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唐前期府兵番上宿卫，兼有禁军及地方镇戍军的双重身份。开元天宝之际，府兵制逐渐崩溃，南衙番上府兵遂空。负责守卫京师的北门禁军几经扩充，逐渐形成左右羽林、龙武等四军。安史之乱爆发后，玄宗仓皇出逃，禁卫体系溃散。为解决天子宿卫问题，肃宗增置左右神武军，北门军由“四军”变为“六军”。同时，由骑士组成的射生军走向历史前台。《新唐书》卷五〇《兵志》载：
及禄山反，天子西驾，禁军从者裁千人，肃宗赴灵武，士不满百，及即位，稍复调补北军。至德二载，置左右神武军，补元从、扈从官子弟，不足则取它色，带品者同四军，亦曰“神武天骑”，制如羽林。总曰“北衙六军”。又择便骑射者置衙前射生手千人，亦曰“供奉射生官”，又曰“殿前射生”，分左、右厢，总号曰“左右英武军”。
《新唐书·兵志》此段记载错讹颇多，未能廓清射生军的源流及演变过程，唐长孺先生《唐书兵志笺正》中曾有论及。射生军为北门禁军，而英武军隶南衙，与射生军别为一军，代宗《广德二年（764）南郊赦》中提到的扈从幸陕诸军军号为“六军、英武、威远、威武、宝应射生、衙前射生、左右步军”
，英武与宝应射生、衙前射生并举，《新唐书·兵志》以射生、英武为一军显然是不对的。《兵志》又谓衙前射生军始置于肃宗初，据《广德二年南郊赦》，衙前射生之外尚有宝应射生，我们不可将衙前射生的始置时间视作所有射生军的始置时间。射生军虽首见于肃宗时期，但其雏形早在玄宗开元中后期便已存在。《唐代墓志汇编》开元四〇七《高定方墓志》云：
爰拜云麾将军、守右威卫将军、员外置同正员、右羽林军上下、仗内供奉、上柱国兼知射生使，敕赐上宅三区，乱采一千段，细马十匹……开元廿二年秋七月四日甲子薨。
高定方墓志题作“兼知射生使，监河东河西道兵马使”，至迟开元中射生军即已经存在。高定方有“仗内供奉”兼衔，所领即《新唐书·兵志》所云“供奉射生官”。《唐语林》卷五《补遗》载“明皇命射生官射鲜鹿取血，煎鹿肠食之，赐安禄山、哥舒翰”
。此为天宝年间事，时高力士为飞龙厩大使，领宫内飞龙兵，供奉射生官也转归宦官。至肃、代时期，射生军有内、外之别，其中皇城内宦官直接统领者称为内射生，宦官程元振为内射生使。因战乱而添置，由武将充任军使者则为衙前射生。内射生与开元中高定方所统射生官一脉相承。《兵志》不明内射生与衙前射生的区别，仅言及衙前射生始置年代，给人留下射生军始置于肃宗的错觉。
射生军之“射生”，本为陪皇帝射猎之意。贞观初，太宗自羽林飞骑中简点材力善骑射者号为百骑，太宗游猎，则衣五色袍乘六闲马以从之。武后时百骑充为千骑，中宗时千骑又扩至万骑，分左右营，玄宗以万骑平韦氏之乱，改为左右龙武军。万骑改称左右龙武军后，已不适合陪伴皇帝射猎等活动，客观上需要一支规模较小，陪皇帝射猎的禁军取代原先百骑、千骑的位置，射生子弟便应运而生。高定方是较早的射生使之一。高定方之官为“右羽林军上下仗”，可知射生手主要从羽林飞骑中简择。射生使以射生为名，最初的主要任务就是陪皇帝游猎，射生官多取勋将功臣、入质蕃王子弟等充任。代宗时割据成德的李宝臣，天宝中随安禄山入朝，玄宗以其骁勇，署为射生子弟，出入禁中。
安史乱后，原北门禁军溃散解体，经过一番努力，肃宗不仅复置了左右羽林、龙武四军，同时增置左右神武军，并号六军。实际上，六军多用来安置元从官员子弟，战斗力较弱。肃、代时期，征战不已，皇帝亟需直接掌控一支精锐力量来保障皇城安全，衙前射生就是在这种背景下创置的。《唐代墓志汇编续集》贞元〇四〇《刘昇朝墓志》记刘昇朝在安史叛军占据长安时期，为朝廷细作，“昼伏宵征，往返十度”，因功“选为射生”
。刘昇朝被选为射生，应即《新唐书·兵志》所记肃宗“择便骑射者置衙前射生手千人”一事。又刘昇朝后以讨党项功，改宝应衙前将，宝应衙前将即宝应功臣衙前射生将的省称。衙前射生初置时虽然仅千人规模，但都是从身经百战的骁勇中精择而来，具有很强的战斗力。射生将与宦官渊源较深，刘昇朝养父即大宦官刘奉进。《唐大诏令集》卷五九《郭子仪都统诸道兵马收复范阳制》“仍遣射生衙前、六军、英武、长兴、宁国、左右威远、骁骑等”，射生军名在六军之前，足见其地位之重。
唐前期的宫廷政变中左右羽林、千骑、万骑等北门禁军是政变成败的关键。安史之乱后，玄宗幸蜀，宿卫诸军溃散，其后重建的六军已不堪征战。衙前射生与内射生是当时最有战斗力，地位最重要的禁军。射生军虽然很少有机会去战场建功立业，却是肃、代时期宫廷斗争中决定胜负的军事力量。射生军最早参与的政变是代宗宝应末诛张皇后、越王係的政变。《旧唐书》卷一八四《程元振传》：
程元振，以宦者直内侍省，累迁至内射生使。宝应末，肃宗晏驾，张皇后与太子有怨，恐不附己，引越王係入宫，欲令监国。元振知其谋，密告李辅国，乃挟太子，诛越王并其党与。代宗即位，以功拜飞龙副使……封保定县侯，充宝应军使。
在这场宫廷政变中，最为接近皇帝的射生军及飞龙厩精骑支持太子，张皇后所仰仗者为几百个宦官，其失败已无悬念。程元振由内射生使迁为飞龙副使，说明当时其地位低于飞龙使。飞龙使主管飞龙厩马政，附属有一定的骑士。高力士曾任内飞龙厩大使，天宝十一载以飞龙兵平定长安王𫟹之乱
。飞龙使虽然起点较高，但终究不是正规禁军，凭借拥立之功，射生军很快即位居其上。《代宗即位赦》称：“飞龙、射生等，并宜以宝应功臣为名。”
其年七月制书复云：“射生使李维诜、药子昂，步军使彭体盈、张知节并赐名宝应功臣。”
药子昂等功臣号属代宗特赐，故正月赦文中赐名“宝应功臣”的并非所有射生军，仅及于程元振所领之内射生。前举代宗《广德二年南郊赦》：“去岁行幸陕州，六军、英武、威远、威武、宝应射生、衙前射生、左右步军等……”这一敕文清楚地证明代宗时射生军分为两支的情形。一支为宝应射生，即宦官统领的内射生，因定策之功号为宝应射生军；另一支为衙前射生，即统于武将的射生（军）。唐代藩镇节帅皆置亲军，称为衙（牙）军。衙前射生，地位与方镇衙军类似。代宗即位时两衙前射生使是李惟诜、药子昂。药子昂为右武卫大将军，初代李辅国判元帅行军司马，后充天下兵马元帅雍王（即德宗）左厢兵马使
。李惟诜，又见于《旧唐书·吐蕃传》。《唐代墓志汇编续集》兴元〇〇三《李𬀩墓志》有参与代宗皇位之争的射生使李𬀩，或李𬀩为名，惟诜为字。据墓志，李𬀩本名安𬀩，起自河陇将，后因军功赐名李国珍。志云：“肃宗升遐，大宗即圣，初奸臣嬖女，构祸宸衷。公于危急之时，共定其难，故有宝应功臣之号。”
进一步印证了殿前射生军也参与当日政变。
射生军由内廷走向外廷，与安史之乱密切相关。潼关丧师后，朝廷匮乏直辖的野战军队，新组建的精锐亲军没有现成的军号，也冠以射生之名。射生军遂有内射生和衙前射生之分。内射生负责皇宫警卫，罕有经临战阵的机会，衙前射生则相当于方镇的精锐衙军，可以代表朝廷外出征伐。衙前射生建制同于藩镇军，主军事者称军使、兵马使。肃宗时期禁军名号尤为繁多。上元元年郭子仪都统诸道兵马收复范阳制中提到的即有英武、长兴、宁国、左右威远、威武、骁骑、左右步军等。射生军以射生为名，其兵种以骑兵为主，多择自羽林飞骑，故与原羽林军关系密切。肃宗时期，羽林、射生是“天子亲兵”，经常外出助讨叛军。德宗时割据襄阳的梁崇义初隶禁军，以羽林、射生随来瑱镇襄阳。宝应元年，宝应射生军由宦官鱼朝恩统领，随诸镇兵入陕，并参与收复洛阳的恶战。《旧唐书》卷一二一《仆固怀恩传》：
怀恩阵于西原上，广张旗帜以当之。命骁骑及回纥之众傍南山，出于东北，两军举旗内应，表里击之，一鼓而拔，贼死者数万。朝义领铁骑十万来救，阵于昭觉寺。贼皆殊死决战，短兵既接，相杀甚众。官军骤击之，贼阵而不动。鱼朝恩令射生五百人下马，弓弩乱发，多中贼而死，阵亦如初。
洛阳一战，骁骑等北门禁军参与战斗，射生军作为禁军最有战斗力的骑兵，也被抽调至洛阳战场，并且颇立战功。肃宗初置射生千余人，代宗即使有所扩充，人数也不至过多，骁骑、射生等赴陕导致京师禁卫空虚，最终酿成大祸。广德元年九月，吐蕃、党项入犯京畿，六军、射生等无力迎敌，代宗只得仓皇出幸陕州。《唐大诏令集》卷六九《广德二年南郊赦》中记幸陕扈从禁军名号为“六军、英武、威远、威武、宝应射生、衙前射生、左右步军”，射生军排名在诸骑军最后。一方面是因为射生军抽调在陕，由鱼朝恩统领，长安之射生军人数至少。另一方面，在代宗幸陕途中，程元振只身脱离射生军，李惟诜等没有完成扈从任务，甚至一度纵兵掳掠。射生将王献忠以部下四百骑叛，逼丰王以下十王返京，试图投靠吐蕃，幸好为郭子仪追回。郭子仪进收长安，行至浐水之西时，射生将王抚又自署京兆尹，聚兵二千扰乱京城，终被郭子仪斩杀
。代宗对于射生军的胡作妄为深为不满，故诏书中加以贬抑。李惟诜为程元振之党羽，程元振失势后，“尝时麾下偏将，亦有持节连帅者”，但是李惟诜本人名位不充，郁郁而终。
代宗奔陕，暴露出禁军寡弱的弊端。返京后，代宗对六军等进行整顿。程元振既罢兵权，宝应射生或许省并入殿前射生，传世文献中此后再也没有出现内射生或宝应射生的名号。不过，罢程元振兵权是一回事，皇帝需要精骑宿卫是另一回事。重建的殿前射生左右厢准敕有三千人定额，相对于初置时的一千人，规模得到进一步扩充。
鱼朝恩略通军事，在陕时所统禁兵中即有射生军，返京后，射生军自然归其统领。不过，在建制上，射生军属皇帝殿前禁军，而鱼朝恩自陕州带回的神策军本为藩镇军，二者内外有别，无直接统属关系。代宗君相正是利用这一点，收买射生将周皓，成功除去鱼朝恩。《新唐书》卷二〇七《鱼朝恩传》：
元载乃用左散骑常侍崔昭尹京兆，厚以财结其党皇甫温、周皓。温方屯陕，而皓射生将。自是朝恩隐谋奥语，悉为帝知。希暹觉帝指，密白朝恩，朝恩稍惧，然见帝接遇未衰，故自安而潜计不轨。帝遂倚载，决除之，惧不克，载曰：“陛下第专属臣，必济。”朝恩入殿，尝从武士百人自卫，皓统之……方寒食，宴禁中，既罢，将还营，有诏留议事。朝恩素肥，每乘小车入宫省。帝闻车声，危坐，载守中书省。朝恩至，帝责其异图，朝恩自辨悖慠，皓与左右禽缢之，死年四十九，外无知者。
神策军实力无疑远超射生军，但其主要职能为拱卫京师安全，至于皇帝近身的宿卫仍由射生军负责。元载除鱼朝恩，有多方面的准备，当时神策军军务由神策都虞候刘希暹、神策兵马使王驾鹤共掌，二人皆鱼朝恩心腹将。李德裕《奇才论》云：“元载之图鱼朝恩也，以崔昭尹神州，俾昭日请苑中牢醴以为朝恩馔，因与北门大将军王驾鹤等结欢，共筹阴计，而朝恩竟败。”
另一典兵将刘希暹，横行不法，讽朝恩于北军置狱，召坊市无赖贾明观等捕坊城内富人诬以违法，借以敛财。元载也预为之备，暗中收买贾明观等人
。事变之日，刘希暹、王驾鹤等均未能参加。因射生军比神策军更接近内宫，故能顺利秘密执行诛杀鱼朝恩的任务。刘希暹等虽然怀恨在心，自常疑惧，但因其非殿前禁军，无法接近皇帝，也无如之何。
肃、代时期的两次宫廷政变，射生军都起着非常关键的作用，不论是北门六军还是神策军，都无法与之相提并论。但是，射生军兵寡将骄，不堪战阵，野战则屡遭溃败，弊端极为明显。建中四年，德宗仓皇出奔奉天，射生军再一次溃散。其后，德宗南幸山南，驻跸梁州，在重组六军的同时，也对射生军进行了改造重建。《唐代墓志汇编》贞元一〇一《李良墓志》载：
既而征赴行在，除殿前射生副兵马使，行蕲州别驾，兼侍御史。洎扈跸还京，锡名元从，加神策右厢兵马使，行虔州别驾，兼侍御史，充左右神威军粮料使，又改衡州别驾，寻拜右神威军将军，累迁御史中丞。
德宗出奔梁州，不少方镇将士因扈从之故而改隶射生军
。韩游瓌之子韩庆绪、李叔明之子李昇、李惟岳之弟李惟简等都被命为射生将。德宗意犹未尽，陆续从地方征召良将充实禁军。按照当时惯例，六军用来安置勋旧，诸军中直接负责皇帝安全的其实还是殿前射生，对德宗保护最有力的韩庆绪、李昇等最后都归隶射生就是最有力的说明。
射生军的优越地位在重建禁卫体系时仍然保持着。论实力论军功，射生军皆无法同神策军抗衡，但是德宗仍有意识地拔高射生军的地位，并特意赐给射生军一个与神策军类似的名字：神威军。贞元初，神策、神威（射生）待遇基本是等同的。不过，由于神威军与德宗关系更近，地位略高于神策
。当日敕文中北门左右十军的先后顺序往往为“神威、神策、六军”，如德宗贞元三年（787）诏“射生（神威）、神策、六军将士，府县以事办治，先奏乃移军，勿辄逮捕”
，贞元七年又诏“神威、神策六军将士自相讼，军司推劾，与百姓相讼，委府县推劾”
。贞元三年（787）京师李广弘谋乱，参与者主要为射生将韩钦绪、李政谏、南珍霞等
，北军之士伏诛者八百余人。又《册府》卷六〇四《学校部·奏议门三》：
武少仪为国子司业，贞元十七年五月讹言云外人妄谈禁中事。神威军令将吏分捕入军中鞫问。时国子监学生何竦、曹寿被收。少仪上疏言：“太学生何竦、曹寿等今月十四日有两人称是神威军官健，本军奏进止，令追其人，亦不言姓名。缘神威是禁军，称奉进止，所由不敢随去，臣亦不敢牒问……”
追捕、审讯与禁中有关的案件由神威军负责，与神策军无涉。盖神策军虽驻扎长安，但未得染指禁中。德宗别置神威军，用于防备神策失控等非常之变。宪宗即位后，神威军与新皇帝之间已没有特殊的生死情谊，地位逐渐被神策军取代。先是左右神威军被缩编为一军，改称天威军，不久便直接并入神策。《秦晋豫墓志蓃佚续编》七五六《司徒倚墓志》志主本河东军将，贞元中征召入朝，元和八年（813）卒时任天威军正将，墓志云“禁军之职，而天威最为近侍”
，时天威军处于被并入神策军的前夕，仍比神策军更接近皇帝。
神策军最初是起自河陇的边防军，在其入为禁军之前，皇宫内部根据自己的需要培育出一支宿卫禁中的禁军，即射生军。只要射生（神威、天威）军存在下去，神策军不可能成为最接近皇帝的北门禁军，更不会有机会去废立君主。神策军之坐大，不在于其膨胀了多少倍，而在于其合并了原本屯驻禁中的射生军（神威、天威军）。我们认为，中唐以后立君废君有如儿戏的神策军，其实有两个源头，一个是自河陇入援的神策行营，另一个就是起自皇宫内部的射生军。两个源头交汇在一起，共同缔造了后来独步中外的神策军。当然，如果要进一步向前追溯，神策军的历史可以追溯至开元时期宦官充使的内射生。如此一来，学界对神策军的起源及其与宦官的关系问题有必要进行重新审视。
肃、代时期，朝廷所仰仗的主要是起自宫内的射生军，射生军虽为精兵，但是规模小，遇到强敌时常溃散，不能满足朝廷的军事需要。广德元年（763），鱼朝恩自陕州带回的神策军是第一支由朝廷直接掌控的野战军队。在朝廷的扶植下，神策军迅速强势崛起。
《新唐书》卷五〇《兵志》：
初，哥舒翰破吐蕃临洮西之磨环川，即其地置神策军，以成如璆为军使。及禄山反，如璆以伯玉将兵千人赴难，伯玉与朝恩皆屯于陕。时边土陷蹙，神策故地沦没，即诏伯玉所部兵，号“神策军”，以伯玉为节度使，与陕州节度使郭英乂皆镇陕。其后伯玉罢，以英乂兼神策军节度。英乂入为仆射，军遂统于观军容使……广德元年，代宗避吐蕃幸陕，朝恩举在陕兵与神策军迎扈，悉号“神策军”。天子幸其营。及京师平，朝恩遂以军归禁中，自将之，然尚未与北军齿也。
鱼朝恩入屯禁中的神策军其实是借用原神策军名号，不仅仅指神策行营兵，还包括其他在陕兵，其数至少上万，相对于射生军而言，朝廷更需要这样能进行野战的禁军。但是神策军起源于边军，不如六军、射生等自宫廷起家的禁军受信任，所以“未与北军齿”。
由于神策军本身是藩镇军，朝廷更倾向于把神策军看作是首支由朝廷直辖的用于征伐的野战部队。事实上，安史乱后，局势纷乱，朝廷也多次尝试直接以宦官领兵。广德中镇压浙东袁晁起义时，代宗诏宦官马日新领汴、滑军五千人镇于江左。马日新为帅贪暴，兵众被袁晁部将萧庭兰所劫
。相对而言，鱼朝恩稍有军事才能，控制神策军非常成功，并以护驾为契机，稳稳当当地入为禁军。当时长安城内六军是有建制的禁军，一下涌入如此众多的护驾外军，难以长期承受。按照惯例，藩镇野战军队皆有固定的驻地，以提供军赋粮饷。朝廷客观上需要在京畿划出一块地盘安置神策军，这是神策军的第一次外镇。
神策军外镇之源头可追溯至代宗大历初期。关于神策军外镇的缘起，《新唐书》有两种相互矛盾的解释。《新唐书》卷五〇《兵志》云：
大历四年，（鱼朝恩）请以京兆之好畤，凤翔之麟游、普润，皆隶神策军。明年，复以兴平、武功、扶风、天兴隶之，朝廷不能遏。
据本条，神策军外镇似非朝廷本意，而是鱼朝恩为扩充个人权势，恃宠逼请的结果。但是，同书卷二〇七《鱼朝恩传》却有另一种说法：
元载乃用左散骑常侍崔昭尹京兆，厚以财结其党皇甫温、周皓。温方屯陕，而皓射生将……载乃徙凤翔尹李抱玉节度山南西道，以温代节度凤翔，阳重其权，实内温以自助。载又议析凤翔之郿与京兆，以鄠、盩厔及凤翔之虢、宝鸡与抱玉，而以兴平、武功、凤翔之扶风天兴与神策军，朝恩利其土地，自封殖，不知为虞也。
据本传所记，神策军出镇凤翔是宰相元载欲擒故纵、麻痹鱼朝恩的计谋，鱼朝恩反倒是中计者。今按，大历初神策军虽有扈从之功，但恩遇未与北军齿，远没有达到“朝廷不能遏”的地步。此次大范围移镇，涉及陕州、凤翔、京兆等多地，仅为麻痹鱼朝恩，不必如此大费周折。《新唐书》的两种意见，恐皆非神策外镇的主因。黄永年先生对此提出新的看法，认为神策军本是有地盘的野战部队，神策外镇目的是以长安为中心，设置一个直属天子的节度使级管区，使其他藩镇不敢染指中央政权
。这一观点颇有道理，但大历时期神策外镇仅辖七八个县，略相当一二州之地，远不及节度使级规模，且外镇主要分布在京西凤翔一带，京东、京南等近畿地区并无神策城镇。从出镇区域来看，此次外镇并非仅仅是创建一直辖天子的节度使级管区那样简单。
《新唐书·鱼朝恩传》虽未揭示神策外镇缘起的真正背景或要因，却提供一个重要线索，即神策出镇京西与李抱玉移镇山南西道是同时进行且密切相关的历史事件。安史之乱后，吐蕃趁河陇精锐悉数入援之机，大肆侵吞唐之边州，河西、陇右几被蚕食殆尽，京西地区的凤翔、陇州失去战略缓冲，直接暴露在吐蕃铁骑之下。广德二年（764）吐蕃甚至一度攻陷长安。为了保卫长安，朝廷在与叛军殊死搏斗的同时，不得不抽调朔方、河东等道藩镇军举众防秋，甚至大臣多有迁都之议。代宗大历三年（768），叛乱平息，政局稳定，长安的安全问题被正式提上议程。对元载来说，这是一个比诛鱼朝恩更为迫切的大事，而这正是凤翔、朔方、四镇（行营）等西北藩镇大规模移镇换防的时代背景。
《通鉴》卷二二四大历三年十二月条下《考异》引凌准《邠志》：
初，吐蕃既退，诸侯入觐。是时马镇西以四镇兼邠宁，李公军泽潞以防秋军盩厔。丞相元公载使人讽诸将使责己曰：“今四郊多垒，中外未宁，公执国柄有年矣，安危大计，一无所闻，如之何？”载曰：“非所及也。”他日又言，且曰：“得非旷职乎？”载莞然曰：“安危系于大臣，非独宰臣也。先王作兵，置之四境，所以御戎狄也。今内地无虞，朔方军在河中，泽潞军在盩厔，游军伺寇，不远京室，王畿之内，岂假是邪！必令损益，须自此始。故曰非所及也。”郭、李曰：“宰臣但图之。”载曰：“今若徙四镇于泾，朔方于邠，泽潞于岐，则内地无虞，三边有备，三贤之意何如？”三公曰：“惟所指挥。”既而相谓曰：“我曹既为所册，得无行乎？”十二月，诏马公兼领泾原，寻以郑颍资之；李公兼领山南，犹以泽潞资之；郭公兼领邠宁，亦以河中资之。三将皆如诏。
据《旧纪》，大历三年十二月，四镇行营节度使马璘自邠宁徙镇泾原，朔方节度使郭子仪自河中徙镇邠宁，大历四年正月，李抱玉自凤翔节度使移镇山南东道。《邠志》所记郭子仪、马璘移镇之事于史皆合，独记李抱玉有很大出入。李抱玉大历元年镇凤翔，此时已镇岐四年，故文中徙“泽潞于岐”之“岐”或为“山南”之误。元载谓三帅移镇后“内地无虞，三边有备”，但是李抱玉移军山南后，凤翔却出现空缺。作为长安的西大门，元载当日必有处置，故我们认为，在三帅移镇的同时，元载已有计划将凤翔交由朝廷最亲重的神策军屯驻，神策军出镇京畿实为大历四年凤翔、朔方、四镇（行营）驻地大调整的一个重要组成部分。《邠志》独云三帅，不及皇甫温自陕州迁镇凤翔事，盖皇甫温止一州刺史，名望与实力俱不可与三帅相提并论。
下面再来讨论皇甫温的问题。如前所述，神策军要顺利出镇京西，首先必须保证凤翔节度使愿意在其辖区内割让若干地盘给神策军。皇甫温为鱼朝恩在陕州时的旧部，神策军相当部分由在陕兵转化而来，与陕州兵同出一镇，此人自然不会反对神策军屯于凤翔。又换镇之时凤翔之泽潞军悉为李抱玉带走，皇甫温必也以陕州兵赴任。大历四年（769），神策军辖县仅有三县，次年皇甫温离任时神策军辖区扩充了四个县，很难短期内召募到足够的兵士，很有可能是将皇甫温所将陕州兵转隶神策。元载以皇甫温为凤翔节度使还有利用神策兵与陕州兵的渊源关系，趁机扩充神策军的潜在目的。
大历五年三月，“以京西兵马使李忠臣为凤翔尹，代皇甫温；温移镇陕州”
。检两《唐书》本传，皆无李忠臣镇凤翔的记载，大历五年李忠臣时为淮西节度使，不是京西兵马使。所谓京西兵马使一职，除李忠臣外还有阳惠元、孟涉二人。阳惠元大历时以神策京西兵马使镇奉天，孟涉为李晟收长安时的裨将，二人皆为神策军将。京西兵马使相当于京西神策军的高级军事长官，此职或为大历四年割麟游、普润等隶神策时所置，据此可基本上断定《旧纪》称李忠臣为京西兵马使当有讹误，代皇甫温者必为神策军将领。
《新唐书》卷二一六下《吐蕃传下》：
（大历）九年，帝遣谏议大夫吴损修好，虏亦使使者入朝。于是子仪屯邠州，李抱玉屯高壁，马璘屯原州，李忠臣屯泾州，李忠诚屯凤翔，臧希让屯渭北，备虏之入。
据此可知，代宗大历年间屯驻凤翔者有李忠诚。此人与李忠臣为同时代人，二人名字仅一字之差，且读音相近。那么李忠诚是否做过凤翔尹，《旧唐书》“李忠臣”是否为“李忠诚”之讹误？
检《唐代墓志汇编续集》大历〇二〇《段晏墓志》：
顷使主交河郡王兼御史中丞李公尹府凤翔。公乃上都留后……公春秋卌有七，以大历七年四月十三日夜终于京兆崇仁里私第。
《段晏墓志》首行题“唐故凤翔观察使神策行营兵马上都留后段府君墓志铭”，段晏卒于大历七年四月，时凤翔节帅是李抱玉。李抱玉爵为凉国公，墓志所称凤翔尹李某为交河郡王，且宪衔止为御史中丞，故不可能是李抱玉，此李公应即大历五年（770）代皇甫温者。碑志材料中提及此交河郡王、凤翔尹李公者不止一处。凤翔府辖下扶风县有无忧王寺，张彧《大唐圣朝无忧王寺大圣真身宝塔碑铭》（大历十四年）：“凡人莫□□万物于自然，故达士乐全真而□□□□□□□□□相，交河王李公曰忠诚，心居其泊，志处其约。”
又张彧《李过折墓志》（永泰二年）：“嗣子神策行营都知兵马使、盩厔□来都防御使、开府仪同三司、试太常卿、兼右武卫大将军、交河郡王忠诚……”
李过折为开元末归唐的契丹首领，其事详见于《新唐书》卷二一九《契丹传》，故知李忠诚为契丹人。又《旧唐书》卷一三八《韦伦传》：“时李楚琳以仆射兼卫尉卿，李忠诚以尚书兼少府监。伦上言曰：‘楚琳凶逆，忠诚蕃戎丑类，不合厕列清班。’”
此为德宗贞元初事。时李忠臣因从朱泚之乱已被诛，可知李忠诚与李忠臣确为两人，且身份是蕃将，被鱼朝恩招延至麾下，遂为神策将。
大历五年神策军新增之天兴县在凤翔城郭之下，或因李忠诚兼凤翔尹的缘故。李抱玉短暂移离凤翔，目的就是给神策军出镇提供机会。神策外镇部署完成以后，元载顺理成章地将其迎回。《通鉴》卷二二四：“（大历六年）二月，壬寅，河西、陇右、山南西道副元帅兼泽潞、山南西道节度李抱玉上言：‘……愿更择能臣，委以山南，使臣得专备陇坻。’”
此后李抱玉一直镇于凤翔，大历十二年卒于任。自其大历四年移镇山南至大历六年复镇，凤翔境内最大的变化就是出现了若干神策军辖区。通过节帅的调动换防，朝廷顺利完成了神策军在凤翔境内的部署。
大历三年至大历四年京西北方镇大调整，主要在朔方、四镇（行营）、凤翔、神策（含陕州兵等）之间展开。颇费一番周折后，神策军辖县达到七个，七县连成一片，沿吐蕃自陇右入寇的要道构成一狭长走廊，并由神策京西兵马使统之，相当于小规模的藩镇。京西神策军所辖走廊地带为吐蕃入寇京畿的必经要道，神策军外镇后，吐蕃不能轻易深入京畿，长安的安全局势得到缓解。
宰相元载利用娴熟的政治手腕将皇甫温等与神策军有渊源的军队陆续改隶神策，是此次神策军外镇的谋划者。其后，元载因贪赎专断，与皇权发生矛盾，被代宗诛杀。兴元元年（784），德宗复其官爵，为其平反。近年《元载墓志》并已出土，志文略云：
洎昆夷犯郊，师帅专土。公乃迁子仪于邠畤，移马璘于泾密，处要攘狄，居师实边，历祀浃稔，西人不耸，此其章章之显者。若乃建筑平凉，扼蕃之系，导开朔野，羡塞之饶，成于算中，格于议外，此又可谓任宰臣矣。
墓志叙元载之功有三事：其一，诛鱼朝恩；其二，巩固西北边防；其三，翼护太子（即德宗）。三事中叙第二功文字最详尽，而翼护太子之功反居其下。兴元元年，德宗饱尝颠沛流离之苦，深刻体会到元载对西北格局的奠基之功，故不顾先帝的政治定性，为元载公开平反。
代宗用元载之谋，以京畿诸县分屯鱼朝恩之军，朝廷手里总算直接掌控一支堪于实战的军队。代宗崩，德宗继立。德宗富有春秋，雄心勃勃。即位后起用杨炎，推行两税法等改革，对割据藩镇采取不妥协的政策，双方矛盾激化，不久爆发大规模的战争。在大历年间获得扩充的神策军作为“天子亲兵”，是朝廷派出征伐的主力。此时神策军分镇京畿诸县，相互间缺乏统属关系，形态与鱼朝恩时已有很大区别。宦官势力被清除出神策军，文臣白志贞为都知兵马使，无军事经验，故此次出征不设主帅，主要采用“制将”率本部神策军讨伐叛乱的形式进行。
“制将”主要存在于建中、兴元年间，因其存在时间较短，相关史料中记载不多。最早被称为制将的是德宗即位初率神策军入蜀的神策将李晟。
李肇《唐国史补》卷上载：
李令尝为制将，将军至西川，与张延赏有隙。及延赏大拜，二勋臣在朝，德宗令韩晋公和解之。每宴乐，则宰臣尽在，太常教坊音声皆至，恩赐酒馔，相望于路。
本条所言之“制将”，关涉唐德宗建中、兴元间之军事举措之一，颇值探讨。李肇是宪宗朝翰林学士，其时去建中不远，所记较为可信。“李令”即李晟，“将军至西川”，指德宗即位之初李晟率神策军入蜀反击南诏吐蕃入寇一事。大历十四年（779）九月西川节度使崔宁入朝，吐蕃、南诏趁机合兵十余万入寇。《通鉴》卷二二六代宗大历十四年十月条载其事云：
崔宁在京师，所留诸将不能御，虏连陷州、县，刺史弃城走，士民窜匿山谷。上忧之，趣宁归镇。宁已辞，杨炎言于上曰：“蜀地富饶，宁据有之，朝廷失其外府，十四年矣。宁虽入朝，全师尚守其后，贡赋不入，与无蜀同。且宁本与诸将等夷，因乱得位，威令不行。今虽遣之，必恐无功；若其有功，则义不可夺。是蜀地败固失之，胜亦不得也。愿陛下熟察。”上曰：“然则奈何？”对曰：“请留宁，发朱泚所领范阳兵数千人，杂禁兵往击之，何忧不克！因而得内亲兵于其腹中，蜀将必不敢动，然后更授他帅，使千里沃壤复为国有，是因小害而收大利也。”上曰：“善。”遂留宁。初马璘忌泾原都知兵马使李晟功名，遣入宿卫，为右神策都将。上发禁兵四千人，使晟将之，发邠、陇、范阳兵五千，使金吾大将军安邑曲环将之，以救蜀。
神策军为天子禁军自无疑问。“邠陇范阳兵”是指大历中朱泚自幽州入朝时自随的八千幽州锐卒
。朱泚连镇陇右、凤翔，所带幽州兵由朝廷遣曲环等分领，戍于邠宁、陇右、凤翔等地，因其本镇相隔千里，对朝廷依赖较强，也被看作“亲兵”，同神策军一起执行相关军事任务。李晟、曲环所将之兵皆脱离本镇，作为一军之将，其外出征讨并非出于当道节度使之命，而是皇帝钦点制授，故称为“制将”。“制将”，即是“制授之将”、“制置之将”的意思，以突出其天子“亲兵”的色彩
。
曲环与李晟同将“亲兵”入蜀，也应为制将，只是未明言而已。建中二年（781），淄青李纳拒命，围徐州，德宗诏曲环率所部幽陇兵救援徐州。李希烈继叛，曲环遂滞留汴宋之间。“右曲环所领一军，悉是朱泚部曲，或顷在凤翔所管，或本从河朔同来，后因汴、宋用兵，权抽赴彼应援，所以行营将士，犹举幽、陇为名。”
在相关记载中，曲环此次出讨被明确称为“制将”。赵元一《奉天录》卷二载：
司徒公制将曲环，前后数陈行列军事，司徒公多不从其计。环以司徒公行军司马陈履华、兵马使唐汉臣、李载等用事，多阻环计。及与诸将同语，司徒公以不从其策，自惟败绩，但唯唯然。环因叱履华曰：“都统置公腹心，遂辱吾军！”命左右掣之下马，极加责让。司徒李公、大夫刘公皆释辔错愕。司徒深自抑退，以“爱憎不明，无所逃于国典。大咎在勉，非陈中丞之过也”。
时李勉为河南都统，曲环作为制将，名义上受李勉节制。但与普通镇将相比，曲环所将幽陇兵直属于朝廷，自成一军，有较强的独立性。曲环共参决策，前后数陈事，甚至将李勉行军司马拉下马切加责让，似表明制将地位颇尊。
赵元一为德宗朝人，《奉天录》为当时人记当时事。除上举曲环条外，“制将”一词频繁见于《奉天录》者，前后有六次之多。为说明问题，且将是书所见“制将”条列如下：
（1）诏河阳节度、御史大夫李芃，太原节度、检校工部尚书马燧，泽潞节度、检校工部尚书李抱真，朔方节度、太子少师李怀光，神策制将、御史大夫、异姓王李公晟，华原镇遏使、御史大夫赵令珍，分路长驱，深入贼境。（卷一）
（2）诏神策制将、行营兵马使、御史大夫刘德信，御史大夫高秉哲，各马步共一十万，来救襄城。（卷一）
（3）十日，制将刘德信、高秉哲闻帝蒙尘，遂拔汝州，星夜兼驰，于沙苑监取官马五百匹，先收东渭桥，于是天下转输食粮在此焉。（卷一）
（4）至其月二十八日，制将、御史大夫、异姓王李公晟自赵州拔城，从飞狐口越白马津，闻难骏奔，军次栎阳县。（卷二）
（5）夏五月二十有八日，右仆射李公晟、金商节度尚可孤、同华节度骆元光、神策制将高秉哲、潼关大使御史大夫唐朝臣等，自东渭桥至终南山，百有余里，南北布兵。（卷三）
（6）驾至三桥，中书令李公与同华节度骆元光、金商节度尚可孤、潼关节度御史大夫唐朝臣、神策制将高秉哲等，奉迎于乘舆。（卷四）
上述六条材料提到的制将有李晟、刘德信、高秉哲等三人。建中二年（781）神策兵马使阳惠元将神策兵三千出征河北，建中四年七月神策兵马使尚可孤充荆襄应援淮西使将禁兵三千入援襄阳，此二人出征身份、目的等与李晟、刘德信等类似，也属制将之列。另据《唐代墓志汇编续集》贞元〇二三《权秀墓志》，神策将权秀以本军与同华镇国军合势讨李希烈之乱，不久又与副元帅李勉联营，充宣武节度神策同华御营右厢兵马使，权秀应也属制将之列
。
两《唐书》《通鉴》《唐会要》等史籍记载李晟、刘德信等上述事迹时“神策制将”皆作“神策将”。“神策将”字面意思为“隶属神策的将领”，但并非所有神策将都可称为制将。“神策将”只有在奉旨率本军会合方镇兵出讨时才被称为制将，二者在内涵与外延上都有很大差别。制将所领军队不隶方镇，虽然也包括幽陇兵，但主体应为神策军。从此点来看，制将主要关涉此期神策军的问题。
至于制将所将兵员数，据前举大历十四年（779）入蜀反击例，李晟神策兵四千，曲环幽陇兵五千。河北战场，阳惠元神策兵三千。淮西战场刘德信将神策子弟军三千，尚可孤神策兵三千
，高秉哲神策兵不详，应在三四千左右
。制将出征时军职一般是兵马使。阳惠元、刘德信皆为神策兵马使，李晟征河北时为神策先锋都知兵马使，所将兵数可能多于阳惠元、刘德信。不过，李晟在河北先隶李抱真，后又兼隶马燧，其数必不甚多，当数千人而已。建中四年（783），李晟自河北赴难时，加上张孝忠所赠六百锐卒，所将兵最初也只有四千人
。因此，我们认为，一般情况下，制将所将兵应在三四千左右。当时河北藩镇兵马使出战时常辖七八千人乃至上万人，在实力、规模方面，制将同河北藩镇存有巨大的差距。
制将所将兵额较少与大历时期神策军外镇的情况密切相关，大历初元载割奉天、普润、麟游、扶风、武功等县分隶神策军。外镇神策军平日以县为单位镇戍训练，战时镇将即率麾下军士出征。例如阳惠元所将为奉天县镇兵，尚可孤所将为武功县镇兵等，这样就形成分散在河南、河北战场上规模三四千人不等的数支神策军。这些神策军本来分镇各县，相互间无统辖关系，受诏出征后，直接听命于皇帝，地位自然与受皇帝调遣的节度使略约相当。上引材料中李晟、曲环、刘德信等制将多与节度使并举，可见制将在身份上独当一面，自为一军。以一兵马使的规模而享有节度使的权限、待遇，这是制将的重要特征。
综合上面的分析，我们可以初步作出如下界定：制将是设置于唐德宗建中年间，直属朝廷，以救援或征讨为名出征方镇，并自成一军的神策军或幽陇军军将。制将不是官职，而是一种习惯性称谓。当其统属数支军队，或制将被任命为藩镇节度使后，则不再为制将。
神策军分属数名制将，杂于方镇军中进行助讨或救援是建中年间消藩战争最为显著的特点。这决不是德宗君相一时心血来潮，别出心裁，有其深层次的原因。安史之乱后，禁军之权落入宦官之手，李辅国、程元振、鱼朝恩相继把持禁军。代宗诛鱼朝恩后，朝廷不再以宦官典兵。德宗即位不久，东方藩镇相继反叛。神策军虽然初有规模，力量仍然十分有限。在不让宦官典兵的情况下如何驾驭禁军作战是对德宗君臣的严峻考验，神策军分镇诸县和以神策制将领兵出征就是在这种背景下出台的。
制将出征方镇的构想肇始于宰相杨炎。大历十四年（779）德宗依杨炎之计，以李晟、曲环将兵入蜀，将富庶的西川收归朝廷。建中元年（780）德宗命李希烈讨伐梁崇义，遣龙武军等禁军前往助战
，随后，又以曲环将幽陇兵应援徐州、李晟将神策兵出讨河北等，杨炎这一构想得到更广泛的施行，成为建中年间德宗用兵的基本思路。
李晟入蜀时，杨炎称“内亲兵于其腹中，蜀将必不敢动”。建中年间曲环、刘德信等在汴宋战场上有监视方镇兵动向的目的。朔方节度使李怀光未反之前，李晟每向德宗密奏李怀光动向，谓其反状已明，请朝廷早为之备。除监视方镇外，制将代表中央禁军，对方镇兵又有督战引领作用。阳惠元将禁兵三千与诸将讨田悦，“战御河、夺三桥，皆惠元之功也”
。李晟初至河北，与田悦战于临洺，诸军不利后退，李晟独引兵渡洺水横击，诸道兵为之复振。另外，制将有时还扮演协调诸方镇关系的角色。泽潞节度使李抱真与河东节度使马燧不协，由是诸军逗挠，久而无功。在李晟的斡旋下，二将释憾结欢，李晟又自请兼隶马燧、李抱真，以示和解
，进而稳定了河北战场的局势。作为天子耳目，制将在朝廷掌控方镇兵动向问题上起到了其他军队不可替代的作用。
尽管德宗以制将出征短期内取得一定成效，但是却忽略了神策军整体实力不强，关中防御薄弱的客观事实，加上德宗对战争进程估计严重不足，随着战事的迁延，制将出征的弊端逐渐暴露出来。
其一，制将相继率神策军东征，导致京畿空虚。
代宗时期，神策军主要负责镇戍京畿之地，德宗即位后，宰相杨炎首开制将率神策军出征的先例
。建中元年（780），刘文喜据泾州叛，德宗命神策军使张巨济将神策兵两千“助讨”。这两次军事行动的成功，促使德宗对制将外出征讨之法尤为信赖。建中二年三月，德宗诏阳惠元率三千神策军与京西防秋兵移镇关东，防备淄青。诏云：“是以分命节制，及集诸军于汴宋怀郑之间，使其屯守。”
是年六月神策先锋都知兵马使李晟将兵数千与河东节度使马燧、昭义节度使李抱真会兵讨田悦。七月杨炎罢相后，其策仍为德宗沿用。建中三年五月，诏李怀光以朔方军及神策一万五千东讨。建中四年正月，德宗孤注一掷，以左龙武大将军哥舒曜总禁兵万余人讨李希烈。七月，尚可孤充荆襄应援淮西使，将禁兵三千赴山南
。京西神策诸镇军皆临贼境。至此，京师禁卫已相当空虚，司农卿段秀实上言：“禁兵不精，其数全少，卒有患难，将何待之！”
翰林学士陆贽也有谏言，可惜德宗不能为用。神策军使白志贞献策，谋令尝为节度、都团练使者各出子弟及其家僮部曲等，组成子弟军出讨。神策军大部分赴河北、河南战场，直接诱发了建中四年十月的“泾师之变”，德宗被迫先后流亡奉天、梁州，李唐社稷几遭倾覆。
其二，神策军不相统属，兵力分散，严重影响其战斗力。
制将们各自独立，互不统属，在战场上很难协同作战。战争初期，制将分隶各个战场，矛盾尚不突出。泾师之变后，禁军纷纷入援，聚兵于长安周围，弊端日益显露。李晟擅斩刘德信，兼并其军即是当时的典型事例之一。《旧唐书》卷一三三《李晟传》云：
时刘德信将子弟军救襄城，败于扈涧，闻难，率余军先次渭南，与晟合军。军无统一，晟不能制，因德信入晟军，乃数其罪斩之。
刘德信时为神策应援汝、郑招讨使。以身份论，二者同为神策制将，不分尊卑。以官职论，一为神策行营节度使，一为神策淮西应援招讨使，也无隶属关系。考诸史实，当日驻军于七盘山的制将尚可孤以及与李怀光联营的制将阳惠元，也没有因李晟为神策行营节度使而受其节制，可见李晟对其他神策制将没有统领权。李晟杀刘德信属于典型的枉杀。刘德信自汝州赴难，最先抵达长安，并抢占了屯有漕运粮米的东渭桥。而李晟自河北赴难，路途最远，诸制将中最后赶到。当日李晟倍道兼程，轻装前行，朝廷无明诏解散河北神策行营，易、定前线尚留有部分神策将士
，故李晟所带勤王之军人数有限。李晟擅杀刘德信，强并其军，应与抢夺东渭桥军粮、扩充自己军事实力有关。
李晟吞并刘德信的子弟军后，所统迅速扩展至上万人，部分地解决了神策军兵力分散的问题。另外，被李怀光挟裹的神策将孟涉、康英俊等，也自三原拥兵三千余人奔归李晟。李晟军威日盛，成为收复长安的中流砥柱。作为社稷功臣，朝廷自然无法追究李晟的枉杀之罪。为掩饰其事，与刘德信并肩作战并同驻东渭桥的另一制将高秉哲几乎被正史完全抹杀掉，我们今天只有在《奉天录》《奉天记》等私人著述中略见其姓名。
其三，制将受皇帝与战场统帅的双重指挥，政令不一，束缚前线将帅手脚。
中唐以后方镇兵地方化，无本道节帅印信，皇帝无法直接调度方镇军将。制将则直属朝廷，受朝廷遥控，李晟在河北所拟的作战计划皆奏报德宗
。神策制将使朝廷能够及时了解战争进展情况。但是战场态势瞬息万变，战机也往往因之延误。建中四年（783），哥舒曜被李希烈围困于襄城。德宗诏李勉及神策将刘德信、高秉哲共将兵救之。《新唐书》卷一三五《哥舒曜传》载：
帝遣神策将刘德信以兵三千援之，又诏河南都统李勉出兵相掎角。勉以“希烈在外，许守兵少，乘虚袭之，希烈自解”，乃遣部将与德信趋许，未至，有诏切让，使班师。德信等惶惑还，军无斥候，至扈涧，为贼设伏诡击，死者殆半，器械辎重皆亡。德信走汝州。
官军扈涧大败同刘德信等受德宗、李勉的双重指挥，惶惑不知所从有着非常直接的关系
。刘德信、高秉哲、尚可孤、曲环等一批制将陆续抵达河南战场，名义上归都统李勉节制，实则主要听命朝廷，难以协同配合。德宗后来意识到这一问题，欲以普王为行军元帅，统领淮西诸军，适逢泾师之变爆发，未能施行。
其四，制将率禁军与方镇兵联营，以少制多，二者时有摩擦，监控效果不佳。
制将与方镇将帅出于不同的军事系统，且时常凌驾其上，因而双方关系较为紧张。曲环隶李勉，战颇有功，遭李勉部将唐汉臣、陈覆华等排挤，所奏多被沮毁。李晟与李怀光联营，李怀光恶其异己，双方矛盾迭起。李晟惧为其所并，又坚请移军分营。在李怀光未叛之前，陆贽就指出：“比者又遣李晟、李建徽、阳恵元三节度之众，附丽其营，无益成功，只足生事。”
李怀光之叛，其与李晟等神策系诸将的矛盾是一个重要因素
。
制将问题是德宗建中、兴元年间独有的军事举措，前后只存在短短的四五年时间。建中年间的大动荡，证明皇帝直接遥控制将，难以适应复杂的战争局势。兴元元年（784）七月，长安光复后，神策军陆续重归禁内。德宗认识到禁军“如复分割隶于节镇，则徒为藩镇益兵，而天子仍无一卒之可使”
。重建禁军的理念从建中年间以制将分掌神策军，转向依赖宦官对神策军进行整合与控制，最终形成了神策两中尉制。