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治理是一个连接理论与实践的叙事载体，它被研究者和实践者所广泛接受和认同
。治理成为社会科学的“时髦”和跨学科的研究议题，也成为避免国家失败的“灵丹妙药”，它构成了学者和实践者讨论国家和政府问题的最大公约数
。与此同时，不同学科在各自的理论脉络之下使用“治理”这一术语，不同实践者在多样性情景之下讲述治理故事，这意味着治理可以指称任何事情，关于治理的内涵和外延一直存在广泛争论，缺乏分析性使得治理有可能成为一种空洞无物的词语
。正如戴维·利维福莱所言：“治理被指称很多事情，包括一个流行语，一个时尚，一个框架性工具，一个跨越不同学科的概念，一个伞状概念，一个描绘性概念，一个不可靠的概念，一个空洞的指示，一个用于逃避的词语，一个崇拜物，一个研究领域，一个研究路径，一个理论和一个视角。”
这意味着，学者们在使用“治理”这一术语和理论时，需要对其进行重新界定和建构，于是形成了多样性治理理论
。对于目前的治理理论而言，很多具有规范性色彩，强调治理是好的，应该采用治理来解决公共事务中面临的问题，侧重对价值的表达，其分析性、诊断性、设计性和问题解决性欠缺。这些缺陷也限制了治理的适用范围，使得治理更像是一种“迷思”和“修辞术”，而不是解决实际问题的工具与方法
。治理理论要发展成为一种成熟的理论，必须具备描述、诊断与设计功能
。简而言之，治理理论需要建立一个概念性本体论框架，以这一框架为基础，对治理现象和治理故事进行描述，诊断其中存在的问题，为改进绩效提供设计方案。这些特征也成为衡量一种治理理论是否具有生命力的工具。目前，有一些治理理论正在尝试发展概念性框架，如合作治理理论
、网络治理理论
等。这些治理理论都是仅关注某一方面问题，缺乏对治理现象进行诊断的一般性理论，这限制了治理理论的累积性发展。
治理作为一种人工物，不同于自然物，这使得治理的新科学应该基于人工科学而不是自然科学来建立
。西蒙在一本著作中专门提出建立人工科学（the sciences of the artificial）的设想，他希望人工科学能够成为与自然科学相匹配的科学，专门探讨人工物和人工世界。对于西蒙而言，人工科学中的科学是复数，这意味着人工科学是由一系列科学构成，他自己就尝试用人工科学来理解人工认知科学、经济系统科学、复杂系统科学、设计科学等，人工科学构成了他思考人工世界的最根本的学科基础。因此，西蒙对“人工科学”这一概念寄予厚望，这代表了他对自己在不同科学迷宫探索的总结。如果说有限理性代表了微观基础，那么人工科学则代表了宏观基础。西蒙的很多理论产生了广泛的影响，但“人工科学”这一概念并没有被普及。但是，“人工科学”这一概念是深刻的，它构成了理解人工物和人造世界的元理论。
既然治理属于人工物品和人工物的范畴，我们就可以在西蒙的人工科学范畴之下建立治理的人工科学。在西蒙的人工科学设想中，人工物与自然物的主要区别有四点，即：（1）人工物是由人类合成的；（2）人工物可能模仿了自然物的某些方面，但是缺乏后者的实质内容；（3）人工物可以用功能、目标和适应来定义；（4）人工物既用描述性词汇，也用规范性词汇来讨论
。于是，西蒙对人工物给出了一个对称性定义，他认为：“人工物可以被想象成为一个汇合点，一个界面（Interface），这一界面处于内部环境和外部环境之间，内部环境就是人工物的实质和组织模式，外部环境就是人工物运行的环境。”
因此，界面在西蒙的人工科学中起着重要作用，内部结构和外部环境因为界面而得以区分。功能与目标、内部结构和外部环境构成了人工科学三个最核心的要素。自然科学对三个要素中的后两个发挥作用，即内部结构和外部环境都需要遵循科学逻辑。
基于西蒙的人工科学思想，我们可以提出一个治理的人工科学，它是人工科学与治理现象相结合的产物。由于界面在人工科学中起着“对称性作用”，也是人工物最典型的特征，因此为了理论的传播，我们可以将治理的人工科学称为界面治理理论。界面、内部结构、功能和环境构成了界面治理理论的核心要素，治理功能通过治理界面来实现，而治理功能能否取得成功取决于治理内部结构与外部环境，治理界面本身是可以变化的（见图1-1）。
图1-1 界面治理理论的分析框架
任何理论都是为了描述现象、诊断问题和设计方案。界面治理理论构建了一个融合的框架来理解治理行为及其绩效，形成了如下几方面的解释：
一是通过对治理环境与治理功能的描述，以及治理内部结构的基本假设，可以很好地解释治理行为。锦标赛理论可以看作这种研究的典型代表，它假设官员有晋升冲动，在面临晋升压力的环境之下，会采取促进经济增长的行为
。有学者讨论了一统体制与有效治理之间的矛盾，并认为运动式治理是这种体制的典型特征
。社会学中的制度主义理论对组织行为趋向的解释，也是将环境与适应性假设作为主要解释变量。
二是通过功能来解释治理内部结构及其设计逻辑。当研究者从治理行为转向内部结构时，也可以从治理功能的角度给出解释，即为了实现一种治理功能，需要什么样的内部结构。对于党和国家机构改革，就可以从功能主义的角度给出解释
。此外，内部结构与一定的功能进行匹配，可以适应不同的环境。例如，尽管官僚制被很多学者和实践人员批评，但作为一种组织结构，它可以成为完成组织目标的有效方式，从而适应动态变化的环境。同样，群众路线作为一种内部结构模式，是一个实现集体行动的机制，可以在多样性的环境中被使用。
三是对治理失败的分析。治理的功能和目标并不一定能够实现，从界面治理理论的视角看，这是由人工物本身的限度决定的。治理同时受到内部结构的有限理性约束和外部环境的资源约束，内部和外部两个方面都可能导致治理失败。治理界面能否实现其功能和目标，关键取决于内部结构与外部环境之间能否有效平衡。学者们在对中央政策执行失败进行分析时，就讨论了执行者策略性行为可能导致的影响。
四是治理界面可以作为比较和变迁研究的一个基准点，即通过治理界面的比较来分析治理变迁。在西蒙的人工科学研究中，他有时候将界面与人工物等同，更多考虑内部结构、功能和环境，而对界面讨论不多。界面治理理论试图将治理界面作为一个重点来讨论，思考治理界面是如何形成的，如何演变的，如何设计新的治理界面，如何比较不同地区或国家的治理界面，治理界面的形成逻辑是什么。这些问题都值得深入讨论。
界面、内部结构、功能和环境等要素及其逻辑关系所形成的界面治理理论，可以作为理解治理现象的新分析框架。界面治理理论完全可以实现描述、诊断、解释、设计等功能，实现治理实践与理论的有效沟通。接下来，我们将以新时代城市治理变革为例，讨论城市治理变革的动因、战略定位、路径，并对其未来进行展望。