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秦的灭亡并不完全因为“仁义不施”，主要是由于战争财政所带来的巨大社会成本。
为统一六国，秦围绕着战争建设了一套高效的财政机器，从民间经济抽血养战。但六国灭亡后，制度惯性让秦政府无法重构财政，导致财政机器沿着惯性继续抽血，民间经济无法重建，最终崩塌。
秦灭亡后，社会的普遍思潮是：建立这样一个庞大的集权王朝注定会失败，谁也无法以合理的财政成本来维持王朝的统一。在这种思潮下，人们更倾向于回到战国时代，建立众多国家，来分散统一王朝的风险。
刘邦没有顺从这种思潮，而是逆势而动，重建统一的集权王朝。然而他死时，这个国家面临着分崩离析的危险，在财政上离心力过大，不可持续。
文景之治，是集权王朝的二次构建时期，不仅要解决经济发展问题，还要通过财政制度的建设，来压制地方的离心力。汉文帝采取拖延战略，先发展经济，至于地方诸侯问题，则留给了未来。汉景帝时期的七国之乱给中央政府留下机会，完成了官僚和财政的集权，保证了中央对地方的控制力，到这时，汉朝作为中央集权国家才趋于稳定。
秦二世三年（公元前207年），子婴被丞相赵高推上了王位。此刻，他祖父秦始皇建立的秦王朝已经存在了十五年。
子婴登基时，并没有像他之前两任君主那样称“皇帝”，而是改用“秦王”的称号。他这样做，是因为他接手时疆域已经大大缩水，当不起“皇帝”的称号了。
秦始皇时期，秦的疆域从西方的临洮、羌中直到东方的大海，从北方的长城直达西南的象郡。但是子婴继位时，原来的六国都已经叛乱，名义上属于子婴的，只有关中一带属于原来秦国的部分。可是这一部分也濒临失控，起义军已经来到家门口，只等着入关了。
继位46天后，刘邦兵临城下，子婴出城投降。秦灭亡。随后，起义军中最强大的一支在项羽的率领下也到来了。
项羽杀掉了子婴。起义军将领在项羽的主持下瓜分天下，各自称王。秦代统一的疆土被分给十九个诸侯王。其中，先入关的刘邦被封为汉王，接收了巴蜀和汉中之地，定都南郑；而项羽自称西楚霸王，占据梁、楚地的九个郡，定都彭城。
这就是楚汉相争的起点。四年后，汉王刘邦灭西楚霸王，建立汉王朝。
人们常常把楚汉相争当作一场普通的争霸战。在汉代以后的争霸战中，争战双方怀着同样的目的，都想获得整个国家，称帝登基。因而，人们想当然地认为，如果项羽获胜，也会像刘邦一样建立一个中央集权的国家。
但这只是一种误解。事实上，中国大一统的观念是在汉武帝时期才正式形成的。
在秦代灭亡之后，项羽以及大部分的军事将领并没有想要建立统一的集权国家，楚汉双方代表着两种截然不同的政治理想。在刘邦要建立大一统王朝的同时，大部分人的理想却是：废除皇帝，回到诸侯时代，由各个诸侯管理自己的国家。对于他们而言，项羽本人是一个齐桓公式的霸主，不是皇帝，对于各个诸侯王只有有限的监督权。
楚汉相争并非是谁当皇帝的争斗，而是两种选择的岔路口：一种选择类似于战国时期的诸侯模式，另一种选择则是独特的大一统王朝。
但这两种选择的力量对比从一开始就是不均衡的。秦末民变一爆发，诸侯力量就显示出了强大的生命力。人们纷纷杀死秦始皇派去的守丞，选出自己的领导人，参与复国运动。
虽然首义的陈胜自称陈王，建号“张楚”，希望将反秦的力量都置于自己的控制之下，但是，诸侯力量很快就占了上风。民变不久，六国纷纷称王复国。
其中，齐、楚、魏、韩四王都是原来四国的王室后裔，而首先占据赵国土地称王的是陈胜的大将武臣，武臣死后，赵国贵族后裔赵歇也恢复了对赵国的控制。唯一由外人占据王位的是燕国，但燕王韩广、臧荼相继称王之后，也都不让外人插手，以维持燕国的独立地位。
在齐、楚、燕、韩、赵、魏六国之外，还有另一股势力也不容小觑，他们是掌握了军权的各将领，包括项羽、刘邦、张耳、陈馀、彭越、英布等人，这些人不属于六国宗室后裔，实力却比复国的六国还要强大。但他们中的大部分人也没有统一的理念，而是受到六国的影响，也憧憬着割据一片土地，独立称王。
在这种局面下，反秦势力中实力最强的项羽，顺应当时流行的想法，在灭亡秦朝之后，将原来的七国土地分割成十九块，分封了十九个诸侯王。其基本做法是把七国每一国的土地分成若干块，除了保留一块给六国的后裔之外，其余的悉数分封给各个功臣。只有秦国是个例外，由于暴秦是大家共同的敌人，不可能让秦王的后裔保留统治权，就由投降项羽的三个秦朝将领瓜分了原来秦国的国土。
另外，项羽、刘邦原本都是楚王的将领，楚王曾说过，谁先攻克关中（函谷关和武关以西，即统一之前秦国的土地），就让谁当关中的王。为了兑现这个约定，项羽还把秦国的汉中和四川（关中地的一部分）两地分出来，交给了刘邦；
而项羽本人的封地则分割自楚国。
分封后，各王并没有隶属关系，各自统治自己的领地，在内部征税，组织军队，维持内部秩序。
在项羽的政治蓝图中，他所建立的新秩序是另一个诸侯时代，而大部分获得分封的诸侯也是这么认为的。但这个蓝图中存在一个巨大的不稳定因素：当年战国时期，主要国家只有七个，还相互攻伐，战争不断。如今有十九个诸侯王，又如何保证它们能够和平相处？就算王与王之间不存在争斗，内部的争斗有时候也需要一个外部的裁判员，到底谁能担当此任？
项羽认为这个裁判就是他本人。
与其他的王不同，项羽号称“霸王”。现在人们一提起“霸王”，首先想到的是蛮横、不讲理的人，然而在古代，“霸王”一词是一种令人羡慕的称号。项羽怀念的是春秋时期的五位霸主。以最早称霸的齐桓公为例，齐国强大以后，齐桓公在中原担负起更大的责任，他要调停诸侯国之间的关系，防止他们逾矩，主持正义，扮演着类似当今世界“国际警察”的角色。当一个国家的国君承担着维持国与国之间秩序的角色时，人们尊他为“霸”。项羽自称“霸王”，就是希望与其他王区别开来，表明他担负着维持国与国之间秩序的责任。
当然，这个霸王与皇帝是完全不同的。霸王平常不干预各国内政，只是在特殊时期维持一下秩序，大部分时间里只满足于统治自己的国家；而皇帝却要做所有领土的主人，让所有人都听命于己。
那么，为什么当时的人们不想建立统一的王朝，反而纷纷盼着回到从前的诸侯国模式呢？
答案可能出乎现代人的意料：在当时的人看来，组织一个疆域广阔的超级大国是不可能的事情。
以现在的世界打比方，人们已经习惯了世界上有美国、中国、俄罗斯等众多国家，如果有人宣称要在地球上建立统一的国家，那么大部分人都会嗤之以鼻。原因很简单：这种国家以前没有出现过，在人们的印象中，组织这么大的国家，其复杂程度已经超出了人类的组织能力。
在秦代以前，整个华夏地区就是一个小型的地球，人们早已习惯了各诸侯国的存在。对于他们而言，这种分立的状态只不过被秦始皇中断了十五年而已，而这十五年又是不成功的。因为即便是秦始皇，也无法长期维持稳定，还让人们的生活越过越糟糕，大家都在盼着它分崩离析。
与后世认定秦代是大一统中央集权国家的起点不同，秦亡的几年内，人们反思的却是秦的建立是一种不切实际的狂妄尝试，它的失败是注定的。
如今回望，当时集权国家不仅在中国要注定失败，哪怕放眼全世界，秦代以前都很难找到一个如此庞大的中央集权制国家。
人们往往被古埃及辉煌灿烂的文明所迷惑，以为那是一个古代的大帝国。其实，在大部分时间里，古埃及法老的统治只局限在尼罗河两侧几千米到十几千米宽的河岸上，管辖范围远小于战国时期的一个诸侯国。
古代美索不达米亚的文明古国也只局限在两河流域的狭小平原里，在沙漠和沼泽之间，面积只有1.5万平方千米，小于古埃及。
公元前15—前11世纪，是古埃及的新王国时期，处于和赫梯帝国（位于今土耳其）争霸的时代。在此期间，古埃及领土大大扩张，终于超出了狭小的尼罗河河谷。但不管是古埃及还是赫梯，都没有建立起真正的中央集权帝国。古埃及在尼罗河河谷之外、位于中东地区的领地大都是靠间接统治来维持的，这些地区有自己的国王，只是名义上服从于古埃及。这与真正的中央集权制——由皇帝派遣官员治理是完全不同的。
秦代之前的西方世界，只有两次建立庞大帝国的尝试。第一次是波斯的阿契美尼德王朝（公元前550—前330年），也称波斯第一帝国。这也是人类第一次尝试建立横跨亚非欧三洲的统一政权。第二次尝试则是马其顿人亚历山大大帝（公元前356—前323年）建立的帝国。
波斯帝国是最接近中央集权制的国家。并不让人意外的是，虽然波斯本部实行严格的中央集权制，但是，当波斯王的征服带来更多的土地时，他们也很难在被征服的土地上推行同样的集权官僚制度，只能因地制宜，派遣总督，或者听任当地统治者继续管理。
这仍然是一种集权制和封建制的混合制度，一个强大的核心带着众多松散的外围区域。政权的兴衰取决于本部国王的能力，甚至取决于一场战争的胜负，当本部军队被消灭，外围区域立刻脱离核心。
当亚历山大大帝的步兵方阵横扫波斯时，帝国无力抵抗，走向灭亡。但取代波斯的亚历山大帝国表现得更加不稳定。它是一种军事征服的产物，甚至在还没有建立固定的制度时，就垮台消失了。
从西方的例子也可以看出，秦代之前，整个世界范围内没有人能够建立稳定、制度统一的集权官僚制国家，几次尝试要么很快失败，要么仍然是松散的拼图模式。
那么，为什么几大帝国在创建大一统的中央集权国家时失败了呢？
答案是，要建立统一的国家，需要经历两个步骤：第一步，用军队进行武力征服；第二步，用文官进行政治征服，建立统一的制度。不管是波斯帝国还是亚历山大帝国，都是完成了军事征服，却无法完成政治征服。
在军事征服的过程中，获胜者往往是那些能够调动一切财政资源为战争服务的一方；而在政治征服时，又要调动主要资源服务于政治和民生，建立制度，发展经济，使人们在新的框架下安居乐业，不再想着回到过去的制度。
但是，如何从军事征服转向政治征服，很难把握。军事征服刚结束时，由于惯性，大量的军队仍然存在于四方，他们的利益不容忽视，如果迅速把财政权从他们手中移开，会造成军队的不稳定；如果继续让军队掌握过多的资源，又无法建立后续的政治结构，最终会造成资源分配上的严重失衡。于是，依靠军事打下来的帝国，又在军人的纷争或者财政危机中分崩离析。
在秦代，这个问题同样是它迅速崩溃的主要原因。
从春秋进入战国，大量的诸侯国消失，只剩下几个强大的国家。战争也早已从纯粹的武力炫耀变成了财政的比拼。
哪个国家能够建立起更高效的财政系统用于战争，哪个国家就可能获得最后的胜利。
于是，各国进入一个竞相变法的时期。所谓变法，本质是改变经济资源的配置，提高国家财政效率。
早期的变法始自鲁国的初税亩。所谓初税亩，就是丈量土地，摸清楚全国土地数量，再根据土地面积征税。
在实行初税亩之前，中国实行的是一种封君所有制，或者说土地分封制。
名义上，天下的土地都是周王的。但是，在实际操作中，周王的权力极其有限。他把鲁国的土地分封给鲁国的国君后，就不再掌握鲁国的土地收益了。每年鲁国国君只需向周王象征性地进贡，就获得了鲁国的统治权和财政权。
但是，鲁国的国君也无法完全控制自己的土地。当他把某一个邑分封给某个贵族（比如孟伯，即孟孙氏的伯爵）时，那么这个邑的农民就向孟伯缴纳粮食，而不再向鲁国国君缴纳。每个国家内部的下级封君（贵族）对国君承担的义务是：当国君需要打仗时，他们有义务按照封地的大小，赞助一定的军士和装备，而供养这些军士和装备的钱由贵族承担。
所以，每一个国家的军队，其实都是由许多下级封君共同拼凑的，战斗力并不强。而国君由于不控制贵族土地上的税收，也就没有足够的财政规模来组织更加庞大的军队。
到了春秋后期，随着几个大国的崛起，国君感到这种杂凑的军队已经不能满足军事需要了。他们开始组织属于自己的军队，这时，财政问题就更加突出。
与此同时，在每个国家的贵族斗争中，也出现了分化，大量的低级小封君消失。每个国家内部要么国君变得强大，将下级封君都压制住；要么国君衰落，而次一级的几个大封君掌握政治优势。比如，在晋国，国君逐渐被边缘化，四个次一级的封君却崛起了，分别是韩、赵、魏三个子爵，以及智氏这个伯爵。后来，韩、赵、魏灭智伯，并取代晋国的国君，在原晋国的土地上建立了三个独立的国家。在齐国，情况类似，一个田氏的子爵最终取代姜姓吕氏，当上了齐国的国君。
新君取代旧君之后，就派出只向国君负责的“令”和“守”去管理这些直属于国君的土地，农民缴纳的粮食直接归国君所有。这就是直属于中央的县的雏形。与此同时，还有许多土地仍然属于没有完全消失的各级封君。
另外，随着战国时期人口增多，许多新增人口分不到成熟的土地，但还有大量的荒地没有利用，新增人口都跑去开荒。这些新开的土地由于没有登记，没有具体的归属，所以不需要向任何封君缴纳粮食。时间长了，各级封君发现无主的土地已经吸引了太多的人，而封君们自己土地的产出却越来越少，影响税收，而税收的减少又影响了他们的军事实力。
为了解决这个问题，势必实行一次土地改革，对土地进行重新统计，重新分派税收，增加财政收入。为了让耕种者配合土地改革，封君们也必须付出一定的代价，这个代价就是：原来土地在名义上都是属于各级封君的，耕种者只有使用权，而改革要实现土地私有化，承认耕种者就是土地的主人。耕种者为了获得土地，付出的代价就是按亩缴税，土地越多，缴税越多。
通过利益交换，封君和耕种者实现双赢：耕种者获得了土地，而封君增加了税收。
土地改革最早从鲁国开始。主持改革的是鲁国的次级封君季文子。在鲁国，国君权力并不强，几个次级封君垄断了政权，分别是孟孙氏（伯爵）、叔孙氏（子爵）、季孙氏（子爵），以及东门氏。在改革前，东门氏实力最强并把持朝政。
鲁宣公十五年（公元前594年），在东门氏的公孙归父掌权时，来自季孙氏的季文子为了对付公孙归父，建议在全国实行土地改革，清丈全国的土地，进行土地确权，并按照统一的税率收税。
这种做法使得鲁国的税收大为好转，并且由于承认人民的土地所有权，季文子在政治上赢得了民心，击败东门氏。与此同时，孟孙氏、叔孙氏和季孙氏也利用这个机会发展壮大。
季文子的改革引起了列国普遍的关注。其他国家的统治者发现，鲁国的改革可以快速增加财政收入，使政府有能力组织更强大的军队。于是，这项改革迅速被各国效仿，向整个华夏铺开。
特别是那些已经解决了下级封君干政问题的国家，一旦进行初税亩改革，国君手中的财政力量会大大增强，有可能组织更强大的军队，形成更大规模的政权，土地改革使中国进入了一个高速兼并的时代。
在这项改革中，地处西北的秦国属于落后的一方。直到秦孝公十二年（公元前350年），才“为田开阡陌”；两年后，才“初为赋”，开始征税。这时距离鲁国最早的初税亩（公元前594年）已经过去了近250年。
秦国土地改革之所以这么晚，是因为秦国落后的制度。它在诸侯国中资历较浅，又地处六国的西部，孤零零地在关中平原，与中原地区隔绝，与北方和西方的少数民族接壤。
然而，在所有不利因素之外，秦国的隔绝和落后也是它最大的优势：由于六国发展过早，国家内部已经有了盘根错节的利益集团，即便经过艰难的兼并和整合，国君仍然无法将所有的资源集中起来投入统一战争。秦国由于发展较晚，国内的利益关系简单，更容易建立一套中央集权的财政制度，将每一份资源都用到战争上。
在财政问题上，齐国和秦国是可以进行对比的两个案例。
公元前288年，秦昭王和齐湣王做了一个出乎意料的决定，他们分别给自己加了尊号，称为“西帝”和“东帝”。
在古代礼仪中，“帝”是一个比“王”更高的称号，自五帝以后，就没有人再使用了。秦王和齐王的举动，是想告诉世人，他们已经强大到超乎其他诸侯王之上，不满足于只称王了。
虽然两国君主很快就去掉了帝号，但这也反映出当时齐国是足以与秦国抗衡的大国。另外，齐国的商业远比秦国发达。自齐国的开国国君姜太公起，齐国就确立了以手工业和商业立国的方针，长期在经济上处于领先地位。
齐国和秦国的争霸，也大有商业文明对垒农业文明的势头。那么，为什么齐国最终在与秦国的竞争中失败了？
主要原因就在于齐国国内复杂的利益团体阻碍了齐王掌控更多的资源。其实，齐国发展商业也带着很大的无奈，因为国内耕地面积本来就狭小，而拥有土地的贵族又非常强大，国君很难通过土地获得足够的税收，只能通过发展商业来获得财政收入。
相比而言，秦国建立时，它的国土面积并不大，而且很单纯。后来秦国的历代国君向西逐渐扩大疆域，建立起庞大的国家。这些新征服的土地上还没有形成利益集团，也没有被分封，都归国君直接管辖。
秦国国君最初就派遣直属官员来统治这些土地，制定统一的政策。秦国的结构一开始就是有利于中央集权的，其优势远大于其他国家。它的郡县制也比其他国家更发达。而集权制度的发展，也让秦国拥有比其他国家更强的扩张冲动，因为新得来的土地大都归国君所有，只有小部分作为赏赐分封给功臣，和其余六国比起来，小规模的土地赏赐无法改变秦王的优势地位。
通过两场内容迥异的改革（变法）也可以看出秦与六国的区别。
在战国初期，魏国的魏文侯曾经任用李悝在魏国进行变法。李悝去世（魏文侯五十年，公元前395年）数年后，另一个变法家诞生，他就是商鞅。
这两个人都是法家和重农主义的代表，分别主导了魏国和秦国的变法。然而，由于政治环境的不同，两人变法的内容和效果都有着巨大的差异。
李悝所在的魏国利益关系复杂，他无法打破利益集团的阻挠，只能采取温和的方法进行变革。进行调查之后，他提出了几个观察结果。
第一，方圆百里的土地大约有900万亩，不能耕种的土地加上人们的宅基地共占了1/3，剩下600万亩土地就是可以耕种的。如果调动农民的积极性，每亩能增加三斗粮食；如果农民没有积极性，就要减产三斗。一进一出，方圆百里就有180万石粮食的差异。他改革的目的就是要挤出这180万石粮食。
第二，粮食太贵，人们就会吃不起；粮食太贱，就要伤害农民的积极性。唯有价格适中才是最好的。《汉书·食货志》记载，经过李悝一系列复杂的计算，他发现按照现有的价格体系，魏国一户农民生产一年的粮食，还不够这户农民一年的开销。这说明，提高农民积极性，稳定价格是最要紧的。于是李悝就为改革找到了突破点：稳定价格，提高农民积极性。
他采取的措施是“尽地力”和“善平籴”，前者是鼓励农民在土地上增产，提高他们的积极性，后者是利用类似平准的制度平衡粮食的价格。政府在丰年时多收购一些粮食储备起来，维持丰年的粮食价格，以免打击农民的积极性。到了荒年，就减免一部分税收，并低价把粮食卖给农民，用这种办法平抑价格。
可以看出，李悝是在尽量不破坏原有社会秩序的情况下，通过外科手术式的改革刺激农民的积极性，获得一定的增产。可以说，他的变法是温和的，适应魏国复杂的政治体系，但不具有革命性。魏文侯可以通过李悝的改革使魏国成为强国，却不足以用来进行统一战争。到最后，由于改革成果无法持续，魏国也随之衰落。
商鞅变法则采取了更加激进的做法。由于秦国的政治较为简单，国君的支配力更强，集权程度更高，商鞅在政治制度上进行了根本的变革，将秦国打造成一台完美的战争机器，把每一个人都纳入国家体系，让每一个人都为战争出力。
商鞅的变法措施包括以下四个方面。
第一，在地方上推行中央集权制度。各县由中央直接管辖，官员由中央统一指派。并在民间建立什保制度，五户为一保，互相监督，加强政府对社会的管控。郡县制度彻底破坏了商周以来的封建制度，在地方一级上完成了集权化。秦国所建立的这套制度也成了未来两千多年中央集权制度的蓝本，虽然地方管理的层级越变越多，但管理的思路再也没有变过。
第二，控制粮食流通渠道，限制人口自由流动。虽然土地属于农民，但农民不得擅自离开土地。这样，每一个农民就都被“标准化”了，他们活着的意义就是生产粮食。政府通过控制流通渠道将农民生产的粮食输送到秦国的战争机器中。
第三，实行军爵制，将整个社会生活同军事挂钩。一个人只有在军事上有所贡献，才能得到爵位。爵级共二十个级别，一个人先受封低级爵位，下一次立功再受封，依次累积，直到最高级。秦国人用漫长的一生去盼望军爵，从低级走向高级，爵位越高，他的社会地位也越高。整个社会组织高度军事化，是秦国战争机器如此完美的原因之一。
汉代的董仲舒曾经评价秦国商鞅变法之后的情况，认为变法前后，百姓的徭役负担是之前的三十倍，而官府的赋税收入则是二十倍。
虽然有夸大的成分，但从侧面显示出秦国财政机器在压榨民间资本上做得多么完备。
第四，秦国发展晚，因而土地充足，而山东六国人口众多，土地不够。于是，商鞅就鼓励六国向秦国移民。一旦这些人移居到秦国，就分给他们土地，并免除三代人的兵役，让他们专心种田。这些人就转化成秦国的生产机器，而打仗参军则由原来的秦人承担。新秦人获得安全，老秦人通过打仗立功获得爵位，各得其所。
如果说，在古希腊有斯巴达式的军国主义城邦，那么与之相应的则是东方的秦国。斯巴达只是一个城邦的军国主义，而秦国却是一个国家的军国主义。这个国家采用中央集权制，政令直达每一个人，这样的战争机器能产生出强大的力量，将各国一一摧毁。
在与六国的战争中，地处偏远的秦国可以组织起六十万人的大军，并调动足够的资源供养，把他们送到数千里之外去打仗，由此可见当年商鞅建立的制度是多么高效。
然而，战争结束后，这套高效的制度只维持了十五年就彻底瓦解了。
强大的秦国为什么能够应付六国的正规军，却无法抗衡起义的杂牌军呢？
问题仍然出在与波斯帝国、亚历山大帝国同样的困局上：为武力征服而建立的财政制度无法及时地转换成政治征服的工具。表面上看，秦代在全国建立了郡县制的中央集权统治，但郡县官员没有足够的经验，也不能获得足够资源来安抚地方人民，建立起让人民内心认同的统治基础。
征服六国之后，秦始皇曾经考虑过以何种模式进行统治的问题，放在他面前的选项有两个：第一，学习周朝，分封一批王室子弟做诸侯，来取代那些老诸侯；第二，彻底建立中央集权的模式，将秦国的模式向六国推行。
许多人赞成第一种模式，因为这是大家已经熟悉的套路，好处是各个诸侯都会立即担负起统治责任，全国可以迅速安定下来；而坏处则是几代人之后，各诸侯国再次厮杀，将周朝的形势重演一遍。丞相李斯则坚持第二种，将郡县制推向全国，整个庞大的王朝都由皇帝本人来控制。
丞相的坚持让始皇帝下定决心推行中央集权制，彻底消除六国内部残留的分封制痕迹，将郡县制度扩展到整个中国。
为了推行中央集权制，秦始皇需要在短短的几年内向六国故地派遣大量的行政管理人员，担任郡县长官。由于秦国不可能有这么多人才储备，不合格的官吏必定会在各地造成混乱；即便是合格的官吏，也会受到当地的抵制。
为强行将制度推行下去，秦始皇保持了高压态势：他没收天下的兵器，防止各地反抗，强迫六国的贵族迁往关内。
秦始皇注重用迁移民众的做法来打破原来的社会结构。秦军征服过后，许多地方的精英分子都被带走安置到其他地方，而这些人离开时留下了大量的土地，秦始皇再靠赦免的罪犯，或者调其他地方的人来填充，重建社会结构。
在《史记·货殖列传》的记载中，许多富豪的家族都被迫迁到了外地，重新起家，继续获得财富。比如，蜀地的卓氏（司马相如妻子卓文君的家族）就是从赵国迁来的，南阳的孔氏是从魏国迁来的。
对于那些不听话、不懂规矩的人，秦始皇用严刑峻法对待他们。
在后来的民变中，许多人都是被秦法逼出来的叛乱者。比如最先起事的陈胜、吴广，还有后来的刘邦，都是在押解犯人或者服役者的过程中，因为出现人员逃亡或者误期的情况，按照秦法要严格处理，所以才不得不造反的。
但是，就算秦始皇采取了这么多办法推行中央集权制度，习惯分封制的人们仍然不甘心被置于集权社会中一个零件的位置上，对于中央政府派去的官员也是阳奉阴违。许多人还在幻想着六国势力重新崛起。如果秦代能够维持更长久的和平，也许等这些六国余孽都老死，人们能够适应新的模式，就真的完成了政治征服。但是，在整个社会的记忆仍然深刻时，秦朝就维持不下去了。
统一后，巨大的战争财政消耗还在继续，集权制官僚们还在按照战时的模式从民间榨取利润，社会经济无法重建。更严酷的高压态势也迫使皇帝从民间获得庞大的财政收入，来保持统治阶层的忠心。
更重要的是，本来六国的民间经济要更自由一些，秦把自己的模式强加给六国，六国的经济也戴上了紧箍，加入战时经济。
而秦国庞大的人员组织能力也在继续发挥作用，将军们失去了对手，只好将武力强加给其他民族，并修筑长城，建造阿房宫。整个王朝在战时经济中消耗巨大，却没有人能够将这架战争机器停下。
最后，这架机器终于失控。庞大的王朝死于自己的制度。中国人第一次尝到了中央王朝带来的巨大的统一成本。
贾谊曾经感慨秦因“仁义不施”而亡国，
我们不能只看到所谓的“仁义”，而应该从背后的制度去寻找原因。
表1 春秋战国时期的主要变法
注：赵武灵王
秦代轰然倒塌后，它的失败让当时的人们认为庞大的中国无法承载统一之重，大一统中央集权国家这个“怪兽”还没到出笼之时。
在这种流行的思潮下，群雄起兵的目的不是重新恢复六国，就是寻求割据一方。至于重新统一，谁都不想也不敢去尝试。项羽顺应这种思潮，按照战国时代的模式分封了众多的诸侯王。最具野心的刘邦虽然也被封王，但被放置在西南方的死角里，远离中原地区。
在秦代，刘邦的蜀地和汉中是距离中原最遥远的地方。一个人如果要从中原去四川，必须首先走函谷关，到达秦所在的关中地区，再从关中地区走一条架着栈道的山间小路（褒斜道）到达汉中，最后从汉中走另一条小道（金牛道）去往四川盆地。
项羽又把秦地（现陕西境内）分封给了三位投降的秦国将领，由这三位将领守住关中平原，这就彻底断绝了刘邦和中原的联系。
由于绝大多数受封的诸侯王没有兼并天下的野心，所以，这个分散的新体系似乎会长久地维持下去。
然而，有一个人想尝试与“项羽秩序”完全不同的模式，继承秦代的正朔，这个人就是刘邦。
秦末的起义者中，包括两类最主要的参与者：六国的贵族和各种对强秦不满的亡命之徒。项羽属于楚国的贵族后代，而刘邦则是一个典型的亡命者。
在起义没有爆发时，刘邦曾经担任过沛县的亭长，在为县里押送犯人去骊山时，由于逃跑的人太多，他思量自己免不了被追究责任，便也逃亡了。如果不是秦末起义的到来，刘邦就要做一辈子的亡命者。
当别的诸侯王都因为获得了封地而感到满足时，只有刘邦心中充斥着不满。由于没有历史和身份的包袱，他眼中看到更多的是秦朝的威仪，他不想作为一个诸侯统治汉中这个小地方，而是想作为皇帝君临整个秦朝的疆域。
于是，所谓楚汉相争，就成了到底是项羽的“诸侯王加霸王”模式，还是刘邦梦想中的“中央王朝”模式能够胜出的斗争。
对刘邦有利的是，项羽所建立的新分封制度并不稳定。十九个诸侯中，大部分人虽然并不想兼并天下，却都有着或多或少的野心。他们总想将领地扩张一点，从邻国手中抢几座城市。还有的诸侯领地内迅速发生了争位。这些问题每一个都看似不大，但如果纠纷同时在四处爆发，新分封制度就会迅速处于风雨飘摇的状态。
作为制度的建立者和一国霸主，项羽有责任保证制度的稳定，秩序一旦出现混乱，项羽就必须出马来恢复。于是，不需要刘邦反对项羽，其他的诸侯王就已经让这位西楚霸王疲于奔命了。
首先让项羽感到愤怒的是齐的形势。齐国原本被项羽分成三份，封给了原来齐国王室的后裔，这却引起一位名叫田荣的将领的不满，他起兵杀掉了三位诸侯王，合并了三齐。赵、代等也随即出现了诸侯王更替的情况。
汉王刘邦在这时兼并了关中三个秦降将获封的诸侯王，将原本属于秦国的领土合并起来，并向关外扩张。
项羽突然发现他从反秦的革命者变成了旧秩序的维持者，从“革命党”变成了“保守党”。为维护自己设计的秩序，他必须出兵征战。但每一次诸侯王的叛乱，都是一次对新秩序的嘲讽。
刘邦正是抓住了这个机会，采取兼并、联合、替换的方法，逐渐将诸侯王团结起来，共同反对曾经的西楚霸王。
在战争中，刘邦的将领韩信起到了重要作用。这位能够忍辱负重的将军在北伐中灭掉魏、代、赵、齐，并降伏了燕，这些曾经最强大的诸侯王要么灭亡，要么与其结为同盟。
韩信对刘邦的态度也决定着汉王能否掌控全局，如果韩信在灭了旧诸侯之后，立即取而代之，不听从号令，那么他只不过是在旧秩序的牌局里洗了一下牌而已。韩信虽然争取到了齐王的位置，却仍然对刘邦保持忠心，如此一来，汉王才有了建立新秩序的可能性。
战争结束时，项羽建立的体系随着他的死亡而崩溃。但是，当初为对付项羽，刘邦不得不分封了许多新的诸侯。这些诸侯并没有意识到未来的秩序会有什么变化。他们还是按照原来的思维来考虑问题，以为刘邦战败了项羽，只不过意味着刘邦代替项羽担任“霸王”的角色，而每一个诸侯还都拥有独立的封地，可以行使独立的权力。如果刘邦想要废除诸侯，他们会用全力来保护自己的利益。
所以，项羽倒台之后的政治秩序仍然接近于诸侯模式，刘邦充其量只是另一个霸主，而非一个皇帝。
令诸侯没有想到的是，刘邦并没有犯同样的错误。他知道，哪怕有诸侯存在，他仍必须首先确立自己至高无上的地位。于是在谋臣的帮助下，刘邦在关外就迫不及待地导演了皇帝登基的大戏。在这出戏中，最想当皇帝的是刘邦本人，但他装作不情愿，由谋臣们劝说诸侯劝进三次，他才同意加皇帝尊号。
在汉王加皇帝号时，诸侯们仍然没有意识到秩序的改变。他们还以为回到了周朝的秩序，所谓皇帝只是一个称号而已。哪怕是皇帝，也无法干预每一个诸侯领地内部的事务。
但他们不知道，刘邦之所以封他们为诸侯，只是因为没有办法一下子掌控全国而已。
如果在剿灭项羽后立即废除分封制度，建立中央集权制，那么新建立的汉朝立即会和秦朝一样，遭到激烈的反抗而崩塌。刘邦不愿冒这个风险，他更擅长于慢慢剥夺诸侯的权力，把项羽建立的新诸侯体制在温水中煮死。
刘邦加皇帝号之后，他的手下包含了三种人：第一种是仍然醉心于旧秩序的旧诸侯，这些人希望尽快回到自己的领地，享受当统治者的乐趣，并不尊重所谓皇帝的权威；第二种是已经理解了新秩序的中央官员，以丞相萧何、陈平等为代表；第三种则是刘氏的宗室子弟。
刘邦的任务是消灭第一种人，将其领地一部分拆解为中央集权制下的郡县，交给第二种人，另一部分则交给第三种人。
而此刻汉朝最大的功臣韩信，由于被封为楚王，已经被汉高祖当作第一种人——旧秩序的代表。
在后人的眼中，韩信是一个矛盾的角色。战争中，他手握重兵却对刘邦忠心耿耿。项羽曾经劝说他反叛汉王，许诺天下三分，但韩信拒绝了项羽的美意。然而在攻克齐国之后，韩信却向汉王申请做代理齐王，这令刘邦感到不满。后世接受了大一统思想熏陶的人们因此认为，他申请代理齐王的举动就是对刘邦不忠。
但实际上，韩信与项羽一样，是一个旧秩序的信奉者。他认为战争结束之后，世界仍然会恢复到分封制的旧轨道上，刘邦代替项羽成为霸主，负责维持天下的秩序，但是并不剥夺其他诸侯的生存权。他把自己定位为一个拥护霸主的诸侯角色，帮助霸主维持国际秩序。“对汉王忠心耿耿”与“当上齐王”，这两件事并不矛盾。
韩信没有想到的是，刘邦要颠覆整个分封制度，建立一套新的集权制度来代替它。韩信也没有看到，刘邦对他的防范有多深。
《史记》中记载的一件小事反映了刘邦对韩信的戒心：在消灭项羽之后，刘邦在称皇帝之前做的最后一件事，是亲自前往齐王韩信的军中，夺走他的军权。只有这样，汉王才敢于称帝。
汉王称帝后，作为皇帝制度的绊脚石，韩信先从齐王被贬为楚王，又被剥夺王的封号，贬为淮阴侯。最后，刘邦仍然不放心，借助妻子吕后之手杀掉了韩信。
除了韩信之外，异姓诸侯中的彭越、英布、臧荼、卢绾等人也一一被剥夺封号或者被杀。
但是，在剥夺异姓诸侯的同时，刘邦却无法完全废除分封制。他意识到，自己还不具备一下子建成全国铁板一块的中央集权制的能力。
和秦始皇一样，刘邦没有足够多的能理解皇帝真实意图的帮手，也不可能一下子任命如此之多的中央集权官吏。更何况，可以维持国家稳定的财政制度是一片空白，如果强行往下推行，必定遭到抵制而导致失败。
在异姓诸侯曾经统治过的地方，他必须再树立一个诸侯来代替原来的角色。作为妥协，他将刘姓宗室子弟扶上了诸侯的位置，并立下“非刘氏而王者，天下共击之”的规矩，希望通过家族的力量来补充集权制的不足。
登基八年后，还没有完全剪除诸侯势力的刘邦去世。他留下了一个逐渐恢复稳定、带着新秩序雏形的中央王朝。但这个国家的统治模式是否已经成功，仍然没有人说得清楚。
在人们看来，这个中央王朝太脆弱了。
汉高祖本人的死就源于与淮南王英布的交战，刘邦在战斗中被流矢所伤，再也没有康复。他死时，燕王卢绾正准备逃往匈奴所在地。异姓王中，长沙王吴臣尚在。
甚至皇帝的军队也对中央王朝构成了威胁。汉高祖死去时，陈平、灌婴在荥阳统率着十万人马，樊哙、周勃在燕、代等地有二十万大军。汉高祖一死，吕太后甚至担心这些将领造反，密谋将他们都杀掉。据《史记·高祖本纪》记载，审食其劝说太后，若诛杀将领，必天下大乱。这件事从侧面反映了汉朝仍然风声鹤唳，就连吕太后也处于对失败的恐惧之中。
更重要的是，中央王朝虽然完成了武力征服，具有表面的形式，但在更深层次上，却没有完成政治征服，有两大问题急需解决。
第一，在经历如此众多的动荡之后，如何保证社会的经济发展，让人们对中央王朝产生信心，不再想回到过去。
第二，如何建立一套符合中央王朝需要的财政制度，使这套制度能够控制同姓诸侯王的野心，又能满足中央王朝稳定的需要，同时不干扰民间的繁荣。
汉高祖死去时，中央王朝连统一的财政制度都没有建立起来：各诸侯除了对其领地内的土地征税之外，还对属下的自然资源拥有绝对的控制权。也就是说，中央政府几乎丧失了诸侯辖区的所有税收，只能在直属领地征税。诸侯王可以有独立的军队，设置几乎和中央政府一样的官僚系统和财政系统。他们统治着真正的国中之国，只是依靠亲属关系维持着与中央政府的合作。
在这样的架构下，中央只不过是比诸侯的领地面积更大一些的诸侯国罢了，仍然是一个“霸主”，而不是中央王朝。必须把诸侯的财政权拿回来，在诸侯领地内为中央征税，才能解决最终的控制权问题。
汉高祖本人对经济并不精通。他仇视商人和商业，采取了许多抑制商业的措施。
如果继续采取抑商的做法，民间就感受不到统一带来的好处而离心离德，中央政府也获得不了足够的财政收入，诸侯势力觉醒之时，就是汉政权分崩离析的时刻。
在当时的人们看来，这个由汉高祖的狂妄无知所建立起来的巨大怪胎，到底会走向何方，仍然是个未知数。它会像强秦一样，由于政府抑制了民间发展而崩塌，还是像周朝一样，由于诸侯的强大而逐渐解体？这个问题必须留给刘邦的后代们去解决。
在任何一个大一统王朝的初期，当王朝创建者擦干剑上的血迹时，都会面临同样的问题：先发展经济还是先强调政府对社会的控制？
秦始皇更看重后者。他首先利用政府控制力解决财政问题，没有考虑民间经济的持续发展，导致了经济的羸弱、人民的不满和社会的动荡。
而汉高祖的性格多疑、自大，控制欲强，这一点与秦始皇并无二致。如果他再多做几年的皇帝，那么汉代的经济也许会进一步恶化。他适时的死亡，给继任者留下了变革的空间。
汉高祖死后，人们对于汉朝能否解决民生问题有深深的疑虑。
按照古人的观念，如果没有战争和灾荒的侵扰，连年丰收，人们劳作三年，就能够积攒下一年的余粮。丰收九个年头，积攒下三年余粮，就称为“登”，意味着五谷丰登；如果好年景维持十八个年头，有了六年的余粮，就称为“平”，意味着和平稳定；如果积攒了九年的余粮，就称为“泰平”。所以天下太平需要二十七年的和平时光才能获得。
可是，汉高祖建立的国家过于庞大，总是东边不乱西边乱，诸侯的反叛、外敌的入侵、底层的叛乱、对皇帝政策的反抗连绵不断……一旦战争来临，为了供养军队，搜刮式的财政政策就成了政府的优先考虑，民众很难获得足够的时间去休养。所以，人们总是担心大一统国家带给他们的只有贫穷、束缚和失控。
从另一个角度看，汉朝的疆域最远到达了今天越南的中北部（如汉代在越南的北部、中部地区设置了交阯郡、九真郡、日南郡），从长安到越南北部的直线距离也有三千里，中间更是山阻水隔，路线难测。中央派遣一个官吏去统治越北，上任都要走几个月，更何况还要考虑当地人能不能听他的话、愿不愿意缴税等棘手的问题。
即便在汉代统治的高峰时期，除了中原、山东、关中、川蜀之外的其他辖区，比如西北、东南，包括越北，由于人口稀少，经济成本高昂，最多也只能自给自足，无法向中央缴纳财税。
更重要的是，如果越南北部发生了叛乱，就要从别的地方调兵去镇压，可是从传递消息到调兵，几个月都过去了。花费大量的金钱和人力，去征服一个连征税都困难的地方，是否有必要？
当时人们的思维还停留在诸侯国时期。由于每个诸侯国的面积都有限，一个地方发生了叛乱，国君调集军队去镇压，来回加打仗，往往十天半月就够了。那时的军人每年接受征调的时间不用超过一个月，养兵成本很小。如今的军队调动却需要几个月甚至一年，调兵的距离长达几千里，其复杂程度已经超乎当时人们的想象。
在这么复杂的条件下，统一的成本实在是太大了。
另外，汉朝内部还保留着大量的同姓诸侯，这让问题更加复杂。这些诸侯在封地内征税，设置官员进行治理，又有自己的军队。如果诸侯势力太大，中央政府的征税权就会变小，最终无法同众多的诸侯相抗衡。当中央政府无法约束诸侯时，国家就会最终走向解体。
吕太后执政时期（公元前195—前180年），汉朝出现了第一次危机。出于强烈的不安全感，吕太后违背了汉高祖“非刘氏不王”的规矩，立了几个出身吕氏的诸侯王来巩固她的权力。吕氏诸侯王们虽然在太后活着时能够保卫太后的王朝，但他们只忠于太后本人。一旦太后死去，吕氏诸侯王缺少了核心人物，就会生出反叛之心。
吕太后死后，刘邦的老臣们除掉了吕氏家族。但这一次的吕氏危机，给汉朝的统治阶层敲响了警钟：目前的财政制度是一种无法维持的制度。只要诸侯享有领地内的财政全权，可以有自己的官僚系统和军队，未来必然还会出现无数次的反叛。如果要建立长久的王朝，就必须剥夺诸侯的财政权，让他们无法养兵。
高后八年（公元前180年）九月，在汉高祖老臣的拥戴下，汉高祖的儿子刘恒登基为帝，是为汉文帝。
汉文帝继位前是代地的诸侯王。令人惊讶的是，即便吕氏诸侯王的叛乱刚刚被平定，汉文帝也没有急于去解决中央与地方的关系问题，而是将注意力转向经济和民生。
汉文帝时期，不管是先发展经济，普遍实现人民富裕，还是先建立可靠的中央财政制度，约束诸侯财政，保证中央王朝不会解体——这两个问题都已经非常迫切。吕后时期虽然推崇黄老之术，让民间经济自由恢复，但是宫廷内斗不断，诸侯王摇摆不定，民间依旧处于扰动之中。人们仍然在观望，看这个庞大的王朝走向何方。
只有更加稳定的社会和更快的经济发展，才能让人们认同汉朝的存在，并自觉地将自己当作王朝的子民。但稳定和经济发展是有矛盾的：要稳定，就必须强调控制；要控制，就要在一定程度上拖累经济的发展。
汉文帝决定，首先解决民生问题，把稳定问题先放下。在黄老思想的指导下，政府从国民经济领域完全撤出，让人们自由发展工商业和农业。
汉高祖时代，土地税是1/15。之后，由于战争的需要，汉高祖提高了土地税，史料并没有告诉我们具体的税率，但大约不会超过1/10。吕后执政时期，土地税再次调整回1/15。
除了土地税之外，汉代的人还必须缴纳人头税（算赋），一个人从15岁到56岁，每年必须缴纳算赋120钱。
汉文帝为了减轻农民负担，对于上述税率进行了调整。他登基的第二年，就将土地税暂时减半，从1/15变成了1/30。
之后，人头税也做了调整，减为1/3，每年只用缴纳40钱，丁男每三年出一次役。
税率降低之后，政府的财政问题更加突出。汉代的财政支出中，最大的两项是养官和养兵。在汉文帝时代，由于北方游牧民族的存在，加之诸侯势力仍然强大，皇帝必须拥有一定数量的军队来做防范。
但是，汉文帝仍然决定大力压缩财政开支，将政府精简到极致。首先，他从个人做起，节衣缩食，不修宫室，减少皇室开支；其次，他压缩军队和官员的开销，不惜一切代价保持和平，避免不必要的财政开支。
汉文帝统治后期，财政问题更加突出。
由于压缩财政开支，一个奇特的现象出现了：虽然社会正在慢慢变得富有，人们的生活越过越好，但政府无法依靠财政收入供养边关的守军。
虽然皇帝极力避免战争，但边关不可能没有守军，而这些守军的粮食要由政府供应。可是政府正处于最无力的时候，财政不到位，运输能力低下，粮食和军饷无法按时运到。
这时，大臣晁错替皇帝想了一个办法。他看到，通过休养生息，民间已经涌现出一批富人。于是，他建议汉文帝采取买卖爵位的办法，允许富人通过捐献，获得一定的爵位，或免除罪过。只要富人想办法把粮食运到边关，交给守军，就可以从皇帝这里获得爵位。
在汉代，买卖爵位仍然被人们看作一种合理的现象。这个时期距离实行封建制的周朝并不远。在封建时代，封君可以将爵位、土地随意赐予任何人，没有人有资格质问封君，责怪他随意支配公共资源。到了汉初，虽然已经渐渐地形成公共资源（属于社会的资源）和皇家资源（属于皇帝私人的资源）的概念，但二者区分得不够清晰。另外，治理人民的官员已经逐渐被当作公共资源，不能随便买卖官爵了。但是，更具象征意义的爵位更接近于皇家资源，相当于带有一定特权的荣誉称号。因此，皇帝买卖皇家资源，仍然被认为是合理的。只不过，这种荣誉称号带有免人头税、免役、减罪免罪的特权（但不减免土地税，只减免与人身有直接关系的税收），有侵占公共资源的嫌疑，这让卖爵又带有灰色地带的性质。
晁错的做法收到了惊人的效果。很快，在富人的帮助下，边关军队的粮食有了保证，不仅不再匮乏，反而变得充足。晁错又建议汉文帝让富人把粮食上缴到中央政府在各地的仓库。这样，富人的捐献就成为中央政府财政收入的主要来源。
汉初，由于和平时期养官成本很小，汉文帝很快发现，富人的捐助，再加上一定的山海税收，已经足够维持中央政府的运转了，根本不再需要征收农业税。
汉文帝十三年（公元前167年），汉文帝宣布全国税收减免一半。到了第二年，他做了一件令人瞠目结舌的事情，干脆宣布不再收农业税。
在以后的13年间，西汉政府一直没有征收农业税。直到汉景帝登基后的第二年，才恢复了税收。不过，汉景帝把土地税仍然定成1/30，这个低税率一直维持到东汉末年。
汉文帝时期，农业占国民产出的九成以上，放弃农业税，就等于放弃了最大的一笔收入。所以，放弃农业税是相当不容易的。
虽然汉文帝的免税政策值得欢呼，但是，也应该看到，汉文帝的政策是一种妥协式的权宜之计。正规税收收不上来，就干脆放弃建设税收制度，通过卖爵获得收入。由于当时恰好处于财政紧缩时期与和平时期，政府不需要太多的花费，所以这种做法是可以的。可是，一旦国家出现动荡，中央政府缺乏必要的征税工具，势必会遭受剧烈的打击。
汉文帝没有建设正规的财政体系，还能够保证政府的稳定，靠的不仅是他的执政能力，还有机遇。
他的做法带着很大的赌博成分。他在位时，北方的匈奴和内部的诸侯王都处于蓄势的时期，正在变得越来越强大。这两个地雷只要有一个提前爆炸，就可能摧毁汉文帝脆弱的财政系统，使中央政府重回混乱状态。特别是诸侯王问题。
汉文帝时期，也是诸侯王大发展的时代。此时的诸侯王和高祖、吕后时期相比更加富足。每个诸侯领地内的矿产资源都交给诸侯王自行处理，中央政府并不插手，这导致那些境内矿产资源丰富的诸侯王都成了巨富。
中央政府在长安，这里人口密集，土地肥沃，但矿产资源并不丰富；而齐、楚、吴等地丰富的资源却都控制在诸侯手中。例如，汉高祖哥哥的儿子刘濞被封为吴王，其辖境内产铜，依靠挖铜铸币，吴国富比中央。
不过，幸运的是，汉文帝执政时期，正是社会的恢复期，人们不想打仗；而汉高祖的子孙们由于对汉高祖的记忆还没有模糊，尚且没有叛乱的决心。汉文帝仁慈地对待每一个诸侯，使得他们也没有叛乱的必要。至于匈奴一方，汉文帝的和亲政策与贸易政策也足够明智，没有像汉武帝那样主动挑衅。汉文帝谦恭仁慈的性格和与世无争的心态，有利于保持社会稳定。汉文帝时期，政府的财政支出达到最小。
汉文帝的统治成为中央集权政治的一个神话。
对于汉代的大臣而言，在汉文帝之前，王朝一直没有过真正的安定，甚至人们不知道这个王朝是已经真的己经建立，还是又如同秦朝那样，最终变成镜花水月，在离心力的作用下分崩离析。而汉文帝之后，已经没有人再怀疑王朝模式的成功了。虽然最为关键的财政地雷还没有拆除，但王朝已经存在几十年，而且逐渐繁荣起来，大部分人都从中享受到了真真正正的实惠。人们已经学会站在中央王朝的本位上来考虑解决办法，而不是试图再次推倒重建。
对于现代人而言，汉文帝的统治简直是一个小政府的范本。亚当·斯密曾经提出，政府只需要保证最基本的财政支出，如国防和必需的公共工程，其余一切都应该交由社会去做。
汉文帝时期，由于维持了一定时间的和平，国防开支很少，养官成本很低，故而剩下的钱都可以留在民间，促进经济发展。
历史上，中央王朝最大的财政失控总是出现在军事上，一旦控制住军事支出，的确可以做到“小政府”。所以，历史上采用黄老之术的时期，往往是不需要太多军事行动的时期。由于和平，才得富足；而富足伴随着和平，成就了汉初的盛世。
但在这盛世之下，始终有一颗定时炸弹：财政失衡。到了汉文帝的儿子汉景帝时期，这颗炸弹终于爆了。
汉文帝离世时的西汉王朝在财政上面临着巨大的不确定性。由于汉文帝治理带来的长期和平让大部分人享受到了好处，故而，人们对西汉政权的态度由以前的漠不关心，变成了当下的不希望它崩溃。人们担心它会被巨大的离心力分裂。人们害怕在未来还会有无数的问题等待着这个年轻的庞大怪物。
汉文帝死后，他的休养生息政策仍在继续实行。这时，黄老之术的代表人物是窦太后（即汉文帝的皇后）。
这位已经失明的老太后把影响力一直延续到汉武帝六年。窦太后去世后，汉武帝才转变政策，彻底抛弃了黄老之术。
窦太后不像当年的吕太后那样强势，她对于政策的影响力是依靠干涉教育获得的：她要求太子和宗室子弟都必须学习与黄老之术相关的理论，并以此为基础治国。汉景帝虽然面临着众多的结构性问题，需要他主动做调整，但并不反对继续施行黄老之术。
可另一方面，在经济继续发展的同时，依靠汉文帝的威望和仁慈来维持的王朝体系出现了危机。
由于汉景帝已经是高祖的孙子辈，与同姓王侯之间的血缘关系不再紧密，诸侯们不像对待汉文帝那样尊敬现在的皇帝。汉景帝的性格也并不招人喜欢，他心胸狭小、优柔寡断，又缺乏担当。
诸侯们已经在汉文帝时期积累下了巨大的财富。在皇帝放弃经营正规的财政系统时，诸侯们却牢牢控制着封地。在中央和地方的博弈中，地方逐渐占据了优势。与此同时，与匈奴的摩擦也逐渐增多。虽然汉朝仍然保持着克制的态度，但越来越多的人在经济富裕后，已经压抑不住皇帝梦，有些跃跃欲试了。
如何抑制诸侯的发展？如何对付匈奴？如何建立健康的财政体系？这些问题依靠黄老之术是回答不了的。
皇帝发现，在黄老之徒以外，另一拨人正在摩拳擦掌——儒家。
与黄老之徒着重于解决经济问题不同，儒家对经济和财政都不感兴趣，他们采取的是另一种思路：利用对皇权有利的政治思想，加强对社会的软性控制。可以说，他们只对政治和社会控制感兴趣。
在儒家看来，如果中央王朝的权力失控问题得不到解决，那么国家势必在未来出现新的危局。要避免危机，就必须在政治上进行结构性的改革，让中央政府掌握更大的权威，削弱地方上的诸侯势力。
赞同黄老之术的人更注重经济发展，而赞同儒家的人则偏爱政治稳定，两者看问题的出发点是完全不同的。
汉代儒家的早期代表人物是贾谊和晁错，然而两个人的观点又有着明显的区别。贾谊希望通过严格的等级规则来限制地方势力的发展，加强中央权威；晁错则除了儒家外，还采用了一套法家的方法，不考虑手段的正当性，只考虑是否管用，直接对诸侯采取行动。
汉文帝继位不久，太中大夫贾谊就根据五行学说提出了一套礼仪制度，希望皇帝能定制度、兴礼乐。
在中国古代，礼乐和制度是相伴相生的，每个阶层都拥有各自的礼仪，使用不同的音乐，甚至连穿着和配饰都有所不同。贾谊希望通过兴礼乐的做法，使整个政治制度更加固化，并突出皇帝的地位，让人们形成皇帝威严不可侵犯的思维定式，再辅之以烦琐的规章制度，把诸侯和其他权势阶层都限制住。
贾谊的做法是典型的儒家做法。之后，董仲舒所谓“罢黜百家，独尊儒术”采取的同样是这个办法：通过强调人在宇宙中的秩序和等级，将每个人都固定在自己的位置上。
贾谊在经济上则采取了完全不同于黄老的做法，提倡政府干预，重视发展农业，贬低其他行业。这样的做法对于经济是有破坏作用的，很可能会使社会全都围着农业打转。但在当时，这么做是为了防止诸侯势力借助工商业坐大，带有很强的针对性。
由于汉文帝时期强调放松对民间的控制并发展经济，因此，贾谊的学说无法得到皇帝的赏识。他最后郁郁而终。
到了汉景帝时期，晁错作为儒家和法家的代表，则抢得了先机。
晁错希望直接削藩，加强中央政府的权威。他主张像汉高祖一样，不惜利用阴谋诡计，抓住一切机会，剪灭诸侯王。
汉景帝一着手削藩，以吴王刘濞为首的七国就准备造反。在中央必须考虑经济的全盘政策时，每一个诸侯王却像是一个独立的公司，他们有土地收入、山海收入，又有效忠于己的高管团队。
每一个诸侯治下的官员设置都几乎和中央一样：诸侯王也有丞相、九卿，也有太傅辅佐；对应于皇帝掌管财政的大司农（最早叫治粟内史），诸侯王有内史；掌管军队的叫中尉，对应于皇帝的太尉。在这些官员中，只有丞相一职是由皇帝指定的，其余的职务都由诸侯王自己决定。
诸侯借口帮助汉景帝清理身边的恶人晁错，发动了七国之乱。汉景帝在面对诸侯王的叛乱时，显出了投机本色。他首先杀掉晁错，希望诸侯止兵。当看到诸侯无意退兵时，才坚决迎战。
诸侯万万没有想到，他们的叛乱却成为皇帝解决最终问题的契机。汉景帝在镇压叛乱的同时，完成惊人的一跃，粉碎诸侯对中央王朝财政的阻碍，实现了更有效的集权。
在叛乱之前，皇帝始终无法插手诸侯的财政。最明显的问题来自山海收入，由于诸侯领地拥有大量的矿产资源，皇帝无法对这部分矿产资源征税，因而，皇室丧失了大笔的收入，而诸侯则可以利用经营矿产积累的巨额财富来对抗中央。
七国战败后，皇帝乘机进行一系列的改革，削弱了诸侯的财政基础。
汉景帝中元五年（公元前145年），七国之乱九年之后，汉景帝推出改革措施，剥夺了诸侯治理国家的权力，而诸侯治下的官员也都改由皇帝任命。
其中，最为重要的改革是剥夺诸侯的财政权和司法权，将诸侯领地内的少府、御史大夫、廷尉等重要官职直接裁撤。
少府是掌管王室收入，特别是矿产税收的官员。少府被裁撤，意味着皇帝已经将诸侯领地中的矿产资源收归中央。从此以后，诸侯除了从规定的封地收取粮食之外，没有了其他收入，也就很难造反。与此同时，中央政府增加了矿产收入，财政状况得到极大的缓解。
御史大夫、廷尉等监察、司法官员的裁撤，意味着诸侯王再也没有能力控制其下属官员。皇帝将中央政府监察权的触角伸进了诸侯辖区内。
汉武帝元朔二年（公元前127年），汉武帝颁布了《推恩令》。在这项法令之前，诸侯王死去后，他的继承人将继承完整的领地，而其他子孙一无所有。但《推恩令》允许诸侯将封地分封给不同的子孙。大的诸侯国慢慢地被分隔成小国，再也无力与中央抗衡。
随着中央政府权威的扩大，中央集权的官僚制度也趋于完善。皇帝的官员对地方的控制力加强，建立起更加正规的财政制度。
与汉文帝时期的放任政策不同，汉景帝做了许多完善财政系统的工作。与他的几位前辈汉高祖、吕后和汉文帝，以及后来的汉武帝相比，汉景帝名声最不响亮，形象也最模糊，然而他对于政治、财政的理解，却可能是几位统治者中最透彻的。
他并没有像汉文帝那样彻底减免人民的土地税，而是将土地税维持在非常低的水平——1/30，这个税率成为两汉的标准税率，除了偶尔的中断之外，直到东汉末年仍然在实行。
如果说，汉文帝时期经济发展的硕果还只集中于民间，而政府一直受困于财政问题的话，那么到了汉景帝时期，通过税收，政府已经将仓库全部填满。皇室的财政收入也由于收回了诸侯领地内的自然资源税，得到了极大的扩充。
经过汉高祖、吕后、汉文帝、汉景帝的努力，人们终于确信新的中央王朝模式是可行的。在如此广大的疆域内，的确可以建立统一的中央王朝。即便在世界范围内，这也是一次重大的创新：数百万平方千米土地上的人们和平、富裕、安宁地生活在一个皇权之下，即便出现了天灾，也只是短时间的困难；一旦风调雨顺，生活立即回到正轨。
汉代之所以有如此成就，在于汉高祖和他的子孙们把秦始皇用一代时间想解决的问题摊到了数代、几十年里慢慢地解决。他们一点一点地将中央集权的观念灌输给世人，等那些不接受新形势的老人死去后，新成长起来的一代已经将这个中央王朝视作理所当然。当年的战国和分封制都已经成为过去，再也没有人希望回到从前。
汉景帝时期，财政和经济也达到高峰，在吕太后、汉文帝、窦太后、汉景帝等人的主持下，一直施行的黄老之术让民间尝到了甜头。
但谁也没有意识到，中央集权的王朝一旦建立，就没有人能够控制它的最终走向，而集权制本身的死穴也越来越明显，并最终侵蚀国家的肌体。
在文景时期，这个死穴还很模糊，没有人能够觉察。但随着汉文帝和汉景帝的逝世，皇帝和官僚集团就开始膨胀。为养活他们的家族，以及满足他们的野心，民间经济付出了惨痛的代价，财政问题最终有可能会把整个社会拖垮。
汉武帝六年，最后一位支持黄老之术的人——窦太后驾崩，中央王朝骤然转向。
现在，人们虽然不再认为古代存在过于理想化的井田制，但都承认，初税亩出现之前，中国的土地所有制是封君所有制，耕种者没有所有权。正是初税亩给了劳动者土地所有权。
关于对初税亩的批评，典型的如《穀梁传·宣公十五年》：“初税亩，初者，始也。古者什一，藉而不税。初税亩，非正也。古者三百步为里，名曰井田。井田者，九百亩，公田居一。私田稼不善，则非吏，公田稼不善，则非民。初税亩者，非公之去公田而履亩，十取一也，以公之与民为已悉矣。古者公田为居，井灶葱韭尽取焉。”