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“四矿”（矿业、矿山、矿工、矿城）问题关系到我国经济和社会发展全局，是当前改革、发展、稳定必须处理好的一个突出问题，目前已引起党和国家领导人的高度重视，国务院有关部门和地方政府为此做了大量工作。根据全国政协第 17次常委会的决定，全国政协经济委员会和人口资源环境委员会牵头组成专题组，赴辽宁进行了专题调研，并在沈阳召开了东北三省“四矿”问题座谈会。5月中旬，又在北京召开全国性的“四矿”问题研讨会。通过调研和综合分析，得出的结论是：在某些矿省、矿城、矿区暴露出来的“四矿”方面的矛盾，十分尖锐、复杂和严重，已到了刻不容缓、非解决不可的紧迫地步，应引起全党、全社会的高度重视。
新中国成立以来，在大规模地质勘查工作取得丰硕成果的基础上，建立了 8000多座国有矿山，14万多座非国有矿山。从事矿业开发的矿工队伍发展成为 2100万人的产业大军。390座矿业城市在荒凉、偏僻的地区拔地而起，不仅加速了我国城市化进程，带动了区域经济的发展，还促进了矿业的大发展，矿业为我国经济建设和人民生活提供 95%的能源和 80%的工业原材料，70%的农业生产资料与矿产资源有关，城乡人民生活生产用水 1/3为地下水。“四矿”为我国现代化建设事业的顺利发展提供了资源保障，作出了重大贡献，并使我国成为世界第三矿业大国。但是，“四矿”在前进过程中也出现了一系列困难和问题。近几年，更发展成为影响改革、发展、稳定，事关我国经济社会发展全局的一个突出问题。
目前，8000多座国有矿山中的大部分在困境中运行，没有发展后劲，其中煤炭、有色、核工、化工矿山尤甚。税赋重和社会负担重是矿山企业的突出问题。矿山企业综合税率为其他工业企业的一倍，比国外同行业高出 6个百分点。矿山企业社会性支出一般占销售收入的 10%—15%。国有煤矿由于生产和安全欠账高达 140亿元。45%的高瓦斯煤矿矿井无监测系统，以致事故频频发生。特别是 20世纪 50年代建设的矿山有 2/3进入中晚期，有 440多座矿山因资源枯竭而面临闭坑威胁。
全国 390座矿业城镇中有 47座面临资源枯竭的威胁。由于产业结构单一，主业萎缩，直接影响城市财政收入和经济发展。矿城环境欠账严重，土地复垦率仅 12%，不及发达国家的 1/4，废石、废水、废气给环境造成严重污染，一些城市因采矿形成的地面塌陷危及人民生命财产安全。在资源濒临枯竭的矿城，主业衰退引起连锁反应，加上缺乏区位优势，吸引外来投资能力较差，失业人群庞大，再就业艰难。辽宁阜新矿业下岗失业达 15.5万人，占市区人口的20%，特困居民 20万人，占 25%。据估算，全国因矿山资源枯竭而产生的困难矿工总量约在 300万—400万人，并影响 1000万人以上职工家属生活。
部分矿工生活困难是“四矿”的一个突出问题，据国家统计局资料，矿工收入过去位于各行业之首，现在已位于各行业之末。相当多的矿工家庭人均收入低于当地农村人均可支配收入。据抽样调查，一般矿山的一线工人月收入 500—800元，特困矿企的一线工人的月收入 200—300元，还不能按时发放。截至 2001年底，全国国有重点煤炭企业拖欠职工工资 63.22亿元。资源枯竭矿山职工以及矿山企业下岗人员、伤残人员，已经成为社会最贫困的群体之一。矿工看不起病、子女上不起学已相当普遍，有的家庭甚至出现断粮现象。
由于有很多矿工生活相当困难，矿工中有一股怨气，对社会稳定已经带来了不良影响。据各地反映，近年来在 10多个省（区）的矿城和矿区中发生了群体性事件，而且规模呈扩大趋势。虽然各级政府做了大量工作，此类事件仍时有发生。值得警惕的是国内外敌对势力已开始插手的群体性事件，需要我们高度重视。
我国是发展中大国，正处在工业化进程中，对矿产品的需求将持续攀升。1978年我国人均消耗矿物能源为 593公斤标准煤，而 2000年上升到 1011公斤，为 1978年的 1.7倍。实现第三步战略目标需要消耗更多的矿产资源，而矿业滞后于国民经济的发展，提供资源保障能力在下降。2001年我国GDP增长为7.3%，而矿业为 6.9%。矿业在其中的比重，由以往的 6%下降为 4.9%。根据测算，矿业产值每下降一个百分点，将影响直接下游产业 5个百分点。目前矿业和直接下游产业产值占全国GDP30%左右，如果基础不稳，不仅波及相关产业，而且必然给经济的可持续发展带来影响。
由于一批矿城资源衰竭，矿业城市不仅丧失自身的可持续发展能力，而且影响国家提供矿产品的能力，还影响了区域经济的可持续发展。辽宁阜新的GDP近 5年平均增长仅 2.7%，比西部地区还低。目前全国矿业城镇管辖人口有3.1亿人，矿工 1000多万人，当融入区域经济中的矿城一旦失去可持续发展能力，必将影响很多群众的生活和国家社会经济的可持续发展。
矿业可采后备资源减少，对国家经济安全也带来直接影响。目前，石油保有可采储量静态服务年限仅有 15年（全球为 42年），即使是资源条件较好的煤炭资源，可供建井的精查储量也严重不足。按接替报废矿井产能计算，到2010年前新建矿井所需精查储量为 500多亿吨，而现在仅有 223亿吨，缺口277亿吨。据专家预测，到 2020年，45种主要矿产已探明可采资源能保证需求的只有 6种。
由于矿业发展滞后，矿产品供需矛盾不断扩大。石油长期短缺已成定局，现年进口约 7000万吨，今后将进一步扩大。铁矿“九五”期间基本没有建设新矿，产量下滑，去年进口铁矿石 9230万吨，接近钢铁工业总需求的一半。10种有色金属矿山到 2010年将关闭 335座，占矿山总数的 46%，产能将消失近5000万吨，占总产能的 35%。由于大宗矿产品供需缺口进一步扩大，2001年我国矿产品进出口贸易逆差已达 259.6亿美元，为 1978年的 22.7倍。
总体来说，矿业属初次产业，在工业化起步阶段，必须也不得不由它们承担资本原始积累的任务。但“四矿”问题的集中爆发，确也有其他深层次的原因：
第一，矿业活动规律未被遵循。矿产勘查是矿产开发的前提和基础，勘查严重滞后，可供开采资源减少是引发“四矿”问题的重要原因。国家政策对刺激勘查的动力明显不足，商业性勘查市场投入机制尚未形成，国拨地勘费占国家财政支出的比例又由 1990年的 3.1%下降到 1.3%，造成地勘业严重萎缩，2000年用于探矿的钻探工作量仅是 1975年的 2%，新发现的矿产地急剧减少，仅为 1987年的 27%。
第二，矿业产业定位失当。矿业在联合国产业分类中被列为第一产业，列农业之后、制造业之前，而我国将其列为第二产业，与制造业同等对待，这种“错位”一直延续至今，导致许多认识上的混乱和政策上的不合理。
第三，对矿业生产的特点了解不够。一是矿山的劳动对象是不可再生的矿产资源，从资源充足走向枯竭是客观规律，因资源逐渐枯竭而引发经济效益递减也是矿山发展的客观规律，但我们未能做到未雨绸缪。二是矿业生产的是初级产品，附加值低，它的效益主要体现在后续产业。但整体矿业的综合税费却高于制造业。三是矿业生产的级差收益差别很大，但政策调节不够合理。四是对矿山企业缺乏区位优势认识不足。矿山企业建矿初期就承担“建城”职能，承担着比一般企业更重的“办社会”职能，由于区位条件差，安置下岗再就业难度也比综合性城市大。
由于体制上的原因，中国矿业过去被条块分割，几轮政府机构改革后的今天，仍没有一个政府部门统一对矿业进行全面规划、指导与管理，从而无人来通盘考虑矿业发展规划、发展战略和方针政策问题。
长期以来，符合矿业经济规律的政策法规体系没有建立到位。现有政策有的也不利于矿业发展，如综合税费率太高，没有从资源耗竭规律和效益递减规律出发制定相应的资源补偿政策和矿山转产扶持政策。矿业的投资政策、财务政策等都和国际惯例无法接轨，投资环境差，加上矿业权的安全又缺乏事实保障，国内外公司不愿意投资非油气矿业，导致矿业投资出现严重萎缩的局面。
由于中国资源禀赋欠佳，贫矿多、富矿少，小矿多、大矿少，适合中国矿业发展战略的企业组织形式还未形成，条块分割仍是基本格局，加上总体科技水平比发达国家落后约 20年，相当部分国有大矿机制尚无根本转变，管理粗放，中国矿业受到巨大冲击，“四矿”问题集中爆发也就难以避免。
解决“四矿”问题，要贯彻江总书记“三个代表”的重要思想。矿工是我们党长期以来依靠的一支重要的产业工人力量，维护好最广大人民的根本利益，是我们党一切工作的出发点和落脚点。因此解决问题要强调“以人为本”，安邦先安民、安民先安心。
解决“四矿”问题要以中央确定的可持续发展战略为指导，统筹兼顾、突出重点，区分轻重缓急，标本兼治，重在体制创新、制度创新和机制转换。具体对策建议有：
要从速落实好“两个确保”政策，做到“应保尽保”。在此基础上，制定实施“四矿”特别救助计划。政府应确立以就业为核心的经济政策，提供多种就业机会，抓紧治理危及矿工生命安全的危房和基础设施，确保社会稳定；要支持矿城在做足“矿”的文章的同时，因地制宜地发展第三产业、现代农业和其他产业，大力发展民营经济。用行政的和经济的手段促进经济转型和产业升级，鼓励煤电等相关产业联营，鼓励资源供给城市和资源利用城市建立伙伴关系，实现优势互补。
按照矿业活动客观规律和国际惯例，对矿业重新定位。把中国矿业调整到第一产业，牢牢确立其独立的基础产业地位，以整体形式纳入国民经济体系，并按照新的定位调整政策，健全法制，改善投资环境。首先要考虑以下几点：一是统筹矿业合理税费，调整到不高于制造业的平均税费标准水平；二是建立矿山补偿机制，在税前为矿山“买保险”，用于矿山衰退时转产补贴和职工安置；三是健全法制，强化矿业权安全保障，维护中外投资者的合法权益。
从中国矿业实际出发和参照国际多数国家做法，建议在政府中设置一个部门，对矿业加以统一规划、指导和管理。
在制定矿业总体发展战略方面，建议考虑以下一些方针如：矿业开发，勘查先行，找矿与采矿协调发展；勘查开发在地区布局上实行东部挖潜、西部开拓、陆海并进；扩大开放，自主开发与合作开发并举；开源与节流并重，把节约放在首位；国内资源为主，国外资源为辅，建立全球资源供应体系；建立资源战略储备制度，实行消费与储备兼顾；重视环境建设，实行开发与保护并重；调整矿产品进出口结构，有出有进，以出养进；矿与非矿并举，实现多元发展；国有矿与非国有矿共同发展等。
加强勘查工作一要大幅度增加投入；二要依靠先进科技提高发现与勘查矿产的能力；三要调动作为勘查主体的地质队伍的积极性。目前商业性地勘市场尚未形成，要通过深化改革和政策调控，实现投资主体多元化，积极运用矿业权入市机制，制定勘查投入税前列支的政策，调动各方面积极性增加投入探矿。与此同时，国家也应增加公益性地质工作投入，并多承担一点矿产勘查投资风险。也可运用一定量国债，通过政府收购矿产地质成果来激活市场，必要时再进行有偿转让。作为从事矿产勘查主体的地质勘查队伍在属地化之后遇到很多问题和困难，国家和各地政府都应关注队伍的巩固，支持他们多做矿产勘查工作。
要进一步推进矿业体制改革。一是在政策引导下组建产权多元化的大型矿业集团，并建立规范的现代企业制度；二是鼓励延长产业链，实行矿——电、矿——化、矿——路等联营，加强矿业同当代高技术产业群的结合，推进自身产业升级；三是坚决剥离矿山企业“办社会”的职能；四是转变经营机制，深化产权制度改革，建立企业经营者和职工期权制度；五是成立股权多元化的矿业发展银行，遵循矿业特有的经济规律来投融资，改变矿业“金融失血”状况。
国家应制定有利于城市和矿山企业共同发展的城市发展政策和矿业企业发展政策，实施城矿互利战略，将矿业发展和城市发展规划结合起来，避免“建城压矿”或“建矿废城”；矿企和政府的职能都要“归位”，各司其职；加快推进城市类型转变，重点发展为区域经济服务的第三产业群和自己的个性优势产业。
对全国已有的 390座矿城，要进行分类指导。对衰老期矿城要做足“矿”的文章，争取新的发展以延长矿山服务期，为经济转型积累实力赢得时间。经济转型要从实际出发，发展特色产业，制定特殊政策，宜农则农、宜工则工、宜商则商。区位和生存条件恶劣的矿城，要有计划地转移出一部分城市人口。对成长期、鼎盛期的矿城要采取适度开发战略，延长矿山服务年限，为发展其他产业实现经济转型赢得时间；要控制城市发展规模，加速发展多元产业，逐步形成新的支柱产业和替代产业。
今后新建矿山一般不“办社会”，依托附近城镇建设后方基地，实行城矿分建。即使区位条件良好的大型矿产地，也要建设以矿业为基础的综合性城市，并将矿区和城区适度分离，适度控制城市人口规模和矿业开发强度，保护生态环境，这在西部大开发中尤其要注意。
解决“四矿”问题是一项庞大的系统工程，任务十分艰巨，只能由中央进行战略调整和宏观决策。为此，建议中央将“四矿”问题写进党的“十六大”报告，以期引起全党、全社会的高度重视，并建议在明年适当时间召开“四矿”问题工作会议，解决“四矿”面临的问题，以维护社会稳定和经济可持续发展。
（2002年6月25日）