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光武帝刘秀建立东汉后，在经济战场上遭遇了最顽强的抵抗。他试图对全国的土地进行一次大规模清查，却遭遇了普遍的抵制。甚至在他统治的核心地区，也有人与之对抗。
民间与中央在财政上的对抗贯穿整个东汉时期，一直没有得到解决。
由于东汉的制度继承自西汉，社会结构也早已固化，中央政府的统治成本更加高昂，这就决定了东汉是一个行政效率低下的朝代。
任何继承前朝制度的朝代都会陷入行政效率低下、政府开支大却收不上税的窘境。
东汉的财政能力不足以支撑对外战争，却恰好遭遇了羌乱盛行的年代，皇帝最终只能通过卖官、敲诈等各种手段获得收入。这些非常规手段最终导致政治败坏，从而引起了内部的叛乱。
东汉末年，由于财政无法满足维稳的需要，皇帝设立了一个新的官职：州牧。州牧集军政、民政、监察于一体，这一设置一诞生，就独立于中央政府，最终致使中央政府的官制瓦解。东汉也是从这时起进入解体的节奏。
建武十六年（公元40年），东汉开国皇帝刘秀登基的第十六年，一件意想不到的事情让他苦恼不已。
王莽的改革导致群雄并起，光武帝刘秀在纷纭扰攘的大潮中成为胜利者。与大多数开国皇帝不同，刘秀生性宽宏，谦恭多让，不仅非常体恤民间，也不喜猜忌帮助他打天下的功臣，这使得功臣大都得以善终。如果从古代中国的皇帝中选择几个好皇帝的话，他的排名绝对在前十。
刘秀在位时期，也恰好是中国科技大发展的时期，人们对水利的建设进一步发展，水运便利了经济活动。南阳太守杜诗更是创制水排，即利用水力鼓风，提高冶铁炉的温度，冶铁业出现了巨大的进步，并由此惠及其他行业。耕地技术也在慢慢普及。
而东汉的人口分布也在逐渐改变。与西汉时期相比，四川、湖北、湖南、江浙一带的人口开始变得密集，长江流域的开荒工作有所进展。
由于政策宽宏，科技进步，东汉的经济很快得以恢复。那么，还有什么事情令皇帝感到烦恼呢？
他的烦恼来自户籍和田地的整理工作。
一年前的建武十五年（公元39年），光武帝考虑到战争之后，天下的户籍和土地数量已经出现了明显的变化，许多记录被毁，加上战争中出现了不可避免的土地侵占现象，他于是下令做一次严格的土地和户籍清理工作。
然而，他没有想到的是，这项工作遇到了极大的阻力。这些阻力主要来自那些侵占别人土地，或者隐匿了户籍的人。他们大多是地方上的富人。有许多穷人为了避免纳税，投身于可以免税的富人家中。而富人的免税理由也有千千万万种，致使皇帝的税收都漏走了。更可恶的是，这些人还与官员勾结在一起，负责清丈的官员，故意把好地留给那些有势力的人和关系户，把坏地留给穷人，这一行为在地方上引起了更大的民愤。
起初，光武帝还不知道这件事。《后汉书·刘隆传》记载，一次，光武帝无意中发现陈留的一位办事员书牍上写着：颍川、弘农的情况可以查问，而河南、南阳的不能查问。光武帝很好奇，连忙问这是怎么回事。这位办事员没有想到皇帝看见了书牍，惊慌间不敢说实话，只说这份书牍是在街上捡到的。光武帝的儿子、后来的汉明帝见状，在旁边回答说，这是郡里的官员给办事员的命令。河南是首都，陛下的近臣都在这儿；南阳是帝乡，都是陛下的近亲。这两个地方的土地肯定问题重重，也肯定不能查问。
光武帝大怒，连忙派人严查，才发现清丈土地带来的诸多问题。
他开始惩处那些帮助富人、参与违法的官员。这次被抓住的“大老虎”是河南尹张伋。据《后汉书·光武帝纪》记载，在这次治理中，张伋和同级别的十余名官员都被下狱处死了。
光武帝本以为通过整治官吏，就可以让调查工作顺利进行。然而，就在这时，新的反抗力量出现了，许多郡的大姓人家因为利益受损，决定联合抵制。
他们组织武装力量杀害了前去调查的官员。等皇帝派遣军队去镇压时，这些人已经把武装力量解散，皇帝根本找不到到底是谁干的。可等皇帝的军队一走，他们又立刻集结起来。皇帝的官员和将领们却因为找不到罪犯、害怕会受到惩罚而战战兢兢。张伋已经是前车之鉴，如果换成别的皇帝，在大怒之下一定会把不称职的人都杀掉。
这件事情如同燎原之火，在全国四散开来，而最严重的是位于太行山以东的几个州：青州、徐州、幽州、冀州。光武帝突然发现，他可以用武力征服天下，但反抗者在用实际行动嘲笑他的武力。这些事情还不是发生在偏远的山区，而是发生在汉朝的腹心地带。
光武帝是个聪明人，震怒之余，他并不想过分使用武力，也不想过多惩罚手下官员。他想了一个办法：利用犯罪分子相互间的矛盾来击破。皇帝下令赦免4/5的作乱分子，只惩罚剩下的1/5。
但是怎么决定谁属于那1/5呢？由作乱分子自己决定。光武帝命令：如果有五个人参加了作乱，只要其中四个人合伙杀掉第五个，这四个人就都既往不咎，否则就对五个人都严惩不贷。而那些原本在征讨罪犯时有疏忽，或者出工不出力的官员也不用害怕，他们以前的所作所为都既往不咎，光武帝只看以后他们查出了多少案子，逮捕了多少罪犯。
光武帝的办法收到了武力达不到的效果。作乱分子毕竟都心怀惴惴，既然有机会获得既往不咎的宽恕，就赶快利用机会。一旦有人开了头，作乱分子内部就开始互相猜忌。
于是，反抗停止了。皇帝也终于得到他想要的结果。但是，他却并不感到轻松。这件事恰好反映了东汉时期最严重的一个问题：行政效率低下。
不管皇帝想做什么事情，都无法顺利推进。在地方，到处是和他对着干的人，这些人表面迎合，暗地里却只考虑自己的利益，只想着怎么利用皇帝的政策来发大财。
东汉的行政效率很低。中央政府仍然保持着某种权威，但这种权威只是名义上的，而地方上的每一个势力都行使着小小的特权，快活地利用体制来获取利益。这时中央政府需要做的，只是装作什么都不知道，而地方也给予中央政府足够的尊重，两不打扰。
一旦中央政府想做事，就是将矛盾暴露出来的时刻。
继东汉光武帝之后，两位继任的皇帝将东汉社会经济推上了高峰。与西汉的文景之治一样，人们把东汉的汉明帝和汉章帝统治的时期称为“明章之治”。
但是，即便在汉明帝和汉章帝时期，皇帝的权威依旧不够强大，行政效率仍然低下。
汉章帝末年，由于要准备对匈奴的战争，政府财政又开始吃紧。皇帝突然想起了汉武帝曾经推出的盐铁专营制度，决定重新实行，以从盐铁专卖中获得的财政来支持军备。于是，东汉政府设立了一系列的盐铁机构。但是，在汉武帝时期可以办成的事情，到了汉章帝时期却酿成了悲剧。
汉章帝去世后，汉和帝登基。汉和帝推出的第一个政策，就是停止盐铁专卖。实际上，汉章帝去世前就已经下了遗诏，要废除自己亲自设计的制度。
盐铁制度虽然有许多弊端，但是东汉的盐铁制度之所以失败，却有它自己的特殊原因：政府的行政效率太低下，已经没有能力协调各方来组织一套经济制度了。
在东汉时期，推行盐铁官营制度的结果必然是：汉章帝一说要盐铁专卖，人们立刻一窝蜂而上，打着盐铁专卖的旗号占领资源，然而这些钱都没有进入国库，而是进了各种关系户的腰包。最终，民间经济受到极大的损害，而中央政府也没有得到一丝的好处。
汉章帝临死前意识到，在他所处的时代，一个皇帝能够做成的事情已经很少了，所谓的皇权，与其说是一种权力，不如说是一种无用的福利。
光武帝和汉章帝的遭遇说明，即便在东汉最好的时期，政府的行政效率也惊人地低下，皇帝哪怕想做一件非常简单的事情，也需要付出巨大的精力和代价。即便如此，还往往达不到效果。
那么，东汉为什么无法建立像西汉那样高效的行政体系呢？
这是制度的惯性带来的必然结果。
建武元年（公元25年），在王莽中断汉祚十六年之后，光武帝刘秀登基，成为东汉的开创者。
从各个方面看，光武帝都是个务实的人。他知道皇权的价值，一上台就注意重塑被王莽打乱的权力中心。
为了防止各种势力不听话，在他确立全国统治权不久之后，就想方设法加强中央集权。如同后来的宋太祖赵匡胤那样，他不会滥杀功臣，但战争一结束，他也采取了和宋太祖一样的做法。一方面，他大宴功臣，给他们分封土地和爵位，让他们成为受人尊敬的地方豪族；另一方面，他剥夺了这些人继续参与政权的机会，只有少数的人继续做官，剩下的都只能成为安乐终生的富家翁。
在遣散功臣的同时，光武帝为加强中央集权，修正了西汉的官僚体系。汉武帝时期，已经逐渐形成围绕着皇帝的内廷圈子——尚书台，并逐渐剥夺了外廷官员，也就是三公九卿的权力。光武帝更是将这种制度加码，彻底形成了尚书台议事的制度，三公的权力更加虚化。庞大的官僚系统都成为冗余，一个皇帝更加容易控制的小圈子建立起来。
光武帝集权的另一个做法是，不再区分皇室财政和国家财政。西汉时期，国家财政由大司农来掌握，而皇室财政由少府掌握。他们各有职责，以避免皇室开支过度侵占公共财政。光武帝为了加强控制，将国家财政和皇室财政合一，不再作区分，统一由司农掌握。
虽然从长期来看这样做会增加财政的不透明度，但是在短期内可以加强皇帝的控制力。然而光武帝费尽心机加强集权，权力却无声地从他的手中溜走了。东汉皇帝始终都无法拥有像西汉皇帝那样大的权力。
王莽的执政已经让人们看到了皇权的虚弱。在西汉时期，历代皇帝经过多少努力，儒生们经过多少鼓吹，才创造了“天子”这个神话，使得人们相信皇帝是天命所归。但王莽通过禅让获得皇帝的名号，去除了它的神秘性。其后，中央政府的权威更是在一次次失败的政令中逐渐瓦解。
王莽末年的反叛也不仅仅是所谓的“农民起义”，更是各种势力的角逐。比如，光武帝刘秀和他的哥哥刘伯升都是汉代宗室子弟，他们的叛乱得到了南阳大族的支持。更加草根的赤眉军胜利后，各大族势力担心赤眉军会损害他们的利益，因此全力支持刘秀称帝，并逐渐夺取了全国政权。
即便是夺取全国的战争，刘秀也并不能随心所欲。统一的过程充满了武力之外的权衡和计谋，他通过说服和收编，并采取一种利益平衡的做法才获得了天下。
据《后汉书·马援传》记载，刘秀的功臣之一、伏波将军马援曾经直言不讳：“当今之世，非独君择臣也，臣亦择君矣。”这句话将选择皇帝的权力从天上直接降到了人间。皇帝不再是天命所归，而是大臣选择的结果。
由于光武帝称帝本来就是权衡的产物，所以，他必须做出许多让步，来满足别人的需求。只有这样，才能更好地理解东汉与西汉的关系：东汉继承了西汉时期的官僚架构，但这个架构已经更多地向地方的豪族倾斜了。
从表面上看，东汉和西汉之间，只是隔着一不小心被王莽打断的十五年。假设一个老农恰好在王莽篡位之前睡着了，三十年后在光武帝时期醒过来，他会发现，除了人的生老病死因素之外，皇帝还是那样的皇帝，制度还是类似的制度，甚至连民间的大家族都没有更迭，穷人还是穷人，富人还是富人。
但其实中央政府已经变得更加孱弱，向另一个集团妥协了。
人们习惯上认为，一个朝代的建立，就意味着制度的重建。但实际上，从秦始皇统一到公元1840年，中国只有三次重建制度的机会。
每一次重建后的制度，都经过了许多代人的努力才逐渐完善，而它的解体则更加漫长。
第一次的制度建立，由秦代开始尝试，到汉高祖时，已经形成一种较为稳定的结构，汉武帝时期，在财政上解决了它的存续问题。这一次制度循环越过了东汉，从三国时代开始逐渐解体，却又苟延残喘到南朝才终于落幕，绵延超过八百年。东汉恰好位于这个制度循环周期的中间，光武帝再优秀，也没有能力重新建立制度。
光武帝做出了不少妥协。
由于初期财政困难，他精简官吏、合并财政的同时，也过多地精简了财政官员。在汉武帝之后，汉代财政由大司农、少府和水衡都尉三驾马车共同执掌。大司农主管政府财政，包括农业税、盐铁专卖等。少府负责皇室财政，主管山泽陂池的收入，这些收入叫禁钱，供皇室开销。水衡都尉虽然名义上属于少府，但单独掌管上林苑的楼堂馆所、没收的土地财务以及铸币事务。
到了光武帝时期，将山泽陂池的收入从少府的管辖权中剥离出去，交给了司农。少府成为一个专管皇帝起居、服装和器物的机构，权力大大下降。而三驾马车之一的水衡都尉干脆被彻底裁撤，权力合并到少府。由于光武帝时期楼堂馆所的规模比西汉汉武帝时期少得多，水衡都尉的权力本身已经不大。水衡都尉被撤销后，其下属的二十多个属官也一并被撤销。
另一个重要的变化是，原来大司农掌管盐铁专卖事务，由于战争时期，盐铁专卖制度已经崩溃，于是，光武帝将盐铁事务从司农治下剥离出来，下放到了各个地方政府。
当盐铁管理下放到地方政府之后，政府垄断和专卖就逐渐消失了，变成由地方政府征收盐铁税，民间负责经营。只是这时的盐铁工业由于地方官僚的染指，已经变得非常不健康了。
盐铁大都被地方豪族垄断，他们从中获得了巨大的利益。所以，东汉的盐铁资源是一种不上不下的状态。它由少数与权力有合谋的人控制，而民间得不到好处。但是政府如果想将权力收归中央，又会受到地方势力的抵抗。汉章帝想重新实行中央政府专卖，但在地方势力的抵制下，大败而归。
在地方治理上，光武帝也显得软弱无力。
他将功臣们都遣送回家，看上去是一种聪明的策略，但代价也非常明显：他必须默许这些功臣在当地成为豪族，逍遥于中央政府的法律之外，同时，又拥有极大的经济特权。他们向东汉的皇室输送大臣和皇亲，几乎垄断了中央政府的上层结构，让东汉比西汉更接近于分层社会。
在社会的最上端，只是数个大家族而已，他们与皇室一起，控制了二百年的朝政。在这些大家族中，最鼎盛的有两个派别，分别是曾与光武帝一起参加反王莽战争的南阳派，以及军阀出身的西北派，其中西北派的典型代表是马援和窦融，他们是光武帝统一战争中归顺的大将，也是光武帝必须容忍的对象。
汉代有外戚干政的传统，一个女人当了皇后，她的家人必定封爵当官。在西汉时期，还屡屡有平民皇后出现。
东汉光武帝之后，皇室默认皇后只能出自几个大家族，这是权力机构圈子化的最明显特征。
光武帝的皇后阴丽华出自南阳派，阴皇后长相秀美，是当年刘秀暗恋的对象，他们俩可以说是东汉皇族中少有的靠感情结合的婚姻。之后的汉明帝娶了马氏的皇后，汉章帝娶了窦氏的皇后，这两位皇后都是西北派的。
汉和帝（其生母是来自梁氏的贵人）娶了南阳阴氏和邓氏的皇后。汉安帝皇后阎氏依附于南阳邓氏，得以成了皇后。汉顺帝皇后梁氏原本依附于西北窦氏。汉桓帝有过三个皇后，分别出自梁氏、邓氏和窦氏。只有汉灵帝皇后何氏的背景差一些，但何氏外戚同样把持了朝政。
由于光武帝对中央权力系统进行改造，利用尚书台将权力圈子化了，而尚书台又控制在几个外戚大族手中，于是，中央政府慢慢地变成了几个大族的战利品。
在最大的豪族控制中央时，地方权力则被地方级别的豪族垄断。东汉的社会阶层结块了。在一个阶层结块的社会中，一个人的一生在他出生时就已经注定，不管他怎么努力都很难改变。特别在地方官吏这个级别上，由于举荐官员的权力被地方豪族把持，加之官商勾结行为的合法化，不管皇帝如何想打破这种制度，都没有办法。
皇帝在和地方势力的斗争中逐渐落于下风。而同时，西汉武帝引起的官僚结构失衡问题经过东汉光武帝的加强，终于引发了巨大的问题，导致统一的王朝逐渐解体。
但东汉解体的过程又很缓慢，社会生活显得波澜不惊，下层人民没有改变命运的途径。东汉社会从头至尾弥漫着一种绝望感。
汉灵帝中平三年（公元186年），《后汉书·宦者列传》记载，即将上任的钜鹿太守司马直体会到了当官之难。
在中国历史上的大部分时期，当官是一件光荣而愉快的事情，意味着光宗耀祖、发家致富。但在汉灵帝后期却是例外。
以司马直为例，当他被皇帝选中、授予太守的职位之后，首先要去京城，到皇帝的西园，找皇帝和太监咨询“助军修宫钱”。皇帝根据他职位的大小，给他规定一个数目，到任后，他的职责就是尽快从任所凑齐皇帝要求的数目，派人押往京城。只有交了钱，他的位置才能坐稳。
在司马直时期，一个大郡太守的职位，官方通行的价格是两三千万钱左右。这笔巨款不可能由官员个人出资，只能通过压榨民间来获得。这是一种中央和地方的分赃机制，中央默认地方官吏从民间取财，同时地方官吏必须让中央分一杯羹，作为默认他们发财的代价。
但是，随着皇帝卖官价码的抬高，即便是要从民间榨取，也意味着官员必须放下心理包袱，把自己定位为全心全意赚钱的商人而不仅仅是父母官。
许多人因为磨不开面子，或者担心无法凑齐这么多钱，请求不去上任。与历史上大部分时期人们抢着做官不一样，这时却是皇帝强迫官员去上任。只要任命，就必须去，否则严惩不贷。
司马直接到任命时，皇帝根据他以前的履历，认为他是个有清名的好官，给他打了个折，少交三百万。司马直听说之后，认定即便打了折，数目也还是太高了，他叹了口气说自己本来应该去做父母官，但还没有到任，就先进行盘剥，又怎么忍心？
他也请求辞职不去，但皇帝拒绝了。
司马直只得从京城出发前往钜鹿，在到达黄河边的孟津关时，他给皇帝上书，极力申诉当时的弊端，并预言如果继续这么做，必然引起巨大的灾祸。随后，他吞药自杀。司马直成为少有的因被逼当官而自杀的人。
司马直至死不理解的是：皇帝为什么变得这么贪婪？对于这个问题，皇帝本人有着说不出的苦衷。
以“助军修宫钱”为例。这笔费用指的是官员们资助皇帝组织军队、修理宫殿的钱。
在司马直被授官的两年之前，东汉爆发了“黄巾起义”，中央政府应接不暇，花费无数。就在贼乱的第二年，皇帝的南宫恰好又遭遇大火，为了修理宫殿，皇帝更是需要大量的现金。
但是，中央王朝的国库里已经空空如也，根本拿不出钱来支付这些费用。为了节省成本，皇帝不得不强行派差，四处索要，但仍然满足不了需求。而随着行政效率的退化，已经无法指望正规的税收了。
皇帝只有在最无助的情况下，才会让他的官员与政府共同分担苦难。《后汉书·孝灵帝纪》记载，皇帝把官员们调来调去，每调动一次，就可以收一笔“助军修宫钱”。
司马直的自杀如同一道耻辱的疤痕，印证了东汉中央政府的财政窘境。由于财政机器运行不畅而食税阶层过于庞大，这个政府苦苦挣扎了一百多年，越挣扎越疲惫。至汉灵帝时期，已经接近瓦解的边缘。
那么，东汉的中央财政又是怎样逐渐瓦解的呢？
在“明章之治”的全盛时期，东汉已经出现了财政阴影。
与表面的繁荣不同，“明章之治”是在皇权与豪族、官僚的不断斗争中伛偻前行的。但两位皇帝所扮演的角色又各有不同，《后汉书·肃宗孝章帝纪》记载，魏文帝曹丕曾经评价两人“明帝察察，章帝长者”，认为汉明帝还有整治吏治的雄心，而汉章帝对待官僚则更加宽容和放任。
汉明帝有感于权力系统的失控，希望通过努力作为，改变“政令不出庙堂”的局面。他采取的做法是：放开民间经济，薄税赋、减徭役、修水利、安抚平民，但与此同时，对官员进行严厉的惩治，收紧官僚权力。
据《后汉书·独行列传》记载，汉明帝时楚王试图谋反，结交了一些天下善士。事情被发觉后，许多人都遭到严刑拷打。一次，五百人被押解到京城时，大半被拷打致死，个别人被打到皮开肉绽也不承认有罪。
一个叫陆续的人被打得遍体鳞伤，却依然辞色慷慨。但是，到了晚上，一位狱吏给他送了一份食物，他却对着食物哭泣不已。审案者感到好奇，问他哭泣的原因。陆续回答，因为他母亲来了，母子却无法相见，所以哭泣。
按照规定，狱吏不能给犯人传递消息，审案者以为狱吏违反了规矩，要惩罚狱吏。陆续连忙解释说，这跟狱吏没有关系，他之所以知道母亲来京城了，是因为给他的那份食物是母亲做的。
审案者更好奇了，又问他怎么知道食物是母亲做的。陆续回答，因为母亲习惯把肉切得方方正正，把葱切得整整齐齐，每段一寸长，他拿过吃的一看，里面有葱和肉，都很整齐，就知道母亲来了。
皇帝听说了这件事，也很感动，就放了陆续和他的朋友。
这件事显示了汉明帝整顿吏治之严酷。然而，皇帝却无法消除整个制度的惰性。
汉明帝死后，继位的汉章帝知道汉明帝时期的严苛引起了大家的不满，他立即采取更加宽容的方式，删减酷刑，实行仁政。汉章帝的宽容使得东汉进入了全盛时期，却埋下了行政效率继续下降的隐患。
汉明帝后期，北方的匈奴再次崛起，东汉政府不得不与匈奴发生战争。从光武帝时期起，皇帝由于财政吃紧的原因，一直避免发生战争，以免造成新的财政负担。
为了不打仗，东汉政府每年向匈奴的南单于提供1亿零90万钱，再向西域提供7 480万钱。
给北方游牧民族的钱大约占了财政收入（约70亿）
的2.5%。
不过这笔钱的支出仍然是值得的，由于没有战争，政府能够在行政效率极其低下的情况下，保持土地税率为1/30，而且在没有盐铁专营收入（只是由地方政府代收一定的盐铁税）的情况下，也维持了政府的运转。
从汉明帝永平十六年（公元73年）开始，将军窦固开始率领大军在西域开战。此次战役并未持续很长时间，没有造成太大的影响。
到汉章帝晚期，由于受到北匈奴的干扰，皇帝准备再次发兵，东汉政府财政第一次出现了紧张。为了解决战争经费，汉章帝试图恢复盐铁专营制度，却以失败告终。
汉明帝、汉章帝两位皇帝之后，汉和帝时期，东汉政府与匈奴的决战逐渐升级。当时，汉章帝窦皇后的哥哥窦宪为了逃避宫廷斗争，申请对北匈奴作战。汉和帝永元元年（公元89年），车骑将军窦宪深入沙漠三千里，杀敌一万多人，在燕然山刻石记功而返。永元三年（公元91年），大将军窦宪出塞北击匈奴，彻底击溃了北匈奴。
然而，窦宪的战功并不能掩盖东汉政府的失控。作为外戚的窦宪专横跋扈，在汉章帝时期就强买强卖，甚至连汉明帝女儿沁水公主的园田都不放过，《后汉书·窦宪传》记载，窦宪侵占了公主的土地，公主竟然畏惧得不敢和他计较。
自窦宪之后，外戚的权势在东汉变得强大起来。《后汉书·梁冀传》记载，到了汉顺帝时期，外戚梁冀所占的土地已经到了骇人听闻的地步。梁冀权力最盛时，四方送给皇帝的贡献，必须拿到梁冀面前先请他挑选。由于他权力太大，到他家里求官请罪的人络绎不绝。他的下属出去执行任务时也横行霸道，侮辱良家，甚至殴打官吏。梁冀的府邸更是极尽奢侈，雕梁画栋，亭台楼阁，屋内装饰着大量的金银珠玉、奇珍异宝。他的园林采土筑山，仿效东西崤山做成十里九池，其间充斥着奇禽驯兽。他的林苑规模和皇帝的规制相同，西至弘农，东界荥阳，南极鲁阳，北到黄河、淇水，林苑里有森林沼泽、丘陵旷野，占地面积几乎达到千亩。他的财富比诸侯王多得多。
窦宪和梁冀只是两个代表。东汉后期，整个疆界之内充斥着这种大大小小的官僚豪强，超出政府的控制。他们的存在对财政的影响甚至超过了战争。
此刻，继匈奴之后的另一股少数民族势力——羌兴起时，东汉在少数民族与豪强的打击下，终于踏上了漫长的解体之路。
从汉光武帝晚期，长安以西（现青海、川西、甘南一带）的羌部落就逐渐崛起，与汉政权有了冲突。
汉安帝永初元年（公元107年），前一年，东汉王朝相继埋葬了两位皇帝（汉和帝、汉殇帝）。新皇帝登基改元后，都会有例行的大赦天下，然而人们还没有来得及高兴，羌族叛乱的消息就已传来。
从这时起，东汉和羌族的战争断断续续进行了六十年，直到汉灵帝建宁二年（公元169年）破羌将军段颎平定东羌，汉羌战争才暂时告一段落。在这一个甲子的悲剧中，汉军屡次出兵，却遭遇了五次全军溃灭。
这场战争又有几次高潮和间歇。汉安帝永初年间陇右羌乱持续了十二年，中央政府的直接军事花费就达二百四十余亿钱。
也正是在汉安帝时期，中央财政崩溃的信号终于传来。永初三年（公元109年），在西羌攻破临洮的同时，首都所在的京畿地区出现大饥荒，甚至发生了人吃人的惨剧。面对空空如也的国库，群臣束手无策。
最后，三公站出来提议，请求准许官吏卖官。只要官吏缴纳一定的钱谷，就可以得到关内侯、虎贲羽林郎、五大夫的职位，而更低级别的人只要出钱也可以获得进入官府当吏，或者到军队担任低级指挥官的机会。
这是东汉政府第一次不能依靠正规的税收来渡过难关。此禁一开，随着财政制度被进一步摧毁，吏治也越来越混乱，对民间的干扰也超过了界限，社会动荡随之而起。
汉安帝死后，汉顺帝永和元年（公元136年），羌族的一支名叫烧当羌的部落袭击金城（现兰州），引起了另一次的羌族大叛乱。这次的战争绵延十几年，主要区域涉及凉州（现武威）、并州（现太原）和关中地区，消耗军费八十余亿。
为应付军事开支，汉顺帝在国家财政最大的一笔开支上做了文章。他降低了公卿大夫的俸禄，并从王侯手中借走田租。
永和六年（公元141年），汉顺帝下令，由皇帝出面借走王侯一年的国租，用于战争开支。当年，皇帝还在有钱的老百姓中推行“国债”，每户一千钱。《后汉书·孝顺帝纪》记载，汉安二年（公元143年），汉顺帝再次借走了王侯一年的国租，同时降低了百官的俸禄。
当然，由于政府缺乏对于官员的约束和监察，官员们失去的俸禄和物资必然通过其他方式来补偿，最终社会将承担官员的掠夺成本。
但是，对于一个已经在财政上山穷水尽的政府来说，任何能拿到的资金都是救命稻草。
到了汉桓帝和汉灵帝时期，东羌再次叛乱，这次战争又耗资达四十四亿。
直到汉灵帝建宁二年（公元169年），羌乱才告一段落。从汉顺帝永和年间到东羌叛乱结束，战争费用高达三百二十亿。
在东汉历史上，人们最不喜欢的是汉桓帝和汉灵帝时代（公元146—189年）。由于这一时期社会阶层进一步固化，加之中央政府功能退化和腐败，人们对之深恶痛绝。皇帝对周围的人更加不信任，只宠幸宦官，而宦官更加腐败的统治进一步削弱了皇帝的权威。
但是，人们没有意识到，汉桓帝、汉灵帝时期的局面实际在前朝就已经注定了。当正规的财政系统被破坏，政府就已经变得低效、无法运转，哪怕换成是光武帝、汉明帝或者汉章帝，也没有办法挽回局面了。
在糟糕的局面下，汉桓帝做了不少他必须做的事情，来避免国家的崩溃。他是位操劳的皇帝，却只能起到延迟国家崩溃的作用。
《后汉书·孝桓帝纪》记载，延熹四年（公元161年），由于羌乱的影响，汉桓帝继续前朝的政策，降低公卿大夫的俸禄，并从王侯手中借走一半的田租，再次根据财政支出来售卖官职。第二年，又削减那些没有参战的武将的俸禄，并削减公卿的衣物供应。
延熹八年（公元165年），汉桓帝在财政的压力下，尝试另一种做法。他下令全国按照亩数征敛额外的税收，每亩征收十钱。这一次，政府不再区分免税田还是非免税田，不管土地属于普通人还是豪族、官僚，都要缴税。汉桓帝即位前，耕地在七亿亩左右，
如果全部征收，可以获得七十亿钱的额外税收。但是，有理由相信，以汉桓帝时期的行政效率，根本无法做到全面征收。
羌乱不仅摧毁了东汉政府的正规税收，还在偏远地区掀起了叛乱的风潮。这段时期，既是南部、西南部少数民族叛乱的高发期，同时也是各地民变的高发期。分析其中的相关性，可以大致了解财政旋涡与社会瓦解之间的相互关系。只要有一次危机瓦解了国家的财政，那么政府就必须开辟无数的非正规渠道来敛财，从而造成社会上新的不稳定。一个国家一旦掉到这个旋涡里，就会越来越混乱，形成恶性循环。
羌乱告一段落之后，东汉政府已经进入一个不可逆的崩溃阶段。
《后汉书·孝灵帝纪》记载，光和元年（公元178年），汉灵帝由于缺乏资金，开始了最后的疯狂举动——卖官。从关内侯到虎贲、羽林，价格不等。就连三公九卿也都有价格，三公的价格是一千万，九卿的价格是五百万。
到后来，为了强迫百官交钱，汉灵帝甚至要求不管是刺史还是太守，在任命或者调动时，都必须向皇帝缴纳“助军修宫钱”，司马直就是在这时以死谏皇帝的。
汉灵帝卖官的方法灵活多样，甚至还支持信用付款，可以先当官，再付款，不过到时候要付双倍的价格。
当汉灵帝数着他的收入时，汉朝的官僚体系已经被彻底破坏了。以前的皇帝即便有卖官的，但在卖官之外，还必须留有正常晋升的渠道，给有才能的人留下空间。而汉灵帝的卖官已经成了某种官方规定，一个人不管才能如何，如果想当官，都必须付款。
《后汉书·崔骃传》记载，司徒崔烈是汉灵帝时期的名士之一，他当太守和廷尉时一直受人尊敬。后来，他花了五百万从汉灵帝手中买了个司徒。在庆祝他升迁时，汉灵帝也在场，皇帝不仅不感到羞愧，反而认为卖便宜了，应该卖一千万。而人们知道崔烈买官之后，他的声名也随之受损。但是，再清高的人士在汉灵帝时代也必须适应自污的规则。
更甚的是，汉桓帝腾挪的钱财大部分是用于公事，而汉灵帝的敛财却是为了满足私欲。由于东汉的政府财政和皇室财政是合一的，皇帝敛来的钱财往往被用于公事。汉灵帝为了防止政府用掉他卖官得来的钱，专门建了一个万金堂，把钱放在万金堂，只准用于他的私事。
中平元年（公元184年），黄巾大起义爆发。然而汉灵帝更关心的却是他的宫殿。第二年，由于宫殿失火，汉灵帝下令，全国每亩地多收十钱来帮助他重修宫殿。当然，这时在叛乱区是不可能收钱上来了，而在政府控制区收这种苛捐杂税，等于逼迫更多的人走上反抗的道路。
中平四年（公元187年），汉灵帝再卖关内侯，爵位可以传给子孙，价格是五百万。这时，东汉的彻底崩溃已经近在眼前了。
中平五年（公元188年），汉灵帝做了一次大胆的改革。这次改革涉及的对象是地方政府，却最终彻底葬送了东汉王朝。
由于黄巾起义造成了地方混乱，中央政府意识到必须做出有效的调整，提高各地资源调拨的效率，才能防止下一次起义的爆发。
在镇压起义的过程中，人们发现这个政府不仅无能，而且很庞大。军事官员、财政官员、行政官员、司法官员，层层叠叠，每一个官员都想着如何守住地盘，防止别人侵犯自己的领域。从政府调拨来的经费成了各个官员口中的肥肉，你争我夺，却忘了敌人就在眼前。
比如，四川地区，本来就地处偏远，管理不易，官员的责任重叠尤其严重，对于权力你争我夺，有了财政钱粮，谁也不想放手，所以，问题更加突出。
皇帝和大臣都意识到，如果要节省开支，提高效率，必须进行一定的改革。他们认为，应该将所有的财政、军政权力统一授予一个官员，由他来整合调拨。在皇帝过问地方事务时，只需拿这个官员是问，再由他确定其他官员的责任；而投入该地的财政资源，也由这个官员统一分配。
这个统一负责的官员就是州牧。
州牧并非新型官职，其雏形是刺史。汉武帝时期，皇帝为了加强中央集权，监督地方官吏，将天下分为十三部，派遣刺史去刺探各部的官僚。这时的刺史只是一个监察官员。在西汉时期，刺史还不是常驻官员，必须每年回京师向皇帝汇报。
到了东汉初年，为了加强刺史的监察效果，规定刺史不必每年都回京师，可以派下属回京师汇报。于是，刺史就逐渐演变成了地方的常驻官员。由于他有监察郡县官员的权力，地位反而超乎郡之上，成了郡守的上司。
刺史本来是为了帮助皇帝集权而设的，但碰到掌控力不强的皇帝，刺史反而可以扩张权力，使得地方官制更加复杂，不便管理。不过此时的刺史仍然不管财政，只针对官员进行纠察。
随着东汉社会的逐渐解体，皇帝对于刺史的依赖反而更强。皇帝发现，为了镇压叛乱，就要将资源都集中起来形成合力。而集中资源最简单的办法，就是将刺史的权力扩大，不仅让他掌管官政，而且要掌管财政和军政，也就是将这个地方所有的资源都交给他去管理。
这个办法是由太常刘焉提出来的，他认为，现有的刺史由于权力不够，而且普遍素质不高，徒增暴乱。所以，应该从有好名声的重臣中选取一些官员，把刺史改为州牧，由这些重臣来担任。
朝廷采纳了刘焉的建议，而刘焉本人也当上了益州州牧。益州州牧在刘焉手中控制了六年，之后传给了他的儿子刘璋。建安十六年（公元211年），刘璋为了对抗曹操，引入刘备作为帮手。三年后，刘备取得了益州的控制权，以此为基础建立了蜀汉政权。
《后汉书·刘焉传》记载，与刘焉同时担任州牧的还有太仆黄琬，任豫州州牧；宗正刘虞，任幽州州牧。
汉灵帝的改革很像后来唐玄宗的改革。汉灵帝创造了州牧这个军阀集团，唐玄宗则创造了节度使。他们的目的都是一样的，因为行政效率低下、财政开支分散（或者不足），无法满足军事需要，所以，必须在地方上安排一个掌管一切的官员，统一管理财政，形成合力。
但是，官员虽然可以提高行政效率，却由于缺乏监督，很快就独揽大权。这时候，就算是皇帝也拿他们没有办法了。
在州牧这个职位设立一年后，中平六年（公元189年），汉灵帝驾崩，大将军何进联合袁绍，欲除去宦官势力，但在争斗中被宦官所杀。何进死前曾经邀请在北方带兵的董卓前来洛阳，帮助他对付宦官势力。何进死后，董卓仍然以这个名义进入洛阳，挟持年幼的天子，剪除了宦官势力。
之后，董卓另立汉献帝，这就是汉代最后一个皇帝。
董卓擅权时，汉灵帝创造的州牧显出了巨大的活力：他们掌握着一个地方的全部资源，可以迅速调动资源用于战争。袁绍（冀州）、袁术（扬州）、曹操（兖州、冀州）、刘备（徐州、豫州、益州）、刘表（荆州）等，都从地方起家，他们或者亲自担任，或者派心腹代理，但最终的目的都是控制一个地方的所有资源，以用于战争。东汉政权终于在这巨大的离心力之下走向崩溃。