04. 政治改革

任何一位帝王，哪怕能力再强，也不可能事事亲力亲为，都需要官员队伍发挥好作用。撇开能力素质上的个体差异不提，官员队伍作为一个整体，其作用发挥好坏与否，主要看体制结构合理不合理。

武德年间，官员队伍的运行机制以及规模结构就不太好。

我们先说中央政府的情况。根据《唐六典》 的记载，完整的唐代中央政府架构包括三师、三公、六省、六部、一台、九寺、五监、十二卫和东宫官属 。但实际上把持朝廷核心大权的是三省六部一台。

三省的第一省叫中书省，其职能是根据皇帝的意志，起草皇帝的命令——敕书，并加盖中书省的印章。敕书起草完毕，先送皇帝审核，皇帝如果满意，就在上面画个圈以示同意，这叫画敕。皇帝都同意了，可以施行了吧？不！唐朝的制度先进就先进在这里，皇帝画了敕还不算完，敕书还要经过门下省副署才行。

门下省的任务就是审核中书省起草的敕书，如果认为敕书内容不合理，即便皇帝已经画了敕，也会批注发还中书省，这叫封驳；如果觉得内容合理可行，就在中书省的印章旁加盖门下省的印章，敕书正式生效，移送尚书省执行。

所以，一道敕书只有两省都审核同意了，才会生效。

尚书省是执行机关，不参与决策过程，其工作内容就是将生效的敕付诸实施。尚书省下设六个部，这里要敲黑板了，六部是有顺序的：李渊时代的排序是吏、礼、兵、民、刑、工；太宗即位后，一方面改民部为户部，这是为了避他的名讳，另一方面出于民本思想，将户部放到了兵部的前面，变成了吏、礼、户、兵、刑、工。六部的职能从名字就看得出来，吏部管官吏，礼部管思想，户部管民政，兵部管军事，刑部管司法，工部管建设。大家已经知道，尚书省名义上的最高长官尚书令设而不配，是个虚职，实际的最高长官有两个，左仆射和右仆射，正好一人分管三个部，左仆射管吏部、礼部、户部，右仆射管兵部、刑部、工部。

一台，即御史台，相当于现在的监察机关。唐初御史台的权力是很大的，“正朝廷纲纪，举百家紊失”，甚至只要听到传闻就可以发起弹劾，不需要确凿的证据，也不会被追责，吓人不吓人？

在太宗时代，御史台有左、右两个，左台负责监察中央，因为只监察行政权的执行情况，所以其对象不包括中书省和门下省，只限于尚书省六部。右台主监察地方，监察地方的御史叫监察使。

总的来看，唐朝的中央体制设计理念还是很先进的，中书省是命令机关，门下省是审核机关，尚书省是执行机关，御史台是监察机关，分工明确，形成了闭合回路，既有行政权内部的分割与制衡，也有行政权和监察权之间的制衡。所以，后世宋、元、明、清等朝基本沿袭了唐朝的路数。

但是，制度设计得再好，如果执行不到位，效果也不会理想。武德年间，这个制度就执行得不太好，主要表现为四点：

其一，中书省每次起草的敕书都是一个调子，没有不同意见。其实，为了充分发扬省内民主、倾听各方意见，已经发明了“五花判事”的制度设计。这里的“五花”指的是由中书省具体负责草拟敕书的五名中书舍人，分别写下各自意见，供皇帝和门下省参酌。但在实际运行过程中，或是碍于同僚情面，或是因为消极怠政，“五花”往往统一成“一花”。

其二，门下省的把关作用发挥得不到位，几乎很少封驳中书省的敕书，两省之间一团和气，分权制衡完全成了空话。

其三，尚书省两仆射事无巨细、躬亲过问，统得太死。一方面，仆射连断案这样的琐事都要亲自参与，忙得要死；另一方面，仆射的副手——尚书左右丞和六部尚书顾及两位主官，不敢也不好发挥主观能动性。

其四，地方监察这块儿不到位。御史编制有限，拢共就那么几个人，但地方政府数以百千计，如何科学地做到监察全覆盖，没人认真研究这个问题，更何谈落实呢？！

太宗早就注意到这些问题了。所以他即位不久，就频频表达了对三省的不满。

他曾单独对门下省副长官——黄门侍郎王珪说：“国家本置中书、门下以相检察，中书诏敕或有差失，则门下当行驳正。人心所见，互有不同，苟论难往来，务求至当，舍己从人，亦复何伤！比来或护己之短，遂成怨隙，或苟避私怨，知非不正，顺一人颜情，为兆民之深患，此乃亡国之政也。”听听，亡国之政，这话说得很重很重了。门下省很快进行了整改。

可中书省还没转过弯来，依旧“一花”着。李世民怒了，当着所有三省高官的面发了飙：“中书、门下，机要之司，诏敕有不便者，皆应论执。比来唯睹顺从，不闻违异。若但行文书，则谁不可为，何必择才也！”把诸位宰相吓得“皆顿首谢”。从这以后，两省开始认真履职，积极作为，“由是鲜有败事”。

李世民还严肃批评了时任左右尚书仆射的房玄龄和杜如晦：“公为仆射，当广求贤人，随才授任，此宰相之职也。比闻听受辞讼，日不暇给，安能助朕求贤乎！”并立即下敕：“尚书细务属左右丞，唯大事应奏者，乃关仆射。”尚书省的运行也步入了正轨。

此外，太宗还扩充了宰相的数量，削减了中央省台官员的数量。

唐初商议国家大事的最高场所叫政事堂，类似于清朝的军机处，最初设在门下省，中宗即位后迁到了中书省。在唐人的认知里，能进到政事堂里，和皇帝小范围、面对面商决国家大事的，才能叫宰相。武德时代，够格进入政事堂的只有三省的最高长官。天大的事，这几个人就拍板了，有时难免出现决策失误，毕竟宰相是人不是神。

为了进一步发挥集体智慧，减少决策失误，太宗不断扩充宰相的数量。具体办法是：给一些他认为够资格、有能力参与国家大项决策的大臣，加上“参预朝政”“参知机务”“参知政事”“参议朝政”“同中书门下三品”等头衔，允许他们进政事堂议事。

贞观元年（627年）九月，御史大夫杜淹参预朝政，成为第一个编外宰相。“参知机务”第一人是中书侍郎崔仁师。“参知政事”第一人是黄门侍郎刘洎。“参议朝政”第一人是御史大夫萧瑀。“同中书门下三品”始于贞观十七年，首获此殊荣的是李勣和萧瑀。此外如守秘书监魏征、户部尚书戴胄、兵部尚书侯君集、刑部尚书张亮、黄门侍郎褚遂良等人，都是通过以上方式成为宰相的。

太宗给宰相做加法，或许还有一个不可告人的目的，就是进一步拆解相权，防止权力过度集中、危及皇权。毕竟在节度使出现以前，最让大唐皇帝爱恨交加、牵肠挂肚的就是宰相了。

给宰相做加法，对朝廷其他官员却要做减法。太宗一再申明：“官在得人，不在员多。”命房玄龄裁并削减，最终将宰相以下文武官员削减至643人。他还特别强调：“自此以后，不可超授官爵。”“吾以此待天下贤才，足矣。”偌大一个帝国的中央政府居然仅有六百多人，够用吗？能干好吗？事实证明，不仅够用，而且干得很好，硬是干出了一个闪闪发光的“贞观之治”。

再说地方的改革。

武德时期，地方分为州、郡、县三级，其数量总和是隋朝时的一倍还多。为什么会出现这种情况呢？这都要怪李渊，为了招揽人心，他大肆“分置州县”，封了一大堆刺史、郡守、县令。这就好比将北京市拆分为东城市、西城市、海淀市、大兴市等。整个武德九年下来，地方官员的数量就积累成了一个庞大的数字，引发了一系列问题：一来这些人的工资加起来可不是一个小数目，让原本就紧张的中央财政雪上加霜；二来官员多了，人浮于事，相互推诿，效率低下。总之，地方行政一塌糊涂，不利于国家稳定。

太宗首先把郡这一级砍掉，施行州县二级制；然后大规模合并州县，好比再把东城、西城、海淀、大兴等整合成北京市，大大削减了州县的数量。

发展到贞观十四年，全国仅有360个州（府）1557个县。

关于地方监察的问题，他也想到了解决之道。贞观元年二月，敕令依山川地理将全国划分为十个监察片区。这种片区在当时被称为“道”。这就是历史上著名的贞观十道。

黄河以北分为四个道，由西向东依次是陇右道、关内道、河东道和河北道。陇右道相当于今甘肃省六盘山以西，青海省青海湖以东以及新疆东部地区。关内道相当于今秦岭以北，宁夏贺兰山以东，内蒙古呼和浩特市以西，阴山、狼山（今内蒙古巴彦淖尔市临河区北狼山镇一带）以南的河套地区。河东道相当于今山西省全境和河北省西北部。河北道包括河北大部以及河南、山西、北京、天津、山东的黄河以北地区。顺便说一句，今河北省名就是来自河北道。

长江以南虽然地方广大，但在当时还是欠发达地区，仅分为江南和岭南两个道。江南道辖境覆盖今浙江、福建、江西、湖南及江苏、安徽、湖北之长江以南、四川东南部和贵州东北部之地。岭南道辖境包含今广东全部、广西大部、云南东南部和越南横山 以北地区。

黄河和长江之间的广大地区分为四个道，由西向东依次是剑（剑门关）南道、山（终南山）南道、河南道和淮南道。剑南道辖境相当于今四川省大部，云南省澜沧江、哀牢山以东及贵州省北端、甘肃省文县一带。山南道包括今湖北长江以北部分，汉江以西、陕西终南山以南、河南北岭以南、四川剑阁以东、长江以南之地。河南道辖境相当于现在的山东省、河南省全境以及江苏、安徽二省长江以北地区。河南道也是今河南省名的由来。淮南道相当于现在的江苏省中部、安徽省中部、湖北省东北部和河南省东南角。 egDHKoUc7jWOTihSrDjjAXqzNmpa0xXZV3mvCo4Clg+9xugRkeqotYXIleikLx6/