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引子
汉武帝:两千年王朝财政的教科书

汉武帝是中国集权财政模式的开创者,他确立的制度在多方面影响了中国后来约两千年的历史。

后世的人们往往敬畏汉武帝的赫赫战功,却没有看到,他的战争将文景之治时期积累的国库储蓄消耗一空,形成了巨大的财政包袱。

在汉代,一场战争的花费,就可以达到全体中央官吏年俸总和的几十倍,可谓消耗巨大。仅仅靠农业税无法应付战争开支,为此,汉武帝尝试了几乎所有可能的财源,从卖官鬻爵到发行减值货币,再到加强征收商业税等,但均无法满足巨大的财政需求。最终让汉武帝实现目标的,是垄断自然资源、开办官营产业。为此,汉代建立了一套复杂的官营体系。

汉武帝的做法使得政府从收税者变成了参与经济的实际运营人,也由此带来官僚制度的变化,破坏了原来的小政府模式。

汉代建立的中央集权模式,还造成一个无解的困境:中央政府要稳定,就必须多收税;要多收税,就必须建立官营产业和金融垄断,而这势必影响经济的发展;经济发展停滞后,又反过来影响政府稳定,从而造成王朝的垮台。

一场影响中国两千年财政制度的战役

汉武帝元光二年(公元前133年)六月,一场发生在马邑(现山西朔州)的战役 决定了中国未来两千年的走向。

这场战役的一方是汉武帝的大军,主要策划者是一个叫作王恢的官员,另一方则是匈奴的军臣单于。与后来汉匈之间连绵不绝的战争相比,马邑之战显得异常平淡,双方甚至没有实质性的接触,但它成为多米诺骨牌的第一块,产生的连锁反应导致了一场影响中国财政的大变局。

这次战役彻底破坏了汉匈的信任关系,双方从和平跌入连绵不绝的战争。战争又破坏了汉初财政的健康,迫使汉武帝不得不建立一套特殊的财政体系。

汉高祖五年(公元前202年),经过秦朝末年的群雄并起,刘邦脱颖而出,结束中原的分裂,建立了汉朝。

刘邦统一中原后,随即与匈奴发生战争。谁知大汉皇帝敌不过草原霸主,刘邦在白登山(现山西大同附近)被匈奴团团围困,差点儿成了俘虏。从此以后,汉代的皇帝大都保持和平姿态,不惜利用和亲的手段来安抚匈奴,以避免战争。和亲的女子并非真正的公主,而是从刘姓家族中找一个女孩,由皇帝认作干女儿,嫁给匈奴。

然而,上述政策到了汉武帝时期,已经引起越来越大的争议。随着汉代经济实力的增强,“是和是战”已经成为君臣之间激烈讨论的问题。

到了元光元年(公元前134年),军臣单于再次要求和亲,汉武帝认为这是一次改变政策的时机,于是召集群臣商讨对策。争论的两极以两个人为代表,主和的一方是御史大夫韩安国,主战的一方是大行令王恢。

王恢的籍贯是燕地,即现北京、河北一带,与游牧民族活动范围接壤。他本人也曾担任边吏,又参与过对南方闽越的军事行动,是个坚定的主战派。他认为,匈奴单于喜新厌旧,和亲后往往很快就背信弃义,制造新的麻烦,所以不如直接拒绝,准备打仗。而御史大夫韩安国则认为,匈奴的土地过于贫瘠和广阔,如果要打仗,需要花费很大力气,即便打胜了,也没有太多的好处,得不偿失,不如继续和亲政策。

汉代实行三公九卿的中央官僚制度,御史大夫是三公之一,拥有监察百官的权力,是朝廷最有话语权的官员之一。而大行令(最早称典客,汉景帝时改称大行令,汉武帝后期改称大鸿胪)属于九卿之一,比御史大夫地位低,但他的职责是管理归附朝廷的外国人,“分管”的领域与匈奴事务直接相关。

一个是三公,一个是直管官员,两者的话语分量不相上下,也不难看出汉武帝时期朝廷内部对匈奴态度的分歧之大。

这一次,御史大夫韩安国的意见占了上风,汉武帝许诺与匈奴和亲。汉匈和平又维持了一年。

到了第二年春天,一位生活在马邑,名叫聂壹的富豪求见大行令王恢。他认为,此时刚刚和亲,匈奴对汉朝警惕性降低,恰是攻击匈奴的最佳时机。

聂壹的话与王恢的观点不谋而合。他把聂壹的意见上呈汉武帝,于是朝廷里又展开了一次讨论。汉武帝首先给此次的讨论定了调。他说,朝廷不仅与匈奴和亲,还赠送给他们大量的礼物,但匈奴态度傲慢,屡屡犯边,有人建议使用武力教训他们,请大家讨论可否。

主要的争论仍然在御史大夫韩安国和大行令王恢之间。双方唇枪舌剑,你来我往,《汉书》列出了双方争论的三个回合,直到王恢第四次发言后,皇帝才拍板决定使用武力。

根据聂壹的计谋,他本人偷偷逃到军臣单于处,获得信任后,向单于建议:他有把握砍下马邑令守的人头,并将匈奴放入城中,夺取城池。

单于轻信了聂壹的话,把他放回马邑。聂壹将一名死囚的人头砍下来,挂在城外,匈奴的使者误以为这就是马邑令守的人头,回去禀告单于可以进军了。单于亲自率领十万骑兵前往马邑。

与此同时,汉朝派遣了三十万汉军(《史记·韩长孺列传》记载是二十多万),并任命卫尉李广为骁骑将军,太仆公孙贺为轻车将军,大行令王恢为将屯将军,太中大夫李息为材官将军,这四位将军由御史大夫韩安国(他被任命为护军将军)统领。

汉军人马都埋伏在马邑周边的谷地里,一旦单于到来,就由王恢、李息、李广等人击其辎重,其余人马与其大部队作战。

如果此计成功的话,可以全歼匈奴单于带来的十万骑兵,对匈奴造成致命打击,使其丧失与汉朝对抗的能力。

然而,军事行动进展得并不顺利。

匈奴单于在进军的过程中,发现了不好的兆头。

首先,匈奴进攻马邑并无长期占领的打算,而是以劫掠为主。在进军的路上,距离马邑还有上百里(1里合0.5千米),骑兵已经开始了劫掠。他们发现,虽然路上有不少的牛羊可以抢劫,但是连一个牧人都没有碰到。

这时他们正好经过一个烽燧,单于临时下令将其占领。此时,有一个武州的小官恰好在这个烽燧上,他被匈奴抓住,供出了汉军的计策。单于大呼上当,引军撤退。埋伏的汉军得到匈奴撤退的消息,连忙追了上来,但由于距离遥远,没有追上,只得撤回。

唯一有机会和敌人接触的是大行令王恢的部队。他率领三万人马负责拦截匈奴辎重。就在他率军杀向敌人的辎重部队时,却得到消息:匈奴主力已经回撤,要和辎重部队会合。经过再三考虑,他认为三万人无法与匈奴主力抗衡,于是率军撤退了。

这次战役以匈奴的撤退和汉军的无功而返告终。由于动用了三十万军队,消耗了大量的粮草,汉武帝大怒,要惩罚当初坚决主战的王恢。他认定王恢临阵退缩。与其他将军追不上敌人不同,王恢是可以赶上并攻击敌人的辎重部队的,然而他却选择了退军。在军法上,擅自撤退要判处斩首。

王恢则辩解说,他的人马太少,无法与匈奴主力抗衡,撤退保全了汉军的三万人马。暗地里他还贿赂时任丞相的武安侯田蚡,希望田蚡为他说句好话。田蚡本人不敢对皇帝明言,就找太后去说情:反对匈奴最坚决的人是王恢,杀了他等于是替匈奴出气。

但汉武帝不为所动,坚持认为王恢的临阵退缩让汉军失去了获胜的机会。出于面子考虑,汉军急需的是一场胜利,哪怕只是对辎重部队的小胜,也比什么都没捞到要好得多。

整个事件以王恢自杀而告终。马邑之役落幕。

既然过程平淡无奇,而且由于错失时机,对敌人没有产生任何威胁,那为什么还说这次战役是中国历史上的一个转折点呢?

原因在于:此次战役标志着汉朝和匈奴的彻底决裂。此后,匈奴再也不相信汉朝,弃绝和平之念,双方进行了连绵不绝的恶战, 就算想停都停不下来了。

一场场恶战对于汉匈双方来说都得不偿失。匈奴人口少,战争消耗大,内部也产生了分裂,到东汉中期终于瓦解;而战争给人口众多的汉朝带来的影响,则是中央王朝财政的崩溃。为了应付战争带来的财政危机,汉武帝不得不放弃汉初宽松的财政税收制度,另辟财源。于是,一整套官营垄断、控制经济的制度被建立起来。

一场小小的战役改变了汉匈关系,进而改变中央王朝的财政结构,影响了中国约两千年的经济发展。

汉初的自由经济时代

在汉初,中国经济恰好处于一个中国历史上罕见的经济自由的时代。

经济学鼻祖亚当·斯密 认为,政府的财政和税收应该遵循小而简单的原则。税收要尽量规则简单、平等,不可过量。相应地,财政支出也要尽量最小化,只承担必要的安全保障,如军队、警察的开支,以及一部分实在没有私人愿意做的公共事业,比如修建道路和水坝。政府应该避免参与具体的经济活动,让社会去掌控经济运营。在这种体系里,不需要所谓的国有企业,也用不着政府去指导经济。

当然,这只是亚当·斯密认为的理想状况,即便是现代西方社会,也没有完全实践这些原则,政府逐渐变得臃肿,对经济的干预力度也越来越大。

但是在中国历史上,有一个时期最接近这种理想,那就是汉代初期。这个时期甚至有一套接近亚当·斯密理论的指导思想,叫“黄老之术”,据称发端于黄帝和老子。所谓“黄老之术”,就是要求统治者采取休养生息的政策,政府几乎全盘从经济事务中退出,放手让社会力量去发展经济。套用现在的话,就是“小政府、大社会”。

西汉初年“黄老之术”运转良好:在这之前,整个中国经过了战国末年的大规模兼并战争、秦代的集权统治、秦末的群雄混战,一直处于纷纭扰攘之中,民生凋敝,金融混乱。汉初的休养生息政策立竿见影,很快地,国库充盈,民间富裕。

除了放任民间经济的发展,汉初统治者还逐渐摸索出一套符合经济发展需要的官僚制度。这套制度非常简洁,只负责必要的行政、税收、武装,并供养皇室,不过多地干扰民间经济发展。

这套制度在中央是三公九卿制,也就是设立丞相(管行政,是文官首长)、太尉(管军事,是武官首长)、御史大夫(掌监察,辅助丞相来监察官僚系统)这三公,加上九个辅佐皇帝的官员以及他们的部属。地方上采取郡县两级制度,从中央到地方只经过郡和县两个级别,所需官员的数量并不多。

总体而言,汉代初期的官僚人数少,制度简单,政府没有整体干预经济的想法。据司马迁在《史记·平准书》中的估计,养活中央官吏,每年所需的粮食不过几十万石。

即便按照100万石计算,汉代的平均生产率是1亩收1石, 养活所有官员约需要100万亩土地;而汉代的耕地面积是定垦田827万顷, 100万亩只相当于全国总耕地的1/800。也就是说,只用1/800的土地就可以养活整个官僚系统。如果折算成钱币,当时一石粮食的正常价格是30钱,则100万石粮食大约为3 000万钱。

由于养官所需很少,汉文帝甚至可以一连十几年免除农业税。

在《史记·平准书》中,司马迁对当年富裕程度的深情描述,成为人们描述汉代经济时必须引用的材料:

至今上即位数岁,汉兴七十余年之间,国家无事,非遇水旱之灾,民则人给家足,都鄙廪庾皆满,而府库余货财。京师之钱累巨万,贯朽而不可校。太仓之粟陈陈相因,充溢露积于外,至腐败不可食。众庶街巷有马,阡陌之间成群,而乘字牝者傧而不得聚会。

然而,在这幅和平安宁的图画下,却隐藏着中央王朝财政方面的一个巨大死穴:税收弹性不足。

对于汉代而言,每年的财政收入几乎都是固定的。农民的税率是固定的,人口和土地数量的变化也不大,因而可以估算出每年的总税额。而这些财政收入大都有固定用途,如养官、建筑宫殿、兴修水利、维持治安等。

尽管社会经济繁荣,可一旦出现持续的异常情况,需要动用预算外的大额开支,就会立即出现财政紧张,而财政的紧张最终会通过政权的力量破坏繁荣,这就是古代中国历朝盛世都无法持续的原因之一。

战争就属于最典型的异常情况。

战争:名将之福,财政之灾

与前几位皇帝保持朴素生活、竭力避免战争不同,出生在和平年代的汉武帝爱好奢华和大场面,时时刻刻都试图表现出汉家的威仪。他喜欢美酒妇人,热衷建设宫殿,利用儒家推崇的天子礼仪四处铺张。对后世影响更大的是,他抛弃了前几位皇帝谨慎的态度,不断追求战争带来的征服感。

在大行令王恢发动针对匈奴的马邑之战前,皇帝在其他方向已经采取了军事行动。例如,在严助和朱买臣对南越和闽越发动战争期间,政府征召了许多东瓯(现浙江温州)的士兵,又从江淮一带获得物资供应,造成了当地的萧条;唐蒙和司马相如从巴蜀向云南、贵州开辟道路,使得巴蜀疲惫不堪;彭吴出兵朝鲜,让现北京、山东一带的老百姓承受了过重的负担。

群臣发现汉武帝喜欢战争,纷纷投其所好,鼓励他放弃前任的安抚政策,在王朝的各方边境都采取更加激烈的对抗行为。所以,马邑之战并非偶然,而是汉武帝个人喜好造成的自然结果。

只是,之前的战争都还没有进入不可逆转的状态,如果及时收手,还能够维持大致的和平。而自马邑之战起,匈奴和汉朝互相猜忌,双方的对抗进入了一个恶性循环,愈演愈烈。

最初,匈奴在战争中占了上风。元光六年(公元前129年),马邑之战五年后的秋天,汉武帝曾派遣四位将军攻打匈奴。但结果与武帝的初衷大相径庭:四位将军中,公孙贺一无所获;公孙敖被匈奴击败,损失了七千人马;李广被击败后,本人也被匈奴俘虏,他在押解的路上瞅准机会,好不容易才逃了出来;只有卫青小有收获,斩首七百人。

据《史记·匈奴列传》记载,第二年,匈奴杀了汉朝的辽西太守,俘虏两千人,又在渔阳围困了韩安国,汉军损失千人。匈奴离开后在雁门又杀掠了千余人。

双方的交战持续了十年,随后,汉代迎来了一个名将迭出的时期,最著名的是两位年轻的外戚:汉武帝的卫皇后的娘家人——卫青和霍去病。这两个人的成就在整个中国战争史中都极为突出。

然而,就在汉军屡屡获胜时,真正的问题却来了。如果换个角度,从财政角度去观察,就会发现战争有巨大的破坏性,所谓“名将之福,财政之灾”。

元朔五年(公元前124年),车骑将军卫青率领骑将军公孙贺,游击将军苏建和轻车将军李蔡、强弩将军李沮,兵分四路进攻匈奴右贤王,出塞六七百里,斩获一万五千人。

元朔六年(公元前123年),大将军卫青率领中将军公孙敖、左将军公孙贺、前将军赵信、右将军苏建、后将军李广、强弩将军李沮,从定襄出发,北进数百里,歼敌一万九千人。

这两次战役是卫青扬名立万的标志性事件,军事学家则称之为远程奔袭的楷模,是中外战役史上的名局,为汉政府出了一口积压了几十年的恶气。

但如果从财政的角度看,就会发现,当年御史大夫韩安国所说的话一点都没有错:即便是打了大胜仗,也是得不偿失。

在这两场战役中,汉军共损失兵马十余万;而为了安抚活着的士兵,汉政府又拿出了二十余万斤黄金进行赏赐。汉代一斤黄金折合一万钱, 二十余万斤黄金就是二十余亿钱。之前供养中央官吏每年只需要三千万钱,而一次战争的赏赐就是所有中央官吏年俸总和的几十倍,可见消耗之大。

但这还不是全部。被俘的数万名匈奴人也受到了优待,吃饭穿衣都由汉政府供给。再加上正常的战争物资和粮食的消耗,汉代财政吃不消了。

为了应付这巨大的开支,主管财政的大司农拿出了库里所有的积蓄。当年文景时期积累的丰厚家底已经耗空,可还是不够支付战争费用。

最后,汉武帝只好下诏卖爵,因为卖爵可以获得三十余万斤黄金的收入。买爵的人可以免除一定的人头税,还可以当吏,甚至当官。

元狩二年(公元前121年),年轻的骠骑将军霍去病连续两次进攻匈奴,令匈奴的浑邪王投降了汉朝。从军事角度讲,这又是传奇的一年,霍去病的征战可谓出生入死,一万兵马最后只剩下三千。他转战河西走廊五国,歼敌九千,缴获匈奴的祭天金人。不久,霍去病再一次孤军深入,杀敌三万。匈奴的浑邪王归顺了汉朝,这是分裂匈奴的一次巨大胜利。

关于此时期西汉政府的财政状况,司马迁只告诉了我们一个简单的数字:这一年汉政府的财政消耗是上百亿。 这个数字甚至超出了前几次战争的总和,是中央政府一年正常财政收入的数倍。

屋漏偏逢连夜雨,就在战争费用大增、政府疲于应付之时,汉武帝的其他政策又导致了额外的花销:为了运送粮食和战略物资,必须有一个良好的运输系统,政府于是兴修水利,开凿运河。开河的效果并不明显,却徒然耗费了巨款。

作为战略物资的马匹一直是汉政府的心病。在古代,一个国家的马匹数量在十万到几十万匹之间,而一场战役的马匹消耗就接近这个数字。为弥补马匹的消耗,汉武帝耗费了大量的人力去养马。他将数十万中原百姓迁往关西,但这些人一时间还不能养活自己,只能由政府给予补贴。

就在大司农还在战战兢兢地考虑如何应对如此之多的财政问题时,汉朝在漠北取得了更大的胜利。

元狩四年(公元前119年),大将军卫青、骠骑将军霍去病率领联军直捣漠北,完成了对匈奴的重大一击。霍去病更是深入位于现蒙古国境内的匈奴腹地,在狼居胥山举行祭天封礼。两位将军斩杀的匈奴合计达八九万人。

在这一大捷背后,财政却是另一幅景象:此役战死的马匹达十几万匹,不管采取什么政策鼓励养马,无论花多少钱,政府财政都经不起战争的消耗了。而为了奖赏出生入死的战士,皇帝的赏赐高达黄金五十万斤(折合五十亿钱),超过政府一年的常规财政收入。面对空空如也的国库,皇帝又如何满足将士们对于金钱的渴望呢?

从冷冰冰的数字和空荡荡的国库可以看出,巨大的王朝一旦统一,就要承担高昂的统一成本,几次边境战争就足以拖垮汉代曾经健康的财政。

那么,汉武帝又将如何应对?

疯狂地卖爵,乱套的货币

当战争这枚多米诺骨牌倒下时,汉武帝就已经没了退路。为应付巨额的开支,汉武帝启动了他的特别筹款之法。

对于依靠农业税和人口税的大一统王朝而言,这两项的常规税收是有限的。在汉初,国家主要依靠的就是土地税和人头税。土地税的税率是1/30, 土地的规模是固定的,所以土地税的总额也可以计算出来。人头税(成年人称为算赋,一年120钱;未成年人称为口赋,一年20钱 )针对人口征收,也可以相应计算。两项收入相加,折算成钱,一年大约在40亿钱。

一旦战争出现,土地和人口的数量不能迅速增加,税率也不能大幅提高,而人力被从农业抽调进入军队,生产力还会受到影响。综合起来,税收不仅不会增加,反而会减少。

汉武帝之前的汉代政府是一个消极型政府,除了收税和最基本的养官、司法、行政和一定的公共工程之外,不负责与具体经济有关的职责。由于过于简洁,政府在税收上更显无力。所以,一旦开支膨胀,常规渠道根本没有办法满足资金的需要。

在汉匈关系还没有完全恶化时,汉武帝就已经考虑过征收商业税来满足战争需求。 但由于商业税的征收需要建立一套严密的财政班子,在这套班子没建立起来之前,征收商业税并不容易,而当前税收的额度也满足不了政府的战争需求。

汉武帝也卖过爵位甚至官位,但汉代卖爵的鼻祖并不是汉武帝。汉文帝时期虽然与匈奴维持着和平,但在与匈奴接壤的边界上建立了防御阵地。为保住阵地,就需要向边关输送粮食,汉文帝采纳晁错的建议,沿用了秦代制定的爵位制度:如果有人向边关输送600石粮食(合六户人家一年的产量),就给上造的爵位;如果送4 000石,就拜爵五大夫;送1.2万石,爵位为大庶长。

不过,汉初的功爵位与当官并不是一回事。爵位制度来自秦国的商鞅变法。为了鼓励百姓征战,秦国法令规定,对享有战功的人封爵,相当于荣誉称号,一共设有二十个等级。在汉初,拥有高等爵位的人具有免赋免役的特权,不需要再出人头税和服役了,但是仍然需要缴纳土地税。

汉景帝时期,上郡以西遭遇灾荒,也曾有短暂的卖爵措施,罪行较轻的犯人还可以交粮食抵罪。

汉武帝时,为了大规模卖爵,政府模仿秦代的爵级制度,另起炉灶,共设十一级武功爵,每一级的售价是十七万钱。元朔六年(公元前123年)的一次战役之后,政府的一次卖爵收入就高达三十余万斤黄金。

武功爵除了可以免赋免役之外,还能免罪。轻罪减免,重罪减轻惩罚。另外,武功爵的拥有者还可以担任吏。在古代,官和吏是分开的,吏的地位比官低,不让武功爵当官而只让当吏,也算是对官僚体系的一种保护。但是,到最需要钱的时候,皇帝将这个隔离层也去掉了,许多人通过购买爵位进入仕途,大的封侯,小的当郎官。

武功爵出台后,西汉政府虽然暂时增加了财政收入,但从长期来看则丧失了中央王朝的常规税收。而当吏的人太多,又导致中央王朝的财政支出大大增加。到最后,随着这些人进入官场,中央王朝的官僚系统也败坏了。这是杀鸡取卵的办法。

当卖爵还是不能带来足够的财政收入时,汉武帝将目光瞄准了另一端:货币。

在汉武帝之前,汉代的货币主要是文帝时期推出的四铢钱,钱币六枚重一两,它的面值和所含铜的价值相近。汉政府甚至允许民间铸造货币,只要铸币达到政府规定的规格,就可以进入市场流通。

汉武帝采纳了酷吏张汤的意见,依靠政权的力量创造了两种新型的货币:皮币和白金。这两种货币的面值与其真实价值严重不符,帮助皇帝从民间抽取了大量的“铸币税”。

所谓皮币,基本材料就是一块白鹿皮,一方尺的白鹿皮饰上紫色的花纹,可以充当四十万钱,也就是四十斤黄金。

由于兑换率不合理,这近乎明目张胆的抢劫,市场拒绝接纳。要推行皮币,必须依靠政权的强制性力量。依照汉代的礼仪,诸侯朝觐、祭祀祖先,需要使用玉璧,汉武帝就看上了这块市场,他规定诸侯在贡奉玉璧的场合,都必须用皮币做垫子,衬在玉璧下面。一个玉璧有时只值几千钱,而它的垫子却要四十万钱,等于让诸侯花大价钱购买一块不值钱的皮子。

如果说皮币是为了搜刮诸侯的钱,那么白金则是为了直接从民间敛财。所谓白金是银锡合金。汉代的法定货币是黄金和铜币,银并不属于法定货币。皇帝决定把它利用起来。

汉武帝制作的白金币有三种:一种重八两,圆形,上面有龙形图案,叫作白选,一枚价值3 000钱;另一种小一些,方形,上面有马的图案,价值500钱;第三种更小,椭圆形,龟形图案,价值300钱。

由于民间本来不使用银和锡做货币,加上白金的价格被严重高估,官方估值已接近金的2/3, 出现了巨大的暴利空间。

民间社会在交易中抵制这类货币,同时大量偷铸假币,希望以此牟利。短短几年,越来越多的人加入偷铸钱币、使用假币的行列。

为了应对上述问题,一方面,政府投入大量的人力、物力去监管市场,官僚阶层也因此变得更加庞大。这件事导致日后政府深度介入金融业,将整个金融业收归国有。另一方面,政府的法律机器也开动了。按照法律规定,那些偷铸货币的人应被判处死刑。但由于这个行业可以牟取暴利,人们在严刑峻法之下仍然趋之若鹜。当所有的人都参与犯罪,法律就好像概率决定的射击游戏,谁被打中了谁就自认倒霉,没有被打中的则继续犯罪。但是,没有被打中的总是大多数。

对于皮币持有异议的官员也遭到排挤甚至杀害。历史上有名的“腹诽之罪”就出现在这个时候。

这位倒霉的官员是掌管财政的大司农,名叫颜异。汉武帝听从张汤的意见创造皮币时,派人征求颜异的看法,颜异表示不赞同,诸侯朝天子使用的玉璧才值几千钱,而现在规定玉璧必须垫上皮币,这个皮币的价值却值四十万钱,这不是本末倒置吗?

汉武帝听了不高兴。张汤乘机找人告发颜异,说他心怀不满,有意见不好好提,肚子里瞎嘀咕,犯了腹诽之罪,应当将其处死。

颜异之死向百官指明了方向,他们再也不敢表示哪怕一点点的不赞成。汉武帝开始变本加厉地用张汤的标准惩罚那些不听话的人。

在官员的推波助澜下,汉武帝的政策被执行到荒谬的程度。在高峰时期,西汉每一百个人中,就有三个人因偷铸货币而犯死罪。 在这些犯罪的人中,有大约1/5的偷铸犯被抓,剩下的继续逍遥法外。

几年后,汉武帝意识到了问题的严重性:政府不能靠灭绝人民来推行政策。他推行挽救措施,签署命令,赦免了几十万偷铸犯的死刑。由于政府保证犯人自首就可以获得赦免,因此,又有一百多万人投案自首,而没有自首的人至少还有一半。

到最后,皮币终于支撑不下去,被废止了。

这次货币改革不仅没有满足皇帝的胃口,反而造成了市场的混乱。要解决财政危机,还必须从其他方面想主意。

到这时,官营垄断制度已经呼之欲出。汉武帝最终找到的出路是:要获得无限制的收入,就必须把政府变成一家庞大的“企业”,这家“企业”唯一的任务就是为政府创造利润,政府想要多少,就供应多少。这就是官营垄断之源。这个办法最终影响了古代中国经济和财政的走势。

解决财政危机,求助盐铁官营

在叙述汉代的官营垄断如何建立起来之前,需要先谈一谈汉代政府的“理财专家”。

在任何一个朝代,只要政府出现了财政困难,就会出现一大堆吹鼓手,帮助政府鼓吹增加财政收入的好处;而财政收入的增加,则意味着社会承受更重的负担,反过来又会造成经济的衰败。

除了这些吹鼓手之外,还会出现许多“理财专家”,帮助政府设计规则,征收更多的税,或者通过其他渠道来获得财政收入。这些人往往受到整个社会的顶礼膜拜,认为他们是最贤明的大臣,有点石成金的妙手。

汉代的几个“理财专家”也受到大部分人的推崇,甚至到现在,人们还把他们当作能臣的样板;而另一些人则意识到,这些“理财专家”所做的实际上是从民间抽血来供给政府,他们敛走的每一笔钱,最终都会通过另一种方式转嫁到人民的头上,形成更高的税收,并最终让百姓无法承受。于是人们给这些人起了一个名字,叫“聚敛之臣”。

虽然中国古代的政治传统一直排斥商人,但汉代的几个聚敛之臣都是大商人出身。

汉武帝为了增加财政收入,挤压商人阶层,令民间商业受损。也正是在这时,几个在商业中发过大财的人摸准了风向,弃商从政,适时地进入官僚系统,成为皇帝的左膀右臂,利用他们熟练的商业技巧,帮助皇帝敛财。

在任何一个政治侵蚀民间经济的时代,都会有一批原本成长于民间的商人把准了脉,跳出来要求被政府收编,希望用财产换取政府的保护,并在保护伞下谋取更大的发展。

汉代著名的几个聚敛之臣是:主管制盐的大农丞东郭咸阳、主管冶铁的大农丞孔仅,以及掌管财政的侍中桑弘羊(商人子弟出身)。 其中,桑弘羊主持政策的时间最长,知名度也远高于前两位,被认为是古代第一能臣。

这些能臣又做了些什么来帮助皇帝获得军费呢?

建立官营产业,垄断自然资源,进而垄断最能影响国计民生的工业部门来获得收入。

在汉代,人们把自然资源的盈利统称为山海收入。

在实行分封制的周朝,天下所有的土地都被看成天子的。但到了战国时期,分封制和井田制逐渐解体,所有开垦的土地渐渐归私人所有。除了耕地之外,国土资源中还包括山泽和海岸等非农地资源。在周朝,非农地资源也曾经是天子的财产。随着土地私有化的发展,农地归了个人,可是山海资源理论上的所有权 仍然在统治者手中。

但实际上,山海资源也已经被私人利用。为了矿石、木材、野兽、鱼类和海盐等资源,人们纷纷到山中、海边去谋生。统治者默许人民去开发自然资源,但也在山海地带设立了关卡,让私人按照比例缴纳一定的税收,这笔税被称为山泽税。

汉代的财政分为国家财政和皇室财政两部分。国家财政由大司农掌握,主要收入来源是全国的土地税,用于国家治理方面的花费,如军费、官员俸禄等。而皇室财政主要由少府掌握,主要来源就是山泽税,用于皇家的生活开支。由于山海在理论上是皇家的,山泽税收入自然归皇室所有。

虽然山海资源事实上已经归私人使用,但通过税收制度的安排,皇室借助税收也可以获得收入,这就出现了一种两全其美的局面。不过,这种趋势到汉武帝时期出现了逆转,山海资源并没有进入私有化的最后阶段,反而又被垄断了。

汉武帝时期,由于战争消耗太大,皇帝首先做出了牺牲,主动将山泽税中的盐铁税收从少府划归给大司农管理,也就是皇帝把体己钱拿出来补贴国家财政。但随着战争规模的扩大,政府财政进一步枯竭,皇帝发现还需要对盐铁制度做一系列的“改革”。

由于盐铁是当时最主要的两个工业部门(支柱产业),民间参与盐铁业的人,有的已经成了巨富。司马迁曾经给大商人立传,在《史记·货殖列传》中,至少一半的大商人都是盐铁业出身。

当国家财政接近崩溃的边缘,民间却还有巨富存在时,这些人自然成为国家的目标。汉武帝先是提高商业税,希望富人们出钱帮助政府渡过难关。但随着战争规模的扩大,商业税已经无法满足皇帝的胃口。要实现财富从私人向政府的转移,必须有一个全盘性的安排。

这时,东郭咸阳和孔仅扮演了“理财专家”的角色。他们都是盐铁商人出身,成了官吏后,更加清楚商业的法门在哪里,又该如何替皇帝赚快钱。经过研究,他们提议将盐铁工业,也就是汉代最先进的两个工业部门,立即全部收归官营,不准私人经营。

为了这次改革,他们铺垫了一系列的理论。他们并不承认这么做是为皇帝打仗筹集资金,而是以民生的名义来进行改革。他们的主张是,盐铁工业在以前是私营的,许多大商人因此而暴富,这些富人有了钱,也就更有能力奴役普通民众了。为了公平起见,必须将盐铁收归官营,再由政府来保护普通人的利益。

理论工作完成后,这项政策立即付诸实施。后世之所以关注这场改革,除了盐铁收归官营这个事实之外,更是因为汉武帝为此建立了一整套财政机构,而这套机构是日后历朝历代的重要蓝本。

在这几位聚敛之臣的帮助下,政府首先用上了严厉的手段,惩罚私自铸铁采盐者。 之后,招募工人,由政府供应采盐采铁的工具,组织他们工作,再把采出的盐和铁矿石专卖给政府。在产盐铁的地方,官营机构垄断,低价采购,再运到外地高价出售——其中的差价就是政府的利润。

为防止盐铁工人偷出盐铁,私自贩卖,政府制定了严格的法律,并在各地设置管理盐铁的官吏。在产地,这些官吏负责收购;在其他地方,则负责销售盐铁产品。

汉代的盐铁官吏遍布全国,据《汉书·地理志》统计,全国至少有44个地方设有铁官,至少有32个地方设置了盐官。这些设置盐铁官的地方基本上包括了当时已知产盐、产铁的所有地区。这些官吏的设置,让原本功能简单的政府机构复杂化了。原来政府只管收税和花钱,在经济方面,只扮演仲裁者的角色;而自此以后,政府成为市场的积极参与者,并且是拥有压倒性权力的参与者。这一做法在某种程度上抑制了民间经济的繁荣。

关于盐铁工业官营化的弊端,可以从一些史料里获得证实,其中之一是汉代桓宽的《盐铁论》。这部书写道,由于铁器只能由公家铸造,老百姓如果要用铁,必须向专营的经销商购买,经销商从政府控制的制造企业批发。但制造企业并不关心民间的需求,只是为了满足政府的指令,生产的铁器往往是劣质的,也不会根据市场做出调整。结果,老百姓要么买不到合用的工具,要么高价买到劣质的工具。

盐业垄断的弊端,在西汉没有具体的数字可供参考,但我们可以从后世的效仿中找到一些痕迹。一个最典型的例子发生在唐代。由于唐代前期没有实行食盐专卖,到了后期才建立了专卖制度,所以,比较两个时期的盐价,就可以知道政府从中获利多少。

《新唐书·食货志四》载,从唐玄宗天宝年间到唐肃宗至德年间(公元742—756年),由于没有实行食盐专卖,所以每斗盐只值10钱。到了唐肃宗乾元元年(公元758年),实行盐业专卖,每斗盐立刻涨到110钱,上涨了10倍。到唐德宗贞元四年(公元788年),淮南盐已经涨到310钱,后来又涨到370钱。而江淮那些经过政府认证的大盐商为了追求利润,还要再将盐价提高一倍出售。由于盐价高昂,许多百姓甚至不吃盐了。

从10钱涨到370钱,其中的差价就是政府实行官营之后,从民间抽取的垄断税。正因为这样,许多朝代的盐税曾经占政府总收入的一半。

干预经济,必用酷吏

盐铁官营制度建立之后,汉代财政制度为之一变,从以土地税为主,变成了土地税、盐铁收入并重,政府从民间经济抽血养战的体系从此建成,但这还不能完全满足汉武帝对于财政的需求。

于是,他将目光再次投向了商业税重组的问题。

在马邑之战后不久的元光六年(公元前129年),汉武帝已经引入了商业税。这种税的征收方式是:由于商人在运输过程中需要使用载货车辆,政府就设立关卡对车辆征税,叫作算轺车。

此前,税收大部分依照土地和户籍而征收,土地和户籍都是固定的,容易征收,而商人和货物却是流动的。所以,虽然规定了商业税,但征收难度很大。直到皇帝更加缺钱的时候,才想起要采取更为严厉的征收办法。

首先,政府逐渐细化有关商业税的规定。政府要求,商人每拥有价值2 000钱的资产,就要缴税一算(120钱),税率是6%。手工业税率为3%。对于不好计价的货物就按车算,平民有一辆轺车要缴纳一算的税,有五丈以上的船也要缴纳一算的税。商人的税收还要加倍。

虽然税制很详细,但由于规定过于苛刻,没有人主动缴纳。因而,皇帝必须采取更有效的措施:雇佣大批的帮手——酷吏去征税。于是,汉武帝时期成为西汉王朝酷吏最多的时代。

即便在汉武帝时代,大部分有尊严的士大夫对于政府的横征暴敛也是有看法的。皇帝要征税,只能依靠那些雁过拔毛的酷吏。一时间著名的“刀斧手”云集:御史大夫张汤,御史中丞减宣、杜周,以及推崇严刑峻法官至三公九卿的义纵、尹齐、王温舒等人相继而出。

其次,为配合商业税的强制征收,汉武帝颁布了《告缗令》,这是一项鼓励互相揭发别人财产的法令。民间社会很快就掀起了一股告密热潮。许多人热衷于打探邻居的财产,告发他们,获得分成。在这股吃大户的风气下,全国拥有中等以上资产的家庭大部分都被告发过。

《告缗令》由一个叫杨可的人推行,而主持审判工作的则是著名的酷吏杜周。

在《汉书·杜周传》中,班固为杜周刻画了一个入木三分的形象。杜周当廷尉时,掀起了轰轰烈烈的反腐行动,他逮捕的郡守及九卿以上的官吏,其年俸在两千石以上的不下百余人,每年由地方上交审讯的案件不下千份。一个大案所牵连的人动辄数百人,而小案牵连的也有几十人。据《汉书·杜周传》记载,为了查证案件,办案人员来来回回折腾数百里甚至千里。遇有不服审判者,狱吏则采取严刑逼供的办法来定案。到最后,人们一听说惹上官司,就立即逃亡,免得落在杜周手里。有的案件拖延十几年还未结案,监狱里关押着六七万人。

就是这个杜周,当官前只有一匹马的财产,之后却成为巨富,并安然善终。

在杜周的主持下,官府没收的民间财物以亿计算,奴婢以千、万计算,田地大县有几百顷,小县也有上百顷,中等商人大都破产,政府收入大大增加。

告缗钱上缴后,大都交到了上林苑,于是汉武帝专门派遣一个新增加的官职——水衡都尉来管理上林事务。由于钱多了,上林苑需要扩建,汉武帝就在这里大修亭台楼阁,还以征讨南越为名修建巨大的战船。这些钱如果留在民间,本可以作为发展经济之用;而收归政府后,却成为战争和高档馆所的浪费之源。

汉武帝最后两项对后世产生重大影响的政策叫作均输、平准。这两项政策所引起的争论也是最大的。特别是平准政策,从初衷来看,人们认为它是一项好政策;但从执行来看,不仅没有得到预想的好处,反而带来了无数的恶果。后世的书生往往根据初衷来相信平准的好处,而不去检查一下实际的执行效果。

这两项法令由著名的敛财能手桑弘羊提出,其目的仍然是增强政府的财力和对经济的控制。

所谓均输,是一种让政府插手商品运输和销售的做法。汉代的土地税主要以粮食的形式上缴,但把粮食从地方运到京城需要花费大量的人力、物力。均输政策规定,地方政府可以灵活处理这些粮食,在当地卖掉,换成钱,或者购买当地的土特产品,把土特产品运到外地高价出售。粮食价格低又笨重,换成土特产品价高量轻,而且土特产品往往在产地很便宜,在外地很贵。这样,政府就可以在减少运输成本的同时,吃买卖的差价。

从理论上看,均输是一种市场调节机制,如果实行得当,各地的产品分配会更加均衡。但执行的实际效果是:政府参与市场之后,不仅没有平抑物价,反而会利用权力压低采购价,抬高出售价,形成剪刀差,赚取额外的利润。因为政府拥有权力资源,能够通过公权力形成垄断,将其他商家踢出去;而它奇高无比的管理成本又会抬高商品的价格。

所谓平准,是指在地方上兴建平准仓,当本地丰收,政府就收购粮食放入平准仓库;到了本地出现灾害缺粮时,政府再把仓里的粮食拿出来接济社会。但接济不是免费的,而是采取一个低于市价、高于收购价的中间价,这个价格既可以保证政府赢利,又能保证民间获得较为平价的粮食。就像水库对水位的调节一样,丰水期蓄水,枯水期放水。

由于历代政府都强调民以食为天,平准的原理吸引了大部分的执政者,历史上的大部分时期都设有平准仓来平抑粮价,有时也的确取得了一定的效果。但是,在历朝历代的实际运作中,平准仓暴露出来的问题也很多。

首先,政府一旦缺少收入,就会打平准仓里粮食的主意,盘算着怎么卖掉,把钱拿去充当养官成本。灾难真的来了,人们往往发现平准仓空空如也,不知道粮食什么时候已经不见了。

其次,仓库里的粮食也有保质期的问题。政府的仓库往往管理不善,许多粮食发霉、变质,被平白浪费了。

再次,政府一旦逐利,会变得比私人更加凶狠。敛财成性的官员很快就学会了如何坐庄哄抬价格,不仅起不到平抑的作用,反而成为粮食市场上最大的玩家,把其他的商人都挤出局。加上还有一些关系户和官员相勾结,依靠政府资源大发横财,平准仓成了少数人的牟利工具。

在历史上,人们往往根据理论和教条得出某些结论,却没有实在地去考察,致使某些政策看上去很美好,可一旦实施,必然变味。至于统治者推出上述政策的实际目的,也往往不是所谓的拯救民生,而是看上了这些措施的赢利能力。

消失的小政府

比较汉武帝统治前后,就会发现汉代的宫廷已经出现了截然不同的气象。

在汉武帝统治初期,汉代几乎是小政府的典范:土地实行私有制,人们只需缴纳很少的土地税。政府开支不大,人头税时常减免。其他自然资源也由私人开采,皇室抽取一定的税。整个官僚阶层规模不大,养官成本很低。同时,官员的职责主要在于收税和维持地方治安,不参与具体的经济运行。

到了汉武帝统治末期,中央政府机构已经变得臃肿不堪:首先,政府的官员构成发生了变化,掌权的人里塞进大量“有商业头脑”的“能臣”,这些能臣将中央政府变成了一家混业经营的庞大公司,这家公司既负责生产盐、铁等当时最急需和最先进的工业产品,还控制了很大一块的流通行业,特别是长途运输业。同时,这家公司还介入了最有利可图的粮食和土特产买卖。

对于这些能臣的所作所为,其他大臣怨声载道。比如,太子太傅卜式就抱怨说当官的职责本来是收税,可桑弘羊却下令叫官员们坐在街上的店里做买卖赚钱,太不像话了。

从官职来看,最初负责财政的是大农,当时财政的主要来源是农业税。后来汉武帝将盐铁和货币管理权也交给了大农。大农管理不过来这么多事情,又设置了水衡都尉负责管理盐铁事务。《告缗令》颁布之后,从民间来的罚款源源不断地输送进上林苑,于是汉武帝就叫水衡都尉管理上林事务。汉武帝大修亭台楼阁,钱都出自上林苑,水衡都尉的权力愈加扩张,但还是管不过来。

汉武帝只好把权力分散到少府、大农、太仆等官员手中,又让他们安排了一系列的官员,负责管理没收来的土地。至于没收来的奴婢,也由政府出钱养着,让他们照看宫殿、马匹、飞禽走兽。

到后来,各种官吏、奴婢的数量大增,都要靠政府供养。在汉武帝统治初期,每年只需要几十万石粮食就可以养活整个官僚系统。经过无休止的改革后,政府每年通过黄河运入的四百万石粮食仍然不够官僚系统挥霍。单单养官一项的财政负担已经翻了好几倍。这些钱都转化为民间的经济负担。政府控制全国经济的结果是物价飞涨,各种官吏霸占市场,成为经济的大玩家。

汉武帝时期的财政也发生了显著的改变,之前是以农业等常规税收为主,之后则越来越依靠官营垄断产生的利润;同时,政府垄断铸币权,抽取铸币税;另外,政府还利用流通领域的买卖差价获得了大量收入。

到了汉元帝年间,民间的经济负担虽比汉武帝时期轻了很多,然而,正规税收之外的项目仍然占财政总收入的一半以上。

对于农民来说,农业税和人头税虽然没有明显增加,但他们所受到的盘剥却十分严重。首先,他们购买的工业产品价格更高,多出来的钱款用以支付政府的垄断税。其次,实行盐铁官营政策后,商人成为一个特权阶层,这个阶层积累了大量的财富,社会的贫富差距大幅度增加。随着时间的推移,这个阶层到农村收购了大量的土地,成为大地主。西汉的豪强大族、东汉的世家大族,以至魏晋的士族问题就是在这时候萌发的。

由于汉武帝时期充斥着各种各样享有特权的阶层,这些阶层不缴纳农业税,又拥有庞大的土地资源。所以,农业税被不平等地强加在弱势的农民头上,他们拥有更少的土地,却承担更高的税负。到这时,中国历代社会中的弊病都一一显现。

在从汉武帝至晚清这几千年的时间里,只有东汉和唐前期的政府没有采取官营垄断的做法,其余历代统治者大都没有摆脱汉武帝的统治模式。官家垄断成为中央王朝的财政秘诀,逐渐成为唐以后各个王朝的标配。

汉武帝对于财政收入的渴求还带来一个意想不到的“副产品”:在制度上,中央政府的行政机构受到了永久性的损害。为拥有足够的权力去改革,汉武帝破坏了汉初形成的官僚体制的平衡,建立了一套围绕皇帝的内廷系统,从此以后,制度失衡问题一直困扰着汉代的统治者们。

在西汉初年建立的三公九卿官僚制度中,三公之首(也是百官之首)是丞相。皇帝负责定调子和把握方向,丞相则负责整个国家的吏治和日常行政工作。

然而,在汉武帝进行了一系列的复杂改革之后,由于政府承担了太多的职责,从开办官营产业到征收商业税,再加上官吏队伍变得庞大、难以管理,皇帝感觉丞相已经无法领会他的意图,做这么多的事情了。因此,皇帝从幕后跳到了台前,建立了一个类似于委员会的机构,这个委员会依托于少府下面的一个小机构:尚书台。

所谓少府,本来是服侍皇帝起居的。丞相的衙门对外治理国家事务,而少府则属于伺候皇帝的内廷机构。少府下属的尚书台在秦代就已经存在。到了汉武帝时,为了应付庞大的官僚体系,需要一个随时都能领会皇帝意图的部门,所以皇帝削弱丞相的权力,加强尚书台,形成了一个围绕皇帝的决策机构。这个设在宫内的小机构(内廷)让皇帝可以不用公开办公,在私人场合找几个人一商量,就把政策定下了。

不过,虽然尚书台的地位得以提高,但尚书台的官员,比如尚书令、尚书仆射、尚书丞的级别都很低。所以,这些官员一旦离开尚书台,权力立刻丧失殆尽。为了保住权势,他们势必将自己的命运与皇帝绑在一起。

另外,汉武帝喜欢征战,对于武将也更加倚重,分封了许多将军,其中最著名的是大将军卫青。卫青之后,大将军成为一种封号,汉武帝死后,接受托孤重任的霍光(霍去病的异母兄弟)以大司马大将军领尚书事进行统治。大司马是三公之一的太尉的改称,也就是掌管武装部队的最高官员。通过制度变更,丞相的权力就转移到了掌管尚书台的大司马大将军手中。

到了东汉时期,尚书台成为最核心的权力机构。

在之后的历史中,我们还会看到无数次权力的内廷化。当皇帝觉得现有的机构不能领会他的意图,对他形成羁绊时,就会弄出一些稀奇古怪的新机构来掌管权力。这种对原来官僚架构的破坏,令政权变得越来越不稳定,也引入了大量的冗官。政权的不稳定,以及官僚机构的烦冗,甚至成为整个王朝的绝症。

统一的代价?

关于汉武帝的改革,人们的争论仍在继续。

本书只是利用现代财政工具,描述并分析了汉武帝建立新财政体系的经过,并将官营垄断型财政体系对民间经济的破坏摆在了读者面前。

然而,许多人却把焦点放在另一个问题上:官营垄断和政府干预到底是不是必不可少的?

许多人认为:官营垄断确实拖累了民间经济,但这是古代中国建立大一统社会不得不付出的代价,根本没有办法避免。

当汉高祖在如此广大的疆域内建立起统一的中央集权王朝时,这个国家的命运就已经注定了。为了维持它的统一,政府必须拿出相当一部分资源来发展军备,防范外部的敌人,又要加强政府官僚体系的控制力,来镇压内部的反抗;而军备资源和养官成本最终肯定会超出政府的财政负担能力,逼迫政府想尽一切办法去敛财。汉武帝采取的办法,是统治者能够想到的最有效的办法。

在大一统的中央王朝下,百姓享有无数的好处:迁徙的便利、市场的庞大、和平带来的飞速发展……为了获得这一切,就必须承担一部分集权之恶,养活一个日益庞大的官僚体系。为了养活这个体系,又必须忍受垄断资源的官营产业存在。

这就是“必要的恶”理论。

但是,这种理论无法解释人们巨大的困惑:即便保留官营产业垄断资源和政府对经济的干预能力,保留所有的“必要的恶”,一个王朝也仍然无法永存。

虽然每个王朝面临的问题不尽相同,但它们都是被财政制度本身拖垮的。或者说,最终不管如何努力,不断扩张的政府财政还是要拖垮经济,将整个社会变得脆弱不堪,这时候,一个小错就会导致全盘的解体。这就好像癌症一样,到后期,当肌体被癌细胞侵蚀,任何小毛病都将导致健康的崩溃。

本书的目的不在于否定或者肯定这种“必要的恶”,只是想将它从纷繁复杂的历史线条中剥离出来,展现给读者,请读者自己分析、判断。

于是,我们必须回到统一的源头,去看一看这个制度如何建立,又如何在千年轨道中一次次挣扎和循环往复…… 09S4y4y6AVjNi7blNvvKx1nWCtfT+AQVZ6BgxmMyGzw7fM/vmIOT+bfDqhC/t1vQ

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