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对公众的习惯和观点进行有意识的、明智的操纵，是民主社会中的一个重要因素。这些操纵这个看不见的社会机制的人构成了一个无形的政府，这个政府才是我们国家真正的统治力量。
我们被统治，我们的思想被塑造，我们的品味被形成，我们的想法被建议，所有这些，在很大程度上，都是由我们从未听说过的人所操纵的。这是民主社会组织方式的一个必然结果。如果人类要以一种顺畅的方式共同生活，就必须有大量的人以这种方式进行合作。
在大多数情况下，这些看不见的统治者，并没意识到自己实际拥有“内阁成员”的身份。
他们通过自己的领导才能、提供所需思想的能力以及在社会结构中的关键位置来统治我们。无论我们选择对这种情况采取什么态度，事实上，几乎在日常生活的每一个行为中，无论是在政治、商业领域还是在我们的社会行为或道德思考中，我们都受到相对较少的人的统治——这些人只占我们一亿二千万人口的微不足道的一部分——他们了解公众的心理过程和社会运行模式。正是他们，操纵着控制公众心智的幕布，驾驭着古老的社会力量，并构思出种种新的方法来束缚或引导世界。
人们通常都没有意识到，这些不为人知的统治者对我们团体生活的有序运作是多么的必要。理论上，每个公民都可以投票支持自己喜欢的候选人。我们的宪法没有将政党视为政府机构的组成部分，制宪者似乎也没有想象到，我们国家政治生活中会有这种现代政治机器的存在。但是，美国选民很快发现，如果没有组织和指导，他们的个人投票——也许为数十个或数百个候选人投票，只会导致混乱。随着时间的推移，无形的政府以初步的政党形式迅速出现。从那时起，为了简化和实用的缘故，我们同意让政党机器将选择范围缩小到两个候选人，或者最多三到四个。
理论上，每个公民都可以就公共问题和私人行为做出自己的决定。然而，在实际操作中，如果所有人都必须亲自研究每个问题所涉及的复杂的经济、政治和伦理数据，他们就会发现，自己几乎不可能对任何问题做出结论。因此，我们自愿同意让一个看不见的政府来筛选数据和突出重点问题，以便将我们的选择缩小到实际可行的范围之内。通常，我们会从领导人和公众媒体接受有关公共问题的证据和对问题的划分；我们会从某些道德导师——无论是牧师、喜爱的散文家还是流行观点——接受标准化的社会行为准则，在大多数时候，我们都遵守这些准则。
理论上，每个人都可以购买市场上提供的最好的、最便宜的商品。然而，在实践中，如果每个人都在购买之前四处比价、进行化学测试，评估数十种肥皂、织物或面包品牌的优劣，经济生活必将变得混乱不堪。为了避免这种混乱，社会同意将其选择范围缩小为通过各种宣传介绍给我们的思想和物品。因此，我们会看到，一种巨大而持续的努力正在进行中，以捕捉我们的思想，为某种政策、商品或观念的利益服务。
有些人认为，让某种聪明人委员会选择我们的统治者、指导我们的公共和私人行为、并决定我们应该穿什么衣服、吃什么食物，这可能比宣传和某种特别的辩论更好。但我们选择了相反的方法，即公开竞争的方式。我们必须找到一种方法，使自由竞争能够顺利进行。为了实现这一点，社会同意允许自由竞争通过领导和宣传来组织。
在这个过程中，一些现象受到了批评，例如，新闻的操纵、政客个人形象的夸大、试图让商业产品和社会观念进入大众的意识而组织的狂热宣传，等等。令组织和聚焦公众舆论的手段被滥用，但是，这样的组织和聚焦对于有序的生活也是必要的。
随着文明变得越来越复杂，对隐形政府的需求也日益增加，从而使大量技术手段被发明和发展起来，我们可以通过这些手段来对舆论进行规范化。
随着新型印刷机、报纸、铁路、电话、电报、无线电和飞机的出现，思想可以在整个美国范围内快速传播甚至瞬间传递。
H. G.威尔斯在《纽约时报》上写道，现代的通信手段，如印刷、电话、无线电等，可以快速地将指令、战略或技术理念传达到诸多合作中心，并迅速得到回复和有效的讨论，由此开启了一种全新的政治进程。现在，思想和词语的影响力可以超越任何个人和任何部门利益。共同的构想可以被记录下来并进行维护，以防止扭曲和背叛。它可以被稳定地诠释并进一步拓展，避从而免个人、地方和部门之间的误解。
威尔斯先生所说的政治进程同样适用于商业和社会进程以及所有大规模活动。今天，社会的组织和隶属关系不再受“地方和部门”的限制。当宪法提名时，组织单位是村庄和社区，该社区能生产大部分必需品，也能通过公民之间的直接接触和讨论产生群体思想和观点。但是，如今，由于思想可以瞬间传输到任何距离和任何数量的人，这种地理方式的机构整合已被许多其他类型的组织所补充，即使他们住在数千英里之外，具有相同思想和利益的人也可以联系起来，并采取共同行动。
人们很难意识到，我们社会中究竟有多少种不同的分支。它们可以是社会、政治、经济、种族、宗教或伦理方面的分歧，每个领域都有数百个细分。例如，在《世界年鉴》中，以下群体被列在字母"A"下：
废除死刑联盟；废除战争协会；美国会计师协会；演员协会；美国精算师协会；国际广告协会；国家航空协会；奥尔巴尼历史与艺术学院；阿门角；罗马美国学院；美国古物学会；美国公民联盟；美国劳工联合会；罗塞十字军团（罗塞十字教团）；美国爱尔兰历史协会；反香烟协会；反亵渎协会；美国考古学协会；全国射箭协会；阿里昂歌唱社；美国天文学协会；艾尔郡养殖者协会；阿兹特克1847俱乐部。这只是非常有限的名单中“A”字母部分中的一部分，还有许多其他群体。
1928年的《美国报纸年鉴和目录》中列出了美国的22，128份期刊出版物。我随机选择了在芝加哥发行的以"N"字母开头的期刊，它们包括：
《纳罗德》（捷克日报）；《纳罗德-波兰》（波兰月刊）；《N.A.R.D.》（制药业）；《国家企业记者》；《国家烹饪》（供酒店厨师使用）；《国家犬类杂志》；《国家药店店员》；《国家工程师》；《国家杂货商》；《国家酒店记者》；《国家所得税杂志》；《国家珠宝商》；《国家脊椎按摩杂志》；《国家牲畜生产者》；《国家磨坊主》；《国家坚果新闻》；《国家家禽、黄油和蛋品公告》；《国家食品供应商》（面向肉类包装商）；《国家房地产杂志》；《国家零售服装商》；《国家零售木材经销商》；《国家安全新闻》；《国家保险业务员》；《国家健康》；《新移民者》（意大利共和党周刊）；《每日新闻》；《新世界》（天主教周刊）；《北美银行家》；《北美兽医师》。
这些出版物的发行量令人惊讶。《国家牲畜生产者》宣称发行量为155，978份；《国家工程师》为20，328份；《新世界》估计的发行量为67，000份。在这22，128份期刊中，大多数的发行量都超过10，000份。
这些出版物的多样性一目了然。然而，它们只能模糊地展示我们社会中存在的众多分支，以及信息和观点如何沿着这些分支进行传播，并为各个群体传递相应领域的权威消息。
以下是最近一期《世界会议日期》中记录的克利夫兰市的会议安排所涉及的组织，仅为5500个会议和集会的一小部分：
美国雇佣版画师协会；户外作家协会；圣约翰骑士团；沃尔特同盟；美国针织外衣协会；圣约瑟夫骑士团；皇家斯芬克斯勋章；抵押银行家协会；国际公共就业官员协会；俄亥俄州基万尼斯俱乐部；美国版画师协会；克利夫兰汽车制造商展览会；美国供暖通风工程师协会。
还有其他一些在1928年举行的会议，包括如下组织：
假肢制造商协会；美国马戏迷协会；美国自然疗法协会；美国陷阱射击协会；得克萨斯民间传说协会；酒店接待员协会；狐狸饲养者协会；杀虫剂和消毒剂协会；国家蛋盒和蛋盒填充器制造商协会；美国碳酸饮料灌装商；以及国家腌菜打包商协会，更不用说龟赛龟一
了，而且大多数会议还有宴会和演讲活动。
即便把所有这些成千上万的正式组织和机构都列出来（尽管从未有过完整的清单），但它们仍然只代表了那些不太正式但却充满活力的生活方式的一部分。在社区桥牌俱乐部中，人们一样会筛选思想、并形成某种固定观点。领导者则会通过社区活动和业余剧场来表达他们的权威。而成千上万的女性可能会不知不觉地加入了一个姐妹会，该姐妹会追随一个社交领袖所引领的时尚潮流。
《生活》（Life）杂志以讽刺的方式表达了这一观点，它描绘了一个美国人对赞扬这个国家没有上层和下层阶级或种姓的英国人的回答：
“是的，我们只有那四百人
、白领阶层、走私者、华尔街大亨、罪犯、美国革命之子、三K党、殖民时代的女士、共济会会员、基督教骑士、凯旋鹿奖章获得者、审查员、权威人士、白痴、英雄如林迪、妇女基督教禁酒联盟、政治家、门肯主义者、愚昧大众、移民、广播员，以及富人和穷人。”
然而，我们却必须记住，这些成千上万的团体是相互交织的。约翰·琼斯除了是个扶轮社成员外，他可能还是一座教堂的成员、一个兄弟会的成员、一个政党的成员、一个慈善组织的成员、一个专业协会的成员、一个地方商会的成员、一个赞成或反对禁酒的联盟的成员、一个赞成或反对关税降低的社团的成员，或许，他还是一个高尔夫俱乐部的成员。但是，他作为一个扶轮社成员所接受的观点，他往往也会在其他一些他在其中有影响力的团体中传播。
这种看不见的、互相交织的群体和组织结构就是民主机制的组成部分，它能帮助民主社会规范群体思维，简化大众的思考过程。如果你对这种机制的存在感到遗憾，那就是期望一个从未存在过、也永远不会存在的社会。同样，承认它的存在却期望不被它利用，也是不合理的。
埃米尔·路德维希（Emil Ludwig）
在描述拿破仑时说道：“他时刻关注公众舆论的迹象；总是倾听人民的声音，这是一种无法预测的声音。某一天，他说，‘你知道吗，最让我惊讶的是，武力无法组织起任何事情。’”
本书的目的是解释控制公众思想的机制，并告诉人们如何被那些寻求推广特定观念或商品的专门宣传者所操纵。同时，它还尝试为这种新型宣传在现代民主体系中找到适当的位置，并提出运用这一方法而逐渐形成的道德和实践准则。