稳增长、扩内需、优结构的有效投资及其机制创新

自党中央2010年末提出“稳中求进”这个经济工作总基调以来，中国经济进入了一个下行过程，到现在为止，这个过程还没有完结。引领新常态的“新”早已经非常明朗，就是告别了高速发展状态，要转为“中高速”的“高质量发展”，这个转换应该形成一个“L型”的转换，这个“L型转换”后的入“常”还没有达到。要正视当前我们面对的严峻形势，必须在稳增长的要求下，着力稳住经济大盘，扭转2021年下半年“三重压力”交织，之后又叠加2022年上半年以来疫情冲击造成的低迷局面。考虑到2022年第一季度我国经济增长同比达到4.8%之后，第二季度只有0.4%，上半年合起来仅仅是2.5%的增速，可以说，全年完成两会提出的5.5%左右这个年度引导性目标，已经没有可能。但我们要积极贯彻稳经济大盘的工作部署和“33条”政策措施的组合拳，力求2022年下半年对复工复产与抗疫清零的权衡做优化把握，使我们的经济增速比上半年明显提高，为2023—2025年我国的宏观经济运行回归合理区间，打下坚固的基础。

我认为这个合理区间的量值，应该看高到5.5%～6%这样一种经济学界一般认为的中国“潜在经济增长率”水平，这也是为达到中央给出的2035年“再翻一番”的远景目标，在“十四五”期间应该形成的保障速度水平——要力求达到这样一个状态。这就特别需要在稳增长的努力之下，贯彻好党中央和国务院关于扩大内需、优化结构的方针要领。

扩大内需，首先是总量扩张政策导向下的“需求管理”，同时要牢记中央的基本判断，现阶段我国经济发展的主要矛盾是结构失衡，必须以供给侧结构性改革作为战略方针和推进现代化进程的主线，衔接短期的扩张与中长期的结构优化，在抵御疫情、国际局势风云变幻等困扰和不良影响的同时，也特别注重优化“供给管理”，校正我们主观上出现的“合成谬误”与“分解谬误”，坚定不移地贯彻以经济建设为中心的党的基本路线，紧紧抓住发展这个硬道理，把扩大内需和优化结构融入制度创新、科技创新、管理创新相结合的、作为“第一动力”的创新发展之中，既冲抵当前的经济下行压力，又为未来的经济社会发展成长，形成可持续的后劲支撑。在这样的通盘考虑之下，我认为应该特别强调中央已经明确表述的“有效投资”的关键性作用及其机制的优化。我把自己对此的认识总结为六个方面。

第一，关于投资和消费的关系。虽然这两者都是扩大内需的组成部分，属于所谓“三驾马车”，都需要深入挖掘潜力，但是从整个经济运行来说，投资却是源头——有投资才有就业、收入，有扩大与升级的再生产，才有可持续的消费，也才有作为“第三驾马车”的净出口。有些人认为，只要调动起我国14亿多人的消费潜力，中国的经济问题便可以迎刃而解——这是一种很典型的说法，比较直率地说，这样的看法陷入了认识误区。如果我们不抓好有效投资而只讲刺激和扩大消费，消费就会成为无源之水、无本之木。而且从国际经验来看，这样一种在政策取向上的认识误区，在实践中会很容易引致所谓“民粹主义基础上的福利赶超”，这是有过非常典型的以拉美国家为代表的教训的。

第二，我的看法是投资加上其“有效性”，才能成就它的“关键作用”。投资虽然非常重要——我强调了它是整个再生产的源头，有关键的意义和作用，但是如果它无效了，就将是一种浪费和损失。毛主席曾教导，“贪污和浪费是极大的犯罪” 。我们要高度重视投资的有效性。在政府牵头安排的项目群中，要通过正确的政策大方向与力度的安排、具体项目的选择（这涉及我们这些年反复强调的可行性研究、绩效的事前评估）、项目资金的管理、施工质量的监理，以及运营、保养、维护——这些是在竣工之后仍然要延续的管理工作等一系列环节，来实现投资的有效性。这个具体的“绩效”概念，其实就涉及前文所说的各个环节连在一起、系统工程式的一个管控体系。把所有环节当作一个系统工程来抓，特别适合现在的情况，政府运用公共资源，也要扩大有效投资的规模，注重结构优化。另外，还有以企业为主体的投资，企业投资方面要特别强调弘扬企业家精神，将“取势、明道、精术、择时”这些要领相结合，使企业在自负盈亏的市场竞争中，能够经受市场考验和检验，实现企业投资的有效性。当然，宏观上就必须努力打造高标准、法治化营商环境，积极推进党中央、国务院强调的“统一大市场”的建设。

第三，现阶段有效投资是关键，政府牵头安排的投资，在“有效投资”概念之下应该是“关键的关键”。现阶段，经济低迷，企业信心不足，预期不好，政府投资的启动、拉动、引领和辐射作用非常重要。我把它更直观地强调为“关键中的关键”。在学术讨论上，我们可以援引凯恩斯革命的代表人物，亦即凯恩斯主义的提出者——凯恩斯本人的观点，他在《就业、利息和货币通论》里说，在经济低迷、萧条的阶段，如果政府做出一些折腾式的事情（他举的极端的例子，是把一些钞票埋到地下多少米，再把它们挖出来），看起来是无用功，但他说即使是这样，也比政府什么事都不做更好。当然这是一种极端的说法，意思就是在这种低迷阶段，企业的投资已不可能产生多大的支撑作用，非常需要政府发挥特定作用。企业的投资低迷状态，当然需要扭转，但是不可能“马不饮水强按头”，用行政手段逼着企业去投资、去贷款、去做事儿，那是不可能产生良好效果的。在这种情况下，必须由政府发力托高景气水平，来引领整个局面。

第四，政府的投资要特别注重公共工程、基础设施，而基础设施建设的适当超前，应该总结为一种发展的规律。在现实生活中，比如改革开放以后，随着解放和发展生产力，原来的基础设施明显成了瓶颈和制约因素，航空港（机场）建设就成为当务之急。北京的“首都机场”概念，从原来的航站楼开始，就有T1、T2、T3之说。首先是T1的改造升级，后来发现不能满足社会需要，就有了T2；有了T2还不行，没几年又跟不上社会需要了，就有了T3；有了T3以后，还是没有跟上经济社会发展的需要，因此不得不下大决心，建设了大兴机场（800亿元以上的投资规模）。我们可以反思一下，为什么二三十年里进行了几轮的扩建，不能一次把这个事情做到位？因为当时力有不逮：国家在种种的现实条件之下，凑一笔钱改进了T1以后，再建出一个T2，已经非常不容易，但如果我们有更大的力量、更好的机制，把T2和T3两步并作一步建出来，其实从整个时间长河来看是更合算的，绩效水平是更高的，施工力量不必分两次进场，征地不必搞两次，很多的沉没成本、固定成本可以更好地得到控制。这样一个我们心有余而力不足、不得不把这种扩建升级做得非常频繁的情况，是当时的种种制约条件合成的结果。这些年，综合国力提升了，我们的机制创新也有了长足的发展，比如政府可以把体制外的资金拉过来，使民间的资金跟政府合作，一起做这种基础设施建设，那情况就不一样了。

我再举个例子，这个“适当超前”在中国的高速公路建设方面有过争议。有的批评者说，中国的中西部地区建设的高速公路，路上行驶的车很少，空空荡荡的，这说明我们的高速公路建设过于超前了，有批评之意。甚至有的批评者还说得上纲上线，联系到了浪费和损失上。我不认可这样的看法。总体来说，中国高速公路的路网建设，是中国现代化推进过程中的亮点，它有建设过程中“必须成网”的客观需要，因为它是一种准公共产品。高速公路成网的密度状态，在工商业发达的沿海地区应该比较密集，在中部或者西部地区，根据情况可以稀疏一些，但首先一定要成网——最欠发达的地方，也必须把这个网络给形成。公路路网在建设安排上的超前性，用一句政府和老百姓都认同的话说就是“要想富先修路”。要想控制和调节中国的区域差异，促进共同富裕，中西部地区（哪怕是穷乡僻壤）的路网，首先就要在大面上覆盖它——那么相关建设一开始的表现，必然有一定的超前特征：路通了，路上跑的车辆不多。那么可以设想一下，这时候在西部地区的路网能够覆盖的区域内，外部工商业发达地区的一些主体，开车进去收购土特产品然后卖出来，是不是货畅其流、地尽其力、人尽其才。当这种事情开展起来时，西部地区的一些所谓的能人，会首先接受商品经济、市场经济的观念意识，自己租车，也进行这种收购本地土特产然后卖出去的经济活动，完成“原始积累”以后还会买车，甚至发展车队，在发展过程中促进自己家乡的产业发展。这个过程，就是通过先修路引出后来的“致富”过程。这样的超前性，非常值得总结和进一步认识。当然，我们也要注意不能太超前，比如一条高速公路一定要建成多么宽，双向六车道、八车道，还得因地制宜，适当考虑。而实际生活中我们考察下来，这种超前的情况比较少，往往还是提前量不够。中国一开始最有影响的北方高速公路是沈大高速公路，运行了一两年以后，原先有人说的“盲目照抄西方”“中国还欠发达，有什么必要花这么多钱建高速公路”一类的话，已经被赞扬声压下去了，社会上感受到高速公路带来的高效率，而且很快发现双向四车道不够用了。但当时没有经验，不得已把这条路封住，施工力量重新进场把它加宽，结果施工期一年多，老百姓的反响不好。再往后，南方的沪宁高速公路又出现了这样的问题，建成后没过多长时间，大家就发现高速公路的行车速度提不起来了，上去的车太多了，怎么办呢？不敢把整条路封住以后重新施工，变成了单边施工，一段一段控制着加宽，在另外一边按照时间段顺序换方向放行，慢慢地把整个改造工程完成。这个过程也是很痛苦的，但至少整条道路没有被封死。这些都是在“适当超前”方面我们最主要的教训。往前看，中央在2021年的中央经济工作会议上特别强调，要适度超前开展基础设施投资，我认为这是在我国已经有的一系列经验教训的基础上，非常重要的一个工作指导。

第五，政府可做的有效投资的选项，其实在我国俯拾即是，当下应该抓住时机更积极地来做这些事情。在这方面也是有一些争议的，有的学者说中国的投资已经基本饱和，地方那么多的专项债，甚至有很多地方反映找不着合适的项目了——我认为这些只是表面现象，项目准备不足，并不意味着中国在发展过程中很难找到投资项目。我这几年反复地说，中国以有效投资扩大内需优化结构，再加上机制创新，可选的项目可谓俯拾即是，无论是在中心区域，还是在农村、欠发达的区域，我们都有非常多可选的项目。

我简单举几个有代表性的例子。

一是中央经常强调的“新基建”，一定要抓住不放。数字经济的发展，是硅谷引领的全球创新潮流。前些年中国在追赶的过程中有成绩，也有遗憾，现在中央明确地说要完成对数字经济平台的整改，所以应该赶快抓住这个机遇推出一批“绿灯案例”项目，这方面的新基建和数字经济，与以后对于整个经济社会发展的“第一生产力”的作用，是结合在一起的，是非抓住不可的。而新基建一定会带出跟它配套的老基建，试想一个个数字中心、人工智能中心、产业互联网所需的这些不动产形式的硬件，集中布置区域需要配套的是什么？老基建的所有要素，一样都不能少：道路、桥梁、供电、供暖、上下水，住宅、医院、学校，还有绿化，以及相应的配套公用设施……新老基建一定是要互相呼应着来建设发展的。而且，从国土开发规划来说，中央政治局已经明确强调要进行“城市群”建设。这些是政府牵头必须做好的事情。

二是我国中心城市、中心区域的轨道交通建设。北京、上海看起来已是现代化气息十足，高楼大厦林立，但是机动车的运行状态跟纽约、东京相比，还有些差距。为什么？纽约、东京的机动车保有量比北京大得多，为什么纽约、东京不用限购、限入、限号？北京机动车牌照的调控方式早已为人诟病。不能光看到北京到处是高楼大厦，实际上在公共交通体系方面与国际大城市的差距是非常明显的。在这样的中心区域，必须投入大量资金，加快建造轨道交通网，城市的中心区域如果是平原就要建地铁，地铁要四通八达、密度足够，到了郊区可以减少成本，在地面上建造轻轨——这是国际经验已经证明了的，中国几十个百万人口规模以上的城市，无一例外要赶快建设这种公共交通体系的轨道交通网。现在稍微了解一下情况，就知道各地的堵车情况越来越严重，老百姓的生活水平、购买力提高了，就要买机动车。那么在国外大城市的中心区域，人们的通勤方式和用车情况如何呢？纽约、东京的情形是，可以买车，但主要用于周末和节假日享受生活，政府根本不用限制。通常上下班用车的通勤族，如果住在郊区，自己把车开到政府规划好的轨道交通网的各个节点上（一般都有平价停车场），然后通过轨道交通系统，安全、准时、少污染、少烦恼地到达目的地，这种通勤形式，并行不悖地形成了一个现代化社会总体的出行状态。我们在这方面的建设还没跟上，需要以有效投资来打造硬件，形成公共交通的基础。从一些小型城市来看，中外的对比也是非常明显的。比如我做过访问学者的美国匹兹堡，“大匹兹堡区”只有38万人，但是我在20世纪80年代去匹兹堡时发现，它已经有了地铁的干道。我后来去过德国德累斯顿，那里的本地人口也只有几十万，但是它的轨道交通给人印象深刻，比北京的轨道交通网密度要大得多，非常便捷。中国要走向现代化，这些都是要以有效投资解决的瓶颈问题。

三是轨道交通网各个节点上的平价停车场、必要的停车位，是必不可少的。而在北京和其他一些城市，现在却反其道而行之：经济社会发展了，停车场、停车位却越来越紧张。北京原来没有画禁停标志的路边，现在几乎都画上了黄色的禁停标记线，包括郊外的公园旁边，也都是禁停。北京最典型的平安大道，这么多年了人气提升不上来，为什么呢？当年作为一个标杆式工程推进，配套的设施都是最高档的，两边的门店、铺面雕梁画栋，路灯是宫灯式的，但就是在两边路上没有规划停车位、停车场，人们没法停车，因此这么多年来两边店铺的人气就是上不来。那现在怎么办？必须建设立体停车位，就像北京市公安局在前门旁边建造了立体停车位，后来潘家园市场红火了，因为它也建了立体停车位——它的立体水平不高，最高三层。我听说，原本的建设方案，是地上、地下共十层，车辆如从最高层或最底层调到路面开走，50秒之内即可解决问题。因而，政府的规划必须在有效供给方面加大投资力度，解决类似的问题。前些年，有关部门估算过，全国大概缺少5 000万个停车位，现在大概不止5 000万个了。可以想一想，假定一个停车位需10万元投资（其实可能不够，因为停车位要立体化，还要配充电桩，就暂且按照10万元计算），那么需要多少投资？需要5万亿元的投资规模，比当年“4万亿元一揽子投资计划”的绝对量还要大！这还只是一个例子。

四是海绵城市要不要建设？答案是肯定的。据说郑州花了几百亿元搞海绵城市建设，结果在经历2022年的大雨后，发现不能经受考验，要赶快总结经验教训，但没有别的选择，一定要把这个海绵城市工程做到位。地下综合管廊怎么样？现代社会对这个设计规划的思路是非常清晰的，首先应该由有关管理部门明确规定：所有的新区，不按综合管廊设计的，不许开工建设；老区没有办法，只能以后慢慢补足。看起来需要大量的资源投入，在投资规模方面也可能超出原来的经验，但都是有必要的，同时也是有条件的：中国有丰富的钢材、水泥、劳动力，有基本的技术力量、管理力量，为什么不能把这些事情做得更积极、更到位呢？这些也是非常明显的需要针对现实问题掌握的有效投资项目的例子。

五是乡村振兴，这关系到城乡一体化发展，在中国大地上相关的特色小镇，是不是应该继续积极开发建设？不能光看某些地方出了一些不良案例，就否定这个概念。可以看看那些做得很好的特色小镇。比如，浙江在这方面的成就可圈可点（我去过一些现场），其他地方也有一些好的案例。总结经验，吸取教训，不能因噎废食，更不能“把孩子与脏水一起泼掉”。还有在“冷链”建设方面，怎么把这些生鲜的农产品从农村的田间地头安全地运到城市，使其进入五星级饭店，进入各类餐馆，进入老百姓的家庭，冷链需不需要建设？显然政府规划上要先把这些投资安排的事情做好。

六是跟老百姓切身感受息息相关的“老旧小区改造”问题，这个工作量在全国相当可观。比如在北京我自己住的小区，十几年前入住的时候，五层的楼不配装电梯，大家认为天经地义，现在不行了，人口老龄化，生活水平提高了，这种楼必须加装电梯。那么加装电梯的问题怎么解决？技术方案上非常简单，听说在20万元上下，以后可能成本还会更低。但是很多地方住在一层的住户不同意，前些年是要100%同意才能施工，现在只需“双三分之二”的业主同意——当然，还得考虑怎么安抚一层住户。这些事情都有可总结的经验，都应该积极地去做，这与满足老百姓的美好生活需要，以及扩大内需、优化结构等，都是相联系的。

这些可做的事情，结合大家现在关心的养老、职业教育、生态优化、农民工进城落户的安置问题，以及大中城市都要积极做的事情，比如保障房、长租房、共有产权房建设，都应该纳入这种有效投资的考虑。

第六，我认为应该特别强调，在投资的有效性以及绩效水平的提高方面，一定要紧紧抓住机制创新。这些年我们已经有了很多很好的经验：2014年以后国家发改委和财政部，按照党中央要求作为创新的重中之重来抓的PPP，这方面的发展是波浪式的，大发展以后稳了两三年，现在中共中央政治局再次强调，加快推进PPP创新，方向非常明确，思路非常清晰，机制创新里也有很多经验——国际经验和我们自身宝贵的经验。这个PPP，就是一个在有效投资方面把政府、企业和专业团队的相对优势结合在一起，形成一个“1+1+1＞3”的绩效提升机制。直观上看，首先是“融资模式”创新，如果政府的钱不够，可以把体制外的钱拉过来，而且是数倍于政府的钱，做一些举足轻重的投资项目，比如机场的扩建、新建。在融资模式之外，特别值得重视的，也是财政部领导一开始就强调的，我们作为研究者一直在说的，更具有深远意义的，是“管理模式”的创新：融资方面固然解决了政府力所不及的问题，而在管理模式、绩效提升上，更要解决政府说了多年的动用公共资源怎样提升综合绩效这样一个重大的问题。如果在中国大地上越来越多的建设项目都以这种机制创新来做，那合在一起的，就是现代国家治理概念之下“治理模式”的创新。各个地方这么多的项目，结合着国土开发，是把管理和自管理，组织和自组织，调控和自调控，政府和企业、专业团队所有的潜力和积极性合在一起，提升绩效，这当然是促进我们“现代国家治理”水平的提高。对于政策性的贴息、信用担保，也进行了多年的探索，是一个放大机制：政府少花钱多办事儿，必须有财政资金作为后盾，但财政资金是以政策性资金的方式来对接市场化运作，专业化管理，杠杆式放大，产生放大效应。PPP项目中政府从来没想过“一股独大”，政府所持股份只是其中的一小部分，如要做财政贴息，财政贴息那几个点的倒数，是整个资金规模放大的倍数。我国2020年的财政贴息，是将抗疫特别国债资金中的2 000亿元，交给地方和基层，形成优惠贷款去解决小微企业怎么活下来进而支撑大众就业这样的重大问题（如果贴息5个百分点能解决问题，5%的倒数为20，即以5%的政府财力引致了100%规模的信贷资金去帮助支持对象），其中的乘数放大效应，是非常值得我们重视并继续总结经验的。这个创新空间是大有可为的。

所以，总体来说，像PPP和财政贴息这种机制，结合有效投资，是扩内需、优结构、惠民生的举措，而且给企业提供了更广阔的创新发展空间，也在催生和倒逼中国的法治化建设。PPP是非常典型的法治建设催化剂，如果没有法治化的保证，怎么让企业自愿跟政府签字，进行15年、25年、35年，甚至50年以上的投资和运营合作呢？一定要坚定不移做好“全面依法治国”轨道上的法治化水平提升。以后这样的可持续的创新，也是想让大家进一步认识混合所有制改革——如PPP，其具体的项目公司，叫作特殊目的载体（SPV）——这是直译的，实际上就是指一个特殊项目公司，它是典型的混合所有制：国有股份、非国有股份、政府的和企业的股份合在一起，哪怕是政府跟国有企业合作，它的子项目、滚动开发项目，也可以积极吸收民营企业进来参股、持股——这种混合所有制的改革，表明中国未来的企业间关系，并不是国有和民营谁进谁退的问题，而是共存、共荣、共同发展，一起走向符合人民群众美好生活愿望实现的那样的现代化境界。这样的积极的效应，都可以与我们当下考虑的稳增长、扩内需相结合，再对接到中长期一系列优化结构，提升发展后劲，最后实现中华民族伟大复兴的现代化进程。 hOm/BQFZ8ieme9AgZMrK6rJcbZZ1rl51B+xGotXQXCVWiTJ1YvLYfzEwDBY0wCyS