下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
我国已于1984年颁布和实施《水污染防治法》，并于1996年修订了该法。这部法律包括总则、水环境质量标准和污染物排放标准的制定、水污染防治的监督管理、防止地表水污染、防止地下水污染、法律责任和附则等七个部分。目前，这部法律及其相关实施细则成为环保部门负责监督和管理水污染的重要法律依据与行动指南。
在经济快速增长的过程中，水污染防治的形势依然严峻。重要江河湖泊的水资源遭受污染的风险依然存在，且水资源受到质的破坏的风险在提高，如2007年太湖流域蓝藻事件的爆发表明水污染由量变到质变的过程是突发性的，而一旦质变发生，则会立即导致严重缺水状态和社会恐慌。所以，在构建节水型社会以及和谐社会过程中，加强水污染防治的法治与制度建设就显得格外重要。我们必须清醒地意识到水是生命之源，也是社会的根本。水资源对于人类社会来说是最为重要的资源。污染和破坏水资源，无异于在我们自己的水杯里下毒，危及我们自身的生命。越来越多的水源被污染，实际上是在大量地浪费水。所以，防治水污染是节水的重要组成部分。
那么，如何才能真正有效地预防和治理水污染呢？如何通过制度建设使这项事业能够可持续地推行下去呢？
从制度理论角度来看，在法制建设中需要突出的重点有两个方面：一是通过法律及其实施来加以预防；二是通过法律规定来加强水污染治理。这两个方面是保护水资源不可缺少且相互关联的组成部分，其中预防更为重要，但现实状况也要求加强污染的治理。
在预防水污染方面，法律及相关制度的设计，首先需要确立这样几个基本规则：1）谁有权力防治水污染？即明确预防水污染的权力机关，并通过法律规定赋予这些机关合法的权力，以使他们在行使预防水污染职权时有法律的支持和保护。2）谁有预防水污染的责任？法律或规章制度需要明确预防水污染的机构或个人的具体责任。只有在明确责任机构或责任个人的情况下，相应的预防措施才有机构、组织或个人去负责组织、落实和实施。3）谁应承担预防水污染的义务？法律通过对义务的规定，将使污染排放者承担起预防水污染的法定义务，也可对未尽到预防义务的排污者追究法律责任。
在预防水污染的途径和方法上，法律和制度设计需要从以下几方面着手：
首先，对预防对象的分析和认识。在立法和制度设计中，必须充分了解和深入分析那些需加预防的对象的基本情况和特征。如在预防水体污染方面，向水功能区排污和污水排放的团体和个人就是可能要加以预防的对象。根据现实情况来分析，这些团体或个人可分为这样几种类型：一是城市生活污水排放者，这是一个大团体，其行为是由每个生活在城市中的人的日常行为构成的。二是农业生产和农村生活排污者，如农业生产中使用农药、化肥对地下水和地表水的污染，以及农村居民排放生活污水或垃圾造成的水污染。三是工业企业的排污者，这是水污染重要的源头，是企业在生产过程中排放废弃、废水和废物造成江河、湖泊水源的污染。四是其他突发性的污染者。这类预防对象主要属于非经常性排污者，而是那些在偶然情况下因突发事故造成的水污染，如运输危险化学品的交通工具、化工厂发生重大事故，这些都可能造成严重的暂时性水污染。
其次，对有效预防途径和措施的分析。在对预防对象分析的基础上，立法和法律的执行系统需要将一些有效的预防途径和措施纳入制度体系之内，使预防行为变成制度化的行为。对城市居民排污者，应根据其排污行为的特征，即集体排放特点，采取整体规划预防策略，也就是从市政建设规划、市政环境卫生管理规划以及城市污水处理等几个环节进行预防。法律设计要安排市政规划部门、建设部门、环境卫生部门相应的职责和义务，按照科学的规划，预防城市生活垃圾对江河及地下水资源的污染。通过法律制度安排，从源头上减少或杜绝城市化带来的水污染。
对农村及农业生产排污的预防，在法制建设方面需要着重加强地方立法和部门实施细则的制订和完善，各地需因地制宜，不断推进农村卫生规划和建设，减少生活垃圾的直接排放对环境和水资源的污染，对离重要水源地较近的农村，需要以法律的形式规定农业生产中化肥、农药的使用标准。在制度实施和执行体制中，需要环保、水利、卫生以及农业等相关职能部门协调联动，推进法律制度的顺利实施。
为了预防工业排污者对水资源的污染，法律或制度安排需要考虑从三个环节对其行为进行规范和制约，以便预防措施法制化。这三个环节主要包括：一是规划审批环节。即对拟开放建设的工业生产项目进行环境和水资源影响评估，并根据评估结果来决定是否批准建设，如存在较大环境和水资源污染的风险，则不予批准建设。二是排污监督环节。对工业企业生产过程中的污染排放的监督管理要加以法制化的约束，通过相关法律法规的设置，建立起排污监督管理体系。三是污染治理环节。针对有些工业企业已经构成污染水资源的现实，法律制度需要安排相应的治理机制，促进污染治理法制化。如规定企业应承担的污染治理的义务范围、承担的成本、治污措施等。对企业污染的治理，实际上属于一种预防，即防止污染程度进一步扩大，防止危害加剧。
《水污染防治法》也包括治理水污染方面的条例或规则。虽然预防水污染非常重要，但有限水资源已在一定程度遭到污染的现实使得水污染治理显得格外紧迫和必要。目前，随着我国经济的快速增长，水污染的形势变得越来越严峻，特别是一些重要江河湖泊流域如“三河三湖流域”的水污染较为严重，水质标准已经低于生活用水的标准。为了改善一些重要流域水资源污染情况，各级政府采取了一些措施，如规划和设立了一些水污染治理项目，但是，在现实中，有些规划的治理项目往往不能得以上马建设，这使得水污染形势难以改善甚至还有所恶化。因此，治理水污染的法制建设尤为必要，法律法规和实施细则的建立，使得依法确立的水污染治理项目得以运转起来，使其建设和运行过程受到法律的保护、监督和规制。这样，治理水污染的项目就不至于可上可不上、可建可不建了，而是必须依法建设。由此，水污染的治理项目将进入法制化的轨道，水污染将得到相对较为及时有效的治理和遏制，并可对水污染的进一步扩展起到有效的预防作用。
在法律制度的实施和执行方面，水污染防治的法制建设一方面需要根据实践经验，不断推进法律实施细则及体系的建设与完善，使水污染防治法的实施有规则和制度的指引与约束。另一方面，在法律实施和执行的组织或机构保障上，法律及其实施细则要根据现实特点，建立相互协调、相互合作又相互制衡的机制。不应把防治水污染的责任和任务全都放在环境保护部门肩上，而是要让环保部门、水利主管部门协调相关部门和机构，共同制订防治规则，共同实施和执行相关法律法规。
总之，加强水污染防治的法制建设的意义不仅在于环境保护，而且是构建节水型社会制度建设的重要内容。如果不能有效地预防和治理日益严峻的水污染形势，水资源恶化的境地就难以改善，水资源短缺将会更加严重。因此，节水型社会建设的关键不仅仅在于节约用水，而且还在于保护有限的水。防治水污染是防止浪费水行为、保护有限水资源、促进水资源可持续发展的重要手段。