和普遍服务义务方面做出不同的安排。而在资本提供、运营服务方面则可以完全放开，没有所有制歧视，唯效率是图。具体而言，大致可以有以下几种制度安排：

（1）具有规模经济性的自然垄断产业。其技术经济特征是，成本构成中固定成本较大和变动成本较小。这样的产业又可分为两类：一类是资产专用性不强的行业或产品服务替代性强的行业，如石油、航空、水运等可以放松准入条件（如牌照），加强竞争，改善效率。另一类是资产专用性强或产品服务替代性弱的行业，如铁路、电信、电网等，则可实行网运分离的办法，在运营方面，通过准入安排，鼓励竞争，而在网络方面则可以专营，但可构筑金融工具，使民间投资有加入资本提供行列的梯子。

（2）具有范围经济性的全程全网产业。其技术经济特征是高度依赖网络提供全程服务，但网络由一个提供者建设并维护比由多个提供者建设并维护的成本之和要低。自来水、天然气、城市轨道交通、有线电视、供电行业尤为突出。一般来说，这类行业在一定范围内（如一个城市）只能有一个提供者，监管的重心是价格和普遍服务义务。价格监管视条件不同和监管能力不同，可分别采用最高限价、成本加成的办法，普遍服务义务可以采用“交叉补贴”或“普遍服务基金”。

（3）根据行业需求特点进行价格监管。无论是具有规模经济性的产业还是具有范围经济性的产业，其需求通常都具有两部制特征。一方面是必需品，需求价格弹性小，在这个意义上具有公共性，但在消费超过一定数量后，需求价格弹性变大，是非必需品。根据这一需求特点制定的不同价格即两部制阶梯累进价有利于提高效率。

（4）根据产业链条的物理特点鼓励结构性竞争。无论是具有规模经济性的产业还是具有范围经济性的产业，通常都可以在其上游和下游引入竞争。例如，在自来水行业，水厂可以引入竞争；在电信和铁路，销售环节可以引入竞争；在电力行业，上游厂网可以分开，下游网供可以分开。通过鼓励结构性竞争，缩小自然垄断范围，提高效率。

（5）根据行业技术特征，尽可能采用政府采购的方式。一些公共事业，如垃圾处理、园林绿化、环境保护等，因不具有太高的技术门槛，可在由政府制定标准的同时进行公开的采购，以节省成本，提高效率。

上述改革安排的宗旨在于建立符合市场经济规律的第三方监管体系，使政府的直接管理转变为间接管理，即建立相应的法律法规，在赋予被监管企业（无论是国有企业还是非国有企业）相等相应权利或保证被监管企业（无论是国有企业还是非国有企业）拥有相等相应权利的同时，要求这些企业履行规定的义务，而独立的监管部门则依法进行监管。监管核心体现在市场准入、价格形成和公共服务方面，并因此有别于通过国有国营形成的依赖政府行政力量的传统模式，上述改革安排的重点是监管主体的再造。监管主体必须具有独立性，是改革的要义。

需要说明的是，上述改革安排并不是新思路。事实上，自20世纪以来，相关的思路和改革安排已经形成，并因此成立了相应的监管机构。除金融领域外，最为突出的就是成立了国家电力监管委员会。这些机构被定义为准政府机构，而不是拥有行政责任的政府部门。但是由于监管权力配置一直没有得到制度性的细化，政府部门与监管机构的分工协作界限不清，监管机构因此出现行政化倾向。一个重要的表现就是仍期望通过国有股权的管理来完成专业化才可实现的监管。下一步的改革仍应延续20世纪末所设计的路线，除进一步完善细节、切实推进外，尚需将监管体制扩展到包括公共事业领域在内的所有自然垄断行业，其中建立地方性的监管体系又是重点。

如果准公共产品的提供可以从公共产品中相对分离，政府管理经济的方式就会发生重要变化，并相应推动政府经济管理职能的重塑。其目标模式是：

（1）从产品提供来看，政府仅提供包括军事工业在内的纯公共产品，视经济社会发展阶段的变化决定所提供的纯公共产品种类、范围和水平，并视财政的负担能力做相应的调整。

（2）除纯公共产品外，其他产品原则上能由市场提供则不必由政府提供，应鼓励民营经济涉足准公共产品提供领域，当务之急是创新金融机制，为民间资本进入提供梯子。在准公共产品领域尽可能推行PPP。

（3）即使由于某种原因准公共产品仍需由国有企业提供，政府对国有企业也仅仅有作为出资人的责任，而运营仍应遵守PPP原则。政府作为出资人，应鼓励合资、参股，并作为股东之一参与治理，其目标也应是利润最大化。

（4）对于社会弱势群体对准公共产品的必要需求，政府应采取需求方补助等货币化手段提供财务支持，尽量避免采取价格行政控制等手段。

（5）在界定政府准公共产品提供责任的基础上，政府相应地要退出竞争性私人产品的提供。即使一时难以退出，也应以财务投资者的形式保留股东地位。

（6）当政府除纯公共产品外不再以提供者的身份提供其他产品时，政府的一般经济管理职能将得到体现。除促进公平竞争外，对具有外部性的私人产品进行以质量标准为核心的必要监管，如医药及食品安全、教育等质量要求，以及相应的惩戒。

（7）通过上述努力，促使政府由建设型政府向公共服务型政府转变，相应的行政体制和财税体制改革是必需的。

（8）上述安排，不排除在紧急情况下，如战争、自然灾害，政府征用或管制包括私人产品在内的社会产品的必要性。 dztWtHqOjIlAp1ELaBHmP+PtscDuUu2rntWxtoZTNUPUgqGBfGFBdjdElCThannf