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北宋仁宗时期，随着宋夏战争的落幕、财政困境的加剧，诸多的社会问题逐渐凸显出来，这其中，“冗官、冗兵、冗费”问题最为突出。“冗”有“闲散、多余”之意。“三冗”问题，是指北宋在官员数量、兵员数量、财政开支三个方面太多、太滥，已经严重地影响到了赵宋王朝的正常统治秩序。
“三冗”之中，以“冗官”为最。“冗官”问题在中国历朝历代都有，是一种官僚政治下的常态现象，但北宋尤为突出。“冗官”首先是统治者滥开仕途造成的，其次是机构重叠、臃肿、官吏人数大大超过应有编制的结果。
北宋官僚队伍的规模在宋太祖时期还算比较合理，但从宋太宗时期就开始走向膨胀了，至宋真宗、宋仁宗、宋英宗、宋神宗几朝更是登峰造极。因为从宋太宗时期，统治者开始明确实行“重文轻武”政策，大量任用文官主政，这就必然会扩大科举考试中文士的录取规模。宋代科举录取的人数要大大超过唐代。隋唐科举取士尚受门第限制，北宋取消了门第限制，增设了经义、吏治、恩科、神童科等科目。唐代进士及第每次不过二三十人，北宋每次录取七八百人。据史载，宋太宗在位二十三年，通过科举得官者将近一万人。宋真宗以后，官员无限膨胀，科举取士，越来越多。如宋真宗咸平三年（公元1000年），真宗亲试举人、进士、诸科（包括屡试不中者），一年之中就录取一千八百多人。但这都还算是正常途径选官、入仕。在这一途径之外，宋朝统治者还滥开入仕途径，进一步助长了官僚队伍的膨胀，并最终形成了“冗官”现象。
宋朝统治者滥开的入仕途径，主要是“恩荫”。
所谓“恩荫”，是指已得官者可荫其子孙亲属入仕。这种制度古已有之，不过到北宋有了更大发展。宋代四品以上文官和六品以上武官致仕时，可按官品授给一至三名近亲子弟以中、低级官衔。五品到七品文官和七品武官，如不愿转官，也可荫补一名近亲。当时称官员荫补亲属为“恩泽”
。
宋中期后“恩荫”泛滥，有许多理由和机会施行。比如皇帝郊祀的时候、官员致仕的时候或者官员去世，基本上只要是个理由就可以“恩荫”。对于皇族来讲，“恩荫”的门槛极低：原来规定皇族宗室七岁授官，仁宗时改为襁褓之中即有官位。宋仁宗庆历七年（公元1047年），一年内单是皇族授官的就达一千多人。其他文武官员则以地位高低对其家属近亲授官，甚至职位低微的郎中、员外郎也可荫子孙一人得官，真是“恩逮于百官者，唯恐其不足”。如宋真宗天禧元年（公元1017年）太尉王旦死后，皇帝就一次“录其子、弟侄、外孙、门客、故吏授官十数人”。宋仁宗庆历三年（公元1043年），范仲淹就针对这种情况向宋仁宗提出了批评意见：“假有任学士以上官经二十年者，则一家兄弟子孙出京官二十人，仍接次升朝，此滥进之极也。”
“恩荫”如此容易、如此普遍，“冗官”现象也就自然加重。这种比科举考试入仕更快、更易的途径，导致因“恩荫”得官的人数在官吏中占了很大比例。
除了“恩荫”之外，还有输粮输钱授官、卖官鬻爵等“非正常”入仕途径，也是助长官僚队伍膨胀、“冗官”形成的重要因素。如遇灾荒，一般地主肯于开仓出粮或雇用民夫肯于出钱的，也可视其出钱多寡由朝廷授予官位。北宋统治者公开卖官鬻爵可于宋人朱卉《曲洧旧闻》卷十中的谚语谓依据，文中说：“三千索，直秘阁，五百贯，擢通判。”
由此可见，北宋时官位各有定价。这些途径与“恩荫”一样，都是科举考试之外的“非正常”入仕途径。所有这些非正常的入仕途径都是极具随意性，并完全可以在政策上杜绝和避免的。它们是宋代“冗官”形成的重要原因。
以上都是从“入仕”的角度看“冗官”的形成。但“冗官”的形成尚有一种制度性需要，那就是宋代官僚机构的臃肿和重叠。冗官可能导致政府需要增设一些官僚机构，以作安置；但宋代官僚结构本身也存在设置不合理、不科学的问题，由此徒增对大批官员的需求。除机构臃肿、闲官过多外，编制外吏的数量更是庞大得惊人，这是北宋行政编制泛滥的显著特点。
北宋政府行政机构的臃肿和重叠，主要表现在两个方面：一是保留了大量可有可无的前代中央机构；二是地方官制层级太多、太过复杂且多有重叠。
北宋保留的可有可无的前代中央机构主要是唐朝和五代十国时期的，有台、省、寺、监、院、部、司等。这些机关及其官员在宋代并不管事，纯属虚衔，只依品级领受俸禄；还保存着阶、勋、爵等名誉官衔，也只是领俸禄而不负责具体事务。北宋实际管事的中央机构仅是“二府三司”。北宋虽仍设有三省六部二十四司等机构，但这些机构实际早已有名无实。最典型的莫过于门下、尚书两省，它们在唐代是最核心的中央权要机关，但在宋代却完全沦为摆设。宋代的门下、尚书两省连办公地点都移到皇宫之外了，其长官就更不是宰相了。北宋的宰相称为“同中书门下平章事”，另设“参知政事”一人或数人为副相，原来的三省六部已经名存实亡，完全是多余的机构。
和中央行政机构相比，地方机构臃肿的现象则更为突出。地方行政区划，在唐代是道、州、县三级，宋代初为州、县二级制，后又改为路、州（府、军、监）、县三级。但更为烦琐的是，每一级都因分权的考虑而细分为多部门、多人主政。比如在各“路”设置四个“监司”，即安抚司、转运司、提刑司、提举常平司，又分别设安抚使管军事、设转运使管财政、设提点刑狱使管司法、设提举常平使管农田水利等事务。除了地方正官之外，还设置所谓通判官，即由中央直接派遣的地方副长官。小郡设通判官一人，大郡设二人。凡地方公事，“并须长吏、通判签议连书，方许行下”。另外，在北宋地方官吏中还设有节度使、防御使、团练使、刺史、观察使等名号。全套下来，地方机构既庞大臃肿又重叠，真有叠床架屋、“十羊九牧”之感，以至于北宋官员宋祁在其《景文集》卷二十六中感叹说，本朝“州县不广于前，而官五倍于旧”。
由于上述种种因素，造成北宋官吏逐年倍增。从宋真宗至宋仁宗四十余年中，仅中央官员就增加一倍多。到宋仁宗嘉祐八年（公元1063年），北宋官员已“十倍于国初”。由于人多官职少，有的地方竟出现一官五六人共做的现象。
宋代军队兵员的数量，自宋太祖赵匡胤开国时，军队人数便呈不断增加的趋势，至宋仁宗庆历年间，军队人数达到一个高峰。
《宋史·兵志一》说：
宋之兵制，大概有三：天子之卫兵，以守京师，备征戌，曰禁军；诸州之镇兵，以分给役使，曰厢军；选于户籍或应募，使之团结训练，以为在所防守，则曰乡兵。又有蕃兵，其法始于国初，具籍塞下，团结以为藩篱之兵；其后分队伍，给旗帜，缮营堡，备器械，一律以乡兵之制。
北宋实行兵农分离的募兵制度，军队员额不断增加。宋太祖开国初期，禁、厢军总额仅二十二万人，到开宝年间（公元968年—公元976年）已增加到三十七万八千人；宋太宗至道年间（公元995年—公元997年）总兵额增至六十六万六千人，较之宋太祖朝增加近一倍；宋真宗天禧年间（公元1017年—公元1021年）总兵额为九十一万二千人，军费开支占财政收入的百分之二十二点九；到宋仁宗庆历年间（公元1041年—公元1048年），因为与西夏交战，朝廷不断扩充军队，总兵额迅速膨胀到一百二十五万九千人，其中禁军猛增至八十三万六千人。此后虽宋夏议和、战事中止，但军队员额却未见减少。到宋英宗治平年间（公元1064年—公元1067年），总兵额仍保持在一百一十六万二千人，其中禁军为六十六万三千人。
兵员的猛涨使得“冗兵”现象极端严重，给国家财政造成了沉重的负担。
北宋军人数量为何膨胀得如此迅速？主要原因有以下三点：
第一，是紧张的民族关系带来了严峻的边防形势。宋朝建立后，从宋太宗开始，辽宋之间多次交战；宋夏之间也由和平走向冲突，至宋仁宗时期达到顶点。边防形势的严峻，使得统治者必须要扩充兵力以维护国家的安全。由于朝廷对军队的控制过于严密、武将在“重文轻武”环境下受到压制，造成军队总体战斗力不强。面对虎视眈眈的辽、西夏，朝廷不得不一再往前线增兵——也就是寄希望以庞大的数量优势来弥补战斗力的劣势。越是打了败仗，朝廷越是需要更多的兵员来提高心理上的安全感。于是，军队的规模就这样膨胀起来了。这方面的原因是最直接、最直观的，也是最主要的。
第二，是宋王朝通过募兵制度实行的“养兵政策”。这个问题在第一章中已经有所论及。所谓“养兵政策”，就是指每当国内一个地方矛盾激化、民众难以生存时，政府就大量征兵，把社会上的流亡百姓收揽为士卒。宋朝统治者的逻辑是：“每募一人，朝廷即多一兵，而山野则少一贼。”按此逻辑，军队多吸收一个社会上的流亡民众，国家就因此少了一个不稳定的治安因素、少一个人造反。这个逻辑有其一定的道理。因为宋朝实行的是募兵制，国家花钱招募军队，士兵参军后按时领取兵饷。饥荒之年，人们温饱无依、流离失所，要么揭竿而起、要么被饿死。与其这样，自然不如去当兵混口饭吃。这种政策在整个北宋推行了一百余年。宋太祖时，由于狠抓落实、拨乱反正，国家养兵的数量有限。但从北宋中叶以来，随着阶级矛盾的加剧，朝廷统治力的下降，北宋政府开始全面地推行这种“养兵政策”，大量招兵，这成为北宋军队膨胀的又一个重要原因。
第三，是北宋军人服役期限的终身制。宋朝军制实行“减切法”，除伤病等丧失战斗力的情况之外，达到六十岁的人一律从军队中“减切”下来，作为“剩员”；达到六十五岁的人一律“放停”，退役回家。有战功的士兵，达到放停的年龄，可以按照剩员对待、做些看管军营之类的事情，待遇减半但直至终老。所以，按照宋朝的退役年龄，士兵基本是终身服役。但士兵的作战能力主要集中在自己的青壮年时期，过了此时期，士兵体格能力、战斗力下降了，国家还要继续养着哪怕充作“剩员”。如此下去，军队的规模长期只增不减，岂能不庞大？“冗兵”就是这些制度、政策环境下的产物。
“冗官”要从国家手中领取薪俸，而“冗兵”又要耗费庞大的日常军费开支，这对于国家财政而言，无疑是一笔沉重的负担，这个问题长期困扰着北宋统治者。
北宋每年官俸开支之大相当惊人。北宋官僚的俸禄，名目繁多：有官俸（包括纸币和绫绢，宰相和枢密使每月钱三百，绢三十匹，绫二十匹，冬绵百两），有禄粟（宰相每月一百石，节度使一百五十石），有职钱（兼职的俸钱），有公用钱（最高额每年两万贯），有职田（最高额为四十顷），有给券（文武官出差路费），有茶、酒、厨料之给（有些官每月给酒一升至五升，有些官每日供茶和厨料米六斗，面一石二斗），有薪、篙、炭、盐诸物之给，还有傔人（即仆人）衣粮或餐钱（宰相七十人，枢密使和节度使各五十人）。
至于养兵之费，同样惊人。《宋史·兵志一》说：“仁宗之世，西兵招刺太多，将骄士惰，徒耗国用，忧世之士屡以为言，竟莫之改。”
宋仁宗时期养兵费用高达全部赋税收入的十分之七。曾任三司使的蔡襄，依据宋仁宗末和宋英宗初的财政状况，得出结论说：“今天下大患者在兵：禁军约七十万人，厢军约五十万人，积兵之多，仰食天子衣食，五代而上，至秦汉无有也。臣约一岁总计，天下之入不过缗钱六千余万，而养兵之费约及五千（万）。是天下六分之物，五分养兵，一分给郊庙之奉、国家之费，国何得不穷？民何得不困？”
蔡襄所说的只是三司一年的总收入，其中有六分之五是用于养兵。除此之外，还有所谓“留州以供军者”。元丰年间曾任翰林学士的孙洙指出：“前世之兵，未有猥多如今日者也。前世制兵之害，未有甚于今日者也。盖常率计，天下之户口千有余万，自皇祐一岁之入一倍二千六百余万，而耗于兵者常十八，而留州以供军者又数百万也。总户口岁入之数，而以百万之兵计之，无十户而资一厢兵，十亩而给一散卒矣。其兵职卫士之给，又浮费数倍，何得而不大蹙也？”
针对北宋募兵制下士兵终身服役的情况，史学家钱穆先生在《国史大纲》中这样算过一笔账：“募兵终身在营伍，自二十以上至衰老，其间四十余年，实际可用者至多不过二十年，廪之终身，实际即是一卒有二十年向公家无用而仰食。”这也就是说，一个士兵从二十多岁服役至衰老退役，国家可能要养他四十年左右；但他实际在战场上为国家效力的时间可能最多不过二十年，国家则要白白养他剩下的那二十年。这就是军队常规开支负担的真实情况。
如果官俸和养兵之费是北宋仅有的财政开支名目，倒也罢了。但坏就坏在，还有许多其他雪上加霜的名目，比如：崇佛、倡道的花费，皇室的庞大开支，官员的腐败开销，等等。其结果就是，北宋政府的财政情况每况愈下、不断恶化。太祖时设内库，“凡岁终用度之余，皆入之，以为军旅饥馑之备”，谓之“封桩库”。这是说宋太祖时财政尚有大量积累。但自宋太宗伐辽以来，前代的积累便逐步消耗殆尽。到宋真宗、仁宗两代，宋夏冲突不断，财政消费巨大，不仅没有盈余，而且年亏月损，不断“支诸宿藏”，以致“百年之积，惟有空簿”。宋英宗治平二年（公元1065年），北宋朝廷的财政税收达到一亿一千六百一十三万八千四百五十贯，而这年的财政支出为一亿两千零三十四万三千一百七十四贯，非常支出有一千一百五十二万一千二百七十八贯，收支相抵尚亏一千五百多万贯。
“冗费”，是对北宋庞大财政开支的总结，是林林总总各项开支名目铸就的局面。从财政有所结余到出现绝对赤字，这便是宋太祖至宋英宗这一百余年时间里北宋政府财政面貌的变化趋势。
