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人类正在从农业文明向工业文明、后工业文明转型，与之相伴随的是城市取代乡村成为人类活动的主要场域，工业文明和后工业文明主要在城市展开，城市成为人类文明的空间载体。城市让人的生活更美好，这既是人类对城市的想象，也是人类持续追求的目标。城市完全是人类创造的大型人工品
，它依托自然，但是又以与自然完全不同的形态呈现，涉及政治、经济、社会、文化和生态等不同子系统，这使得城市与乡村具有完全不同的特征。因此，对于大国治理而言，需要分别对其城市和乡村进行治理，并且需要处理好城市与乡村之间的关系，尤其是人在城市与乡村之间的流动问题。城市化正成为各国现代化的趋势，人口向城市集中，绝大多数人在城市中实现生产、生活和传承。城市兴则国家兴，城市发展则国家发展。
破解“城市病”，打造宜居、韧性和智慧的城市治理体系，提升城市治理效能，让生活在城市中的人感受到幸福，这是世界各国共同面临的城市治理难题。《超大城市治理的北京探索》一书代表了对这一议题的思考，它以超大城市为研究对象，聚焦于探讨超大城市发展治理何为，超大城市治理的新路何以可能，如何建构让人生活更美好的超大城市治理体系，真正实现“人民城市为人民，人民城市人民建”。本著作提出了基于界面治理理论的超大城市治理分析框架，认为超大城市治理需要关注其内部结构、多层次嵌套界面体系、功能、价值、制度、技术和外部环境等要素，而让人民生活幸福是其最终价值追求。接下来，我们将围绕超大城市的兴起及其治理需求、理解超大城市治理的概念框架、超大城市治理的核心议题、超大城市治理的北京实践、全书的结构和内容等五部分内容进行具体阐述，尝试将分析框架建构、理论阐述和案例研究三者统一，为建构中国自主的超大城市治理知识体系贡献智慧，并推动中国超大城市治理体系和治理能力现代化。
城市是人类所创造的人工品，因规模不同而被划分为不同的类型，其中超大城市因其超级规模、超级体量和超级复杂而具有更大的治理难度。根据国务院2014年印发的《关于调整城市规模划分标准的通知》，中国城市被划分为小城市、中等城市、大城市、特大城市和超大城市等五类七档，其划分依据主要是城区常住人口数量，其中超大城市的人口规模为1000万以上
。从这个意义看，城市类型就是人类建构的结果，它是对城市人工品的进一步细分。中国的城市化进程正在加速，更多的人口从农村向城镇转移。2023年1月17日，国家统计局发布的数据显示，2022年末城镇常住人口92071万人，比上年末增加646万人；乡村常住人口49104万人，减少731万人；城镇人口占全国人口比重（城镇化率）为65.22%，比上年末提高0.50个百分点。2023年10月，住房城乡建设部发布《中国城市建设统计年鉴2022》，其中指出全国共有超大城市10个，分别是上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津、东莞、武汉、杭州。从人口统计数据看，全国十分之一左右的人在超大城市生活，超大城市治理水平直接影响民众的生活品质。要实现对超大城市的有效治理，就需要应对超大城市所面临的“大城市病”等难题和挑战，如外来人口和户籍制度难题、城中村治理难题、城乡协同治理难题、城市群治理难题、城市衰败和更新治理难题、城市老旧小区改造治理难题、城市基层治理难题等。
超大城市治理是国家治理的重要组成部分，提升超大城市治理效能是国家对超大城市治理的要求。超大城市中的人口超规模聚集、人员跨区域流动、复杂子系统、风险的聚集性、创新的丰富性到底是财富还是负担，取决于超大城市治理体系和治理能力现代化水平。因此，如何践行“人民城市为人民，人民城市人民建”的理念，如何统筹超大城市空间、规模、产业三大结构，统筹超大城市规划、建设、管理三大环节，统筹超大城市改革、科技、文化三大动力，统筹超大城市生产、生活、生态三大布局，统筹超大城市政府、社会、市民三大主体，统筹超大城市的发展和安全，如何探索一条有中国特色的超大城市治理的新路，是中国超大城市治理的“大问题”
。2017年，习近平总书记考察北京时指出：“北京要探索构建超大城市治理体系，这也是国家治理体系和治理能力现代化对北京提出的要求。”2020年，习近平总书记在湖北考察时指出：“城市是生命体、有机体，要敬畏城市、善待城市，树立‘全周期管理’意识，努力探索超大城市现代化治理新路子。”之所以超大城市治理在国家治理体系中具有十分重要的位置，关键是因为其具有引领性、试验性和基础性作用。超大城市治理具有引领性，它是其他城市进行治理经验学习和借鉴的标杆。超大城市治理具有试验性，它是城市治理创新和变革的实验室。超大城市治理具有基础性，它是国家治理的压舱石。由此可见，超大城市治理现代化具有非常现实和紧迫的需求，它要求我们尽快找到实现超大城市有效治理的路径。没有理论，现实是杂乱无章的；没有实践，理论是空洞无物的。要探索超大城市治理的新路，我们就需要在分析框架建构、问题诊断和现实优化方面持续发力。接下来，我们将首先介绍理解超大城市治理的概念框架和核心议题，随后针对北京实践案例进行阐述。
超大城市治理是对人工品的治理，它是治理设计者和行动者互动的结果
。理解超大城市治理，既需要从超大城市治理设计者的意图出发，也需要考虑行动者的动机、想法和偏好。设计者和行动者通过规则、命令和契约来进行相互调适，治理结果可能符合预期，也可能不符合预期。无论是超大城市治理的设计者，还是超大城市治理的行动者，都会根据绩效对自身行为进行调整。这是一个“设计—互动—结果—反馈—再设计”循环往复的过程。超大城市治理的设计者和行动者都会有自己的“心智模型”，要解决超大城市治理面临的难题，我们就需要建构超大城市治理的本体论框架，以实现对超大城市治理的认知、诊断和优化，从而推动超大城市治理体系和治理能力现代化
。超大城市治理的本体论框架是对影响超大城市治理的各种要素的总结，它可以提供一种有利于诊断问题、分析原因和提出建议的元语言。对于研究者而言，本体论框架可以帮助他们提出研究问题和发现理论；对于实践者而言，本体论框架可以帮助他们改进工作和提升绩效。本体论框架也会根据设计者和行动者的实践而不断演化，它自身的演化也是一个动态适应和调整的过程。
对于作为人工品治理的超大城市治理而言，概念框架既是超大城市治理的材料和填充物，又是理解超大城市治理的分析工具。多层次嵌套界面治理体系是理解超大城市治理的本体论框架，这一框架的核心是基于界面治理来研究超大城市治理，界面是超大城市治理的分析单位，多层次嵌套界面治理体系是对超大城市治理的整体描述。界面是超大城市治理的分析单位，这意味着界面是治理人工品的核心要素，以界面为支撑，就可以对治理人工品的整体有清晰认知。界面治理构成了研究超大城市治理的基础，它需要关注界面、内部结构、功能和环境等四个要素，以此为基础探索行为和绩效，并最终理解超大城市何以治理这个根本性问题。多层次嵌套界面治理体系既需要关注界面治理本身，又需要关键界面之间联结形成新的界面治理，子界面治理嵌套在界面治理之中，界面治理嵌套在更高层次界面治理中，具体关注哪一个界面取决于分析者的兴趣和所研究的问题。因此，层次性、嵌套性和互动性是界面治理的关键特征，也是超大城市治理运行的复杂系统逻辑。对于理解超大城市治理而言，首先需要寻找超大城市的界面，随后思考治理界面能否实现预期目标。界面的改革、重组、整合和替代是超大城市治理创新的表现形式，也是应对超大城市治理问题的解决之道。当然，超大城市治理创新也可以通过目标调整、内部结构改革和与环境互动等方面来进行，这是从界面治理理解超大城市治理创新的核心思想。任何界面都处于界面体系之中，这意味着一个作为独立分析单位的界面可能是更高层次界面的构成要素和内部结构，处理多层次治理界面的关系也是超大城市治理所需要应对的核心议题。
对于超大城市的治理界面，至少可以从横向和纵向两个维度进行分类。从横向的角度看，超大城市的治理界面可以划分为经济界面、政治界面、社会界面、生态界面、文化界面等，它是依据超大城市治理所处理的议题来进行界面建构的。从纵向的角度看，超大城市的治理界面还可以分为子系统界面、系统界面和区域系统界面等，它是依据超大城市治理所处理问题的层次来进行界面建构的。横向维度的界面建构和纵向维度的界面建构是嵌套关系：一方面，横向维度的治理界面在其内部也可以进行层次划分，这是从纵向维度来理解横向维度的治理界面，例如经济界面中的人工智能产业界面等；另一方面，纵向维度的治理界面在其内部也可以进行功能划分，这是从横向维度来理解纵向维度的治理界面，如区域系统界面中的环境界面、产业界面、公共服务界面等。随着数字化时代的到来，超大城市治理会发生深刻变革，其界面也需要实现数字化转型，数字界面可能会成为未来超大城市治理的重要载体。随着超大城市治理的实践不断演进，新的治理界面会陆续生成，界面的生成、演进和消亡会成为超大城市治理的常态。
界面是从哪里来的，超大城市治理应该关注什么样的界面，是超大城市界面治理需要回答的关键问题。本书主要是从问题出发来思考超大城市治理，并尝试将界面治理的分析框架应用于城市问题分析，形成一系列超大城市治理需要处理的核心议题。人类的观念和实践在不断演进，超大城市所面临的议题也在不断发展变化。新议题产生的过程，也是新界面生成的过程，议题与界面协同共生。有一些议题会长期存在，这些议题所形成的界面会持续发挥作用。而一些议题则会随着城市问题的变迁而变化，这些议题所形成的界面也会呈现周期性特点。无论是问题还是议题，都会受到资源约束的影响，这使得城市治理界面不会无限扩大，它会有上限约束。同样，考虑到个人兴趣、偏好、能力和时间限制，研究者不可能在一本著作中呈现所有议题，必须要进行取舍。尽管如此，我们仍然可以列出一些超大城市治理所面临的重要议题，这些议题是界面治理的基础。当我们能够基本穷尽超大城市治理的核心议题时，超大城市治理的本体论框架就建立起来了，这一本体论框架是积累知识、诊断问题、推进交流和促进发展的元语言基础。以下是我们认为在超大城市治理领域中需要关注的核心议题。这些议题所形成的治理都会以界面呈现，并且通过界面来实现。
一是超大城市的战略议题及其界面治理。任何超大城市的治理都会涉及一些根本性、基础性和战略性议题，它们会决定超大城市发展的方向、重点、目标和举措，甚至会决定城市的命运。好的战略会让一个城市兴起，坏的战略会让一个城市衰败，城市的长青依赖于战略的不断调整并取得成效。这类战略议题通常涉及城市发展战略定位，并以规划的形式呈现，涉及认知和理念问题，与历史和文化等相关联，是中央要求和超大城市发展相互作用的产物。围绕超大城市的战略议题，可以对超大城市的战略治理、规划治理、认知治理、价值治理、形象治理等进行深入研究。
二是超大城市的横向和纵向议题及其界面治理。超大城市作为复杂系统，具备可分解性和层次性的特征，这使得超大城市治理需要处理横向议题、纵向议题以及横向和纵向交互所形成的网络议题。横向议题是按照领域和功能对超大城市议题进行的分类，它体现了超大城市治理横向专业化分工的过程；纵向议题是按照层次和区域对超大城市议题进行的分类，它体现了超大城市治理纵向专业化分工的过程。围绕超大城市的横向和纵向议题，可以对超大城市的安全治理、民生治理、社会治理、基层治理、文化治理、生态治理、发展治理、政治治理、风险治理、数据治理、街道治理、区域治理、跨区域治理等进行深入研究。这些治理背后还会涉及一些更为具体领域的治理，如医疗治理、卫生治理、教育治理、人才治理、养老治理、科技治理、消费治理、创新治理、产业治理、污染治理、交通治理等。
三是超大城市的自身议题、政民互动议题及其界面治理。超大城市治理既涉及外部治理，即对城市公共物品或公共事务的实质性治理，又涉及自身治理，即对城市政府部门运行的治理，主要体现为政府资源的配置过程，此外还涉及政府和民众互动的过程。自身议题是对政府自身的管理，它涉及界面的内部结构，其本身也可以视为一个治理界面。可以对超大城市的财政治理、人事治理、技术治理、跨部门治理、运行治理、绩效治理、负担治理、民主治理、协商治理等进行深入研究，这些议题治理是横向和纵向治理的基础。政民互动议题是对政府和民众交往的关注，它涉及政府如何回应民众的需求，可以对热线治理、诉求治理、信访治理、信息治理、沟通治理等进行深入研究，这些议题治理是未来超大城市治理的重要发展方向。
本书以北京市的治理实践作为案例，结合界面治理理论，围绕超大城市治理所面临的核心议题讨论超大城市的治理之道，以期实现分析框架建构、理论阐述和案例研究三者统一。分析框架和案例研究两者相互促进，案例研究在分析框架的支撑下能够提供累积性知识增长，分析框架因为案例研究而进一步提高内部效度和外部效度。分析框架和案例研究之间以理论作为桥梁，无论是案例研究还是分析框架，最终都是为了进行理论发现和创造。从2014年开始，作为超大城市的北京开启了治理变革，它正在以新的理念重构超大城市系统，以实现建设国际和谐宜居之都的治理目标。通过超大城市的多层次嵌套界面体系的分析框架，我们可以对首都北京的治理变革实践有更深入的认知，厘清其变革背后的逻辑。反过来，北京又提供了一个理解超大城市多层次嵌套界面体系分析框架的典型案例，它为超大城市治理的知识和智慧积累提供了丰富的素材。
北京市的超大城市治理变革是由战略目标驱动的系统性、全面性和整体性变革，它是一个超大城市多层次界面治理体系重构的过程，正在对北京发展产生广泛而深远的影响。北京市的超大城市治理变革是从战略目标调整开始的，旨在回答北京这座城市的发展目标是什么，什么是这座城市应该追求的方向。“四个中心”战略定位的提出，使得北京所有的城市治理议题都需要围绕建设全国政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心展开，而所有不符合这些战略定位的功能都需要进行疏解，这使得疏解非首都功能成为北京城市治理的首要议题。疏解非首都功能是超大城市治理界面消解的过程，需要通过删除治理界面来实现发展目标，这是从否定性角度来实现界面治理。与此同时，北京还需要围绕“四个中心”战略定位以及“四个服务”的职责使命，来对超大城市治理界面进行重构，以新的治理界面体系满足新的功能定位，并最终实现城市治理目标。从这个意义上看，超大城市的战略定位会引发超大城市治理的结构性调整，这一调整最终会在空间中得以呈现，空间治理变革是战略定位的支撑。北京对超大城市治理进行的系统性变革通过规划治理的方式集中呈现，这也使得规划治理界面的重构成为超大城市治理变革的重要组成部分，而这种战略变革和规划变革的协同也可能成为超大城市治理系统变革的新路径。
北京推进超大城市治理的系统变革最终通过一系列议题来展开，有些是否定性问题解决变革，有些是肯定性推动发展变革，它们涉及北京城市治理的方方面面。事实上，任何宏大的变革都要在日常生活中体现，从城市议题变革开始，通过一系列要素和子系统改革来实现系统变革。北京围绕“四个中心”战略定位和“四个服务”的职责使命，开启了一系列的变革，包括：（1）对“大城市病”进行回应，涉及污染治理、交通治理、住房治理等领域，切实让民众感觉到宜居，这是对超大城市问题议题的建构；（2）提出“新时代首都发展”的命题，通过“五子”联动来推动首都发展，这是对超大城市发展议题的建构；（3）围绕“七有”“五性”来改善民生，切实提升民众的获得感、幸福感和安全感，这是对超大城市民生议题的建构；（4）依托12345市民服务热线对市民诉求快速回应、高效办理、及时反馈和主动治理，切实提升政府的回应水平，这是对超大城市互动议题的建构。这些变革只是北京超大城市治理的一部分，它们形成了北京超大城市治理的核心议题。由于议题是问题驱动的，因此不同城市所面临的问题不同，其城市治理的议题也会有差异，这是超大城市治理多样性的基础。正是因为不同超大城市治理所面临的议题不同，所以不同城市可以相互学习。这也是框架和实践的区别，框架包含一般性要素，而实践则是要素与情景相结合的产物，两者可以协同演进。本书正是要依托分析框架对其中部分议题进行阐述，我们希望很好地平衡分析框架建构和案例分析，并最终期待在超大城市治理的理论建构上有所贡献。
全书除前言之外，一共由12章组成。第一章为分析框架，第二章至第十二章为主要内容。
第一章是超大城市治理的分析框架，首先，提出一个理解新时代城市治理的界面治理理论，从界面的视角看待治理，治理变革是界面重构过程，是功能调整过程，也是内部结构改革过程；其次，结合界面治理理论的环境要素和内部结构要素，认为新时代中国城市治理变革主要是由内部需求和外部环境推动，内部需求来自城市内部，外部环境来自国家战略转型；再次，重点分析空间规划和区域战略如何影响城市功能定位并引发中国城市治理界面变革，纵向维度的城市治理界面和横向维度的城市治理界面都发生了转型；复次，进一步分析中国城市治理界面重构引发的内部结构变革，包括价值、制度与技术等全方位变革；最后，对中国城市治理的未来走向进行分析，认为需要建构适应城市功能定位的合作的多界面城市治理体系。
第二章是超大城市的认知治理，结合习近平总书记视察北京和在其他城市的重要讲话精神，总结出中国特色超大城市治理的10个新理念，即：（1）城市是人民的城市，人民城市为人民；（2）城市是生命体、有机体；（3）让城市更聪明一些、更智慧一些；（4）城市规划在城市发展中起着重要引领作用；（5）城市建设要注重历史文化保护和以自然为美；（6）城市管理要像绣花一样精细；（7）建构共建共治共享的城市社会治理共同体；（8）统筹城市安全和发展工作；（9）城市治理要增强人民群众获得感；（10）城市治理要打破“一亩三分地”的思维定式。
第三章是超大城市的关系治理。要规划、建设和管理好首都，努力探索超大城市治理体系和治理能力现代化的新路子，首都治理需要着重处理好都与城、京津冀协同发展、“一核”和“两翼”、市和区、舍和得、疏解和提升、减量和发展、政府和市场、保护和利用、政府和社会等十大关系，形成具有中国特色的多功能、多层次和多领域协同发展的首都治理界面体系。在这十大关系中，都与城、京津冀协同发展属于横向和纵向外部关系，“一核”和“两翼”、市和区属于横向和纵向内部关系，舍和得、疏解和提升、减量和发展、政府和市场、保护和利用、政府和社会属于首都内部经济社会文化发展关系。
第四章和第五章是超大城市的发展治理。从公共管理学的角度看，要理解新时代首都发展，既需要引入历史的维度，在历史发展脉络中厘清新时代首都发展的演进过程，又需要引入机制的维度，在因果逻辑关系中探究首都发展不同要素之间的关系。为此，我们借鉴社会学者赵鼎新所定义的历史社会学范式，尝试建构历史治理学的视角，将历史叙事和机制叙事有机结合起来，以期把握新时代首都发展的演进阶段、内在机理和全景图像。从发展界面视角看，“五子”联动是新时代首都发展界面的重构，本质上是对首都高质量发展经络的创新性构造，它是适应国际国内环境变化、落实中央精神和战略部署、优化调整首都资源要素结构、实现内外互动和融合的创造性产物，从根本上看是习近平新时代中国特色社会主义思想在京华大地形成的生动实践和理论成果。
第六章和第七章是超大城市的基层治理。首先，将基层政权置于国家政权体系中进行考察，认为目前基层治理中存在的各种问题源于自上而下的压力型体制和自下而上的反馈缺失导致的基层治理的不平衡性，这种不平衡表现为治理能力与治理任务不匹配、治理专业性与治理技术不匹配、治理资源与治理需求不匹配等三个方面；其次，从重构平衡的基层治理体系出发，对首都基层治理改革提供了一个新的解释性框架，将这种平衡定义为内部结构平衡和外部结构平衡两个方面；再次，从内部结构平衡的角度，讨论了吹哨报到、街道改革和权责调整等首都基层治理改革是一种强化基层政权的内部平衡的过程；复次，从外部结构平衡的角度，讨论了结构改革、互动改革和供需改革是一种国家与社会关系的再平衡；最后，我们指出党的领导和人民中心是重构平衡的基层治理体系的基石，两者既是平衡体系的设计者，又是平衡体系的行动者，两者的良性互动为平衡提供了保障。《北京市街道办事处条例》提供了一个重新发现超大城市基层治理设计原则的文本，我们认为城市基层治理需要处理政府、公共事务和人民三者之间的关系，实现管治、共治和自治的基层治理新格局，并从目标、管理体制、互动、社会、支撑和保障等六个方面提出10项设计原则。
第八章是超大城市的文化治理，提出文化界面创新是理解北京推进全国文化中心建设和做好首都文化这篇大文章的关键和核心。北京至少创造了8种文化界面，实现了从文化点、文化线、文化面到文化生态的跨越：（1）以北大红楼、香山革命纪念馆等为基础建构红色文化界面；（2）以历史文化名城和中轴线申遗等为基础建构老城文化界面；（3）以长城、大运河和西山永定河为基础建构自然文化界面；（4）以大戏看北京、会馆和胡同等为基础建构老北京文化界面；（5）以首钢、798艺术区等为基础建构工业遗产文化界面；（6）以夏奥会和冬奥会等为基础建构奥运文化界面；（7）以使馆区、国际人才社区和国际交往活动等为基础建构国际文化界面；（8）以“三城一区”和全球数字经济标杆城市等为基础建构创新文化界面。
第九章是超大城市的互动治理。我们认为，针对超大城市治理面临的困境和难题，北京市的“接诉即办”改革实践与互动治理的新范式十分契合，它通过不同治理主体之间的有效互动来促进问题解决，实现了治理主体之间从冲突、分歧、纠纷走向谈判、信任、合作，从而形成了公共治理的合力。北京市“接诉即办”改革将互动治理与机制创新联系在一起，找到了促使“接诉即办”中互动治理发挥成效的驱动机制。这里的驱动机制主要是指“接诉即办”能够发挥作用和促进不同治理主体之间有效互动的因果关系，它是“接诉即办”良好运行的“密码”。“接诉即办”得以有效运行，主要是依托如下6个驱动机制：（1）互动治理的反馈机制；（2）互动治理的考评机制；（3）互动治理的披露机制；（4）互动治理的激励机制；（5）互动治理的学习机制；（6）互动治理的认同机制。
第十章是超大城市的乡村治理。北京要做好“三农”工作，既需要把握和遵循党和国家展开“三农”工作所形成的基本规律，又需要结合首都自身特色，将“三农”工作与首都战略定位、城市发展规律、市情区情有机结合，处理好都、城、乡三者关系，处理好大城市和大京郊关系，建设大城市和大京郊一体化的国际和谐宜居之都。对于首都乡村振兴，我们认为最根本的路径是把握首都高质量发展主线，以大城市和大京郊协同发展驱动首都乡村振兴，发挥好政府作用实现大城市带动大京郊，发挥好市场作用实现大京郊服务大城市，以全面深化乡村改革促进大城市和大京郊一体化，坚持党的全面领导，实现乡村治理体系和治理能力现代化。
第十一章和第十二章是超大城市的数字治理。我们基于界面理论，试图提出一个新的框架来理解城市治理数字化转型，认为其核心是通过面向公众和决策的双层嵌套治理界面建构，来实现对公众需求、多层政府、不同政府部门间的有效整合，最终达到“双层界面，多重融合，一体化供需”的治理目标。面向公众的治理界面建构主要是基于需求导向，以一体化界面满足公众多样化和差异化需求。面向决策的治理界面建构主要是基于供给导向，以一体化界面应对碎片化的部门和多层次政府所导致的集体行动困境，让政府更好地为公众服务。在双层界面的建构之下，不同层级和部门、多样性主体等形成了复杂的嵌套关系，使得集体行动更容易实现。我们还试图从数字界面治理的视角出发，提出一个超大城市治理数字化转型的分析框架，并重点讨论城市大脑与智能城市治理的设计原理，系统阐述了城市大脑实现智能城市治理的八大设计原理，即可能性原理、交互性原理、形态性原理、结构性原理、路径性原理、协同性原理、演化性原理和评价性原理。